社区卫生服务站在重大公共卫生事件中的功能研究——以2019年新冠肺炎疫情为例

成君 张诗宇 项金玉

(苏州大学 政治与公共管理学院， 江苏 苏州 215123)

在经济快速发展,人类社会生活习惯变化以及对可持续发展疏忽等诸多因素影响下,近年来，突发性公共卫生事件时有发生,不仅严重危害到人类健康,而且对于社会的稳定发展造成了灾难性的影响。例如在2003年令人闻之色变的非典型肺炎(SARS病毒),从2002年11月发现首例患者到2003年6月份SARS得到有效控制,共计造成8 000多人感染,700多人死亡,对全球经济政治等方面造成了极大的负面影响。以及2020年的爆发的新型冠状病毒,截至2020年3月23日,全国范围内已确诊81 093人,因病毒死亡人数达到3 270例,除此之外,在日本、澳大利亚、美国、澳大利亚等多个国家都发现病毒感染者,此次重大公共卫生事件影响之广、危害程度之高令人诧异。

社区卫生服务站，作为我国为了完善现有卫生服务体系而建立的非营利性基层医疗卫生服务机构,是现有卫生服务体系的网底机构,同时也是落实国家医改政策：“基层首诊、分级诊疗、双向转诊”医改政策的重要基石。对于突发公共卫生事件的防控来说,社区卫生服务站是保障居民免受公共卫生事件危害的有效保障,也是维护社会稳定的重要途径。如若社区缺乏必要的应对突发公共卫生事件的能力,不能在预防和防止疫情扩散工作中发挥出应有的作用,那么将会使得突发公共卫生事件的不良影响进一步加大,最终影响社会的安全和稳定。本研究欲以现有危机管理论为依据[2]，将突发重大公共卫生事件管理分为突发重大公共卫生事件的潜伏期、确认期、暴发期、控制期、解决期这五个阶段。在根据危机管理理论分析每个阶段突发公共卫生事件特点的基础上，建立分析框架，如图1所示，详细阐述作为“网底”的社区卫生服务站点应当如何紧紧依据不同阶段突发公共卫生事件的特点来采取措施进行应对，从而最大限度地降低突发公共卫生事件带来的损失。

图1 社区卫生服务站功能分析框架

1 重大公共卫生事件潜伏期社区卫生服务站点功能分析

危机潜伏期也称为危机孕育期，这一时期最重要的工作在于对突发公共卫生事件的预防和准备工作，由于这一时期的危机刚崭露头角，往往最容易被人忽视，但殊不知在预防和准备时期采取适当的措施防患于未来是最为经济有效的方法，“预防为主，常抓不懈”才是上策。

就本次新型冠状病毒来说，在2019年12月8日发现首例不明原因肺炎患者发病，12月12日，武汉市优抚医院接诊了一名患者，自称是华南海鲜市场的商户，并且告知医生商铺内有多名员工有高烧、干咳等症状，这期间一直未能引起有关部门高度注意，更毋说引起社区卫生机构的注意。重大突发公共卫生事件最显著的特点便是其突发性和破坏性，如果能够树立危机意识，并且提前做好足够心理和物质准备，建立完善机构和机制以及完善的应急预案，将会达到防止危机暴发和最大程度减少危害的目的。从这个角度来讲，社区卫生服务站点在重大突发公共卫生事件潜伏期应当完善以下功能机制。

1.1 引导居民树立危机意识，做好应急心理准备和物质准备

在重大突发公共卫生事件潜伏时期，大多数公众并未意识到危机，仅有少部分群体通过小道消息等渠道了解一些不全面的消息，在一些小群体内传播。为帮助居民树立正确危机意识，有充分的心理准备，社区卫生服务站点可以在行为改变、环境改变、政策教育三个方面采取措施。行为方面引导居民培养良好生活习惯，环境方面做好消毒灭菌以及安全卫生就诊，政策教育方面积极向居民宣讲防疫知识。

1.2 完善站点组织管理机制，建立应急人才队伍培养机制

在重大突发公共卫生事件发生时，社区卫生服务站点如若没有一套有效的组织管理机制和强大的人员储备，那必然会影响站点的执行力度，因此社区卫生服务站点应当在事件未曾发生时，就着力于完善站点的组织管理体制和人才队伍培养机制。

首先，站点组织管理体制的完善，需要多方面的努力。站点自身应当致力于以下几点:第一，社区卫生服务站点应当和所在社区、街道组成一个紧密的网络体系；第二，社区卫生服务站点应当和卫生监督员保持密切联系，协助其为社区的公共卫生提供积极和充分的群众监督以及及时的信息反馈。第三，社区卫生服务站点应当组织对于辖区社区居民，尤其是对一些弱势群体，如军烈、空巢家庭、优抚对象等进行宣传教育、关心访问和医疗救治等；最后，社区卫生服务站点应当协助所在街道、社区居委会等单位建立起对外来人口的健康监测机制。

其次，一支专业的应急人才队伍对于突发公共卫生事件的应对来说也是必不可少的。因此，社区卫生服务站点应当结合社区卫生应急工作的需要，在组建一支包括家庭医生社区护士、全科医师等在内的专业应急队伍，定期进行应急知识的专业培训和演练，从而全面提高队伍的实战能力，在突发重大公共卫生事件到来时能够灵活地诊治、随机应变。

1.3 建立有效预警防范机制，制定相应应急预案

突发公共卫生事件的不可预测性和突发性，要求采取预警和应急措施进行预防，这对于防止突发公共卫生事件蔓延和减少疫情带来损失方面具有无法替代的作用。社区卫生服务站点应当和社区卫生中心以及街道相关组织进行合作，制定出应对重大突发公共卫生事件的合理防范流程，制定监测计划，科学分析监测所得数据。此外，还应当制定相应的应急预案，这样能够对于早期隐藏的隐患及早发现，及时报告以便于及时应对，达到将危机化解于萌芽状态的目的。

2 重大公共卫生事件确认期社区卫生服务站点功能分析

根据危机周期理论，随着危机的发展，之前流传的小道消息逐渐得到官方或者一些媒体的回应。以此次新型冠状病毒为例，在2019年12月30日，武汉市卫健委发布了《关于做好不明情况肺炎救治工作的紧急通知》；1月11日世卫组织就武汉不明原因肺炎事件发布通报；1月15日，国家疾控中心内部启动了一级应急响应；1月18日，钟南山院士受国务院和国家卫建委的委托赴武汉考察。1月20日中国上海、北京、广东等多地通报新冠疫情，钟南山院士在接受央视采访时表示“武汉新型冠状病毒性肺炎肯定有人传人现象”；1月23日，武汉封城，全市公交、地铁、轮渡和长途客运暂停营业。浙江、广东、湖南也相继启动重大突发公共卫生事件一级响应[3]。

这一时期，危机从传言变成了正在发生的事实，部分群众逐渐出现了恐慌心理，为了进一步释放这种恐慌，社会公众的非理智行为被进一步强化，通常伴以疯狂购物、囤积食品、准备逃离等行为，在此阶段，社区卫生服务站应多措并举，积极应对新型冠状病毒感染的疫情。社区卫生服务站点可以根据社区内工作分工成立不同应急小组，贯彻上级“早发现、早报告、早隔离、早诊断和早治疗”的方针。

2.1 防控宣传组

社区卫生站点的工作人员应当充分利用自身的专业知识，和社区、街道办事人员进行合作，做好相关防疫知识的宣传，防止居民们以讹传讹，造成不必要的恐慌。

2.2 医疗知识培训组

社区卫生服务站点的工作人员进行医疗知识培训时，要根据上级卫生健康行政部门的领导，开展疫情感染病例的发现和报告、流行病调查、标本采集、防感防控、个人防护等内容的培训，提升站点工作人员的诊疗能力和应对疫情的专业程度。由于在疫情时期不宜开展集中培训，因而可以采用视频会议、观看网络视频等方法，确保站点工作人员以及社区主要负责人能够熟悉掌握防控知识和防护要点。

2.3 医学观察组

社区卫生服务站点相较于中心医院，和所辖社区居民距离短，接触多，了解多，并且和许多站点有开展家庭医生签约诊疗服务。社区卫生服务站点应当发动各个社区的网格员、家庭医生等，根据国家相关部门的指示规范管理确诊病例和疑似病例，并通过卫生服务站点和社区家庭医生做好预检分诊工作，在站点预设分诊台对就诊的患者做好登记，根据患者的症状和流行病学史，引导体温异常患者到发热门诊就诊。

2.4 日常医疗保障组

为保证社区居民健康，社区卫生服务站点应当成立专门的日常医疗保障组，用来保障一些非新型冠状病毒患者能及时看诊医治，并且在疫情期间，应当通过指导居民错峰就诊，提前预约。充分利用站点家庭医生服务，为所辖社区居民提供上门诊疗、送药服务，防止交叉感染。

2.5 物质保障组

疫情期间，口罩、消毒物品为必需品，社区卫生服务站点应当多渠道、多途径地联系正规物资供应商，公开接受社会捐赠，保障医疗防护物品的供给。在保证站点工作人员的防护前提下，应当充分利用站点掌握信息和渠道，为社区居民提供医疗防护用品。

2.6 环境消毒组

以此次新型冠状病毒为例，病毒可以通过空气、飞沫、气溶胶等途径传播，因此，站点应当组成专门小组进行环境消毒工作。消毒工作不仅包括站点内工作环境消毒，而且包括协助指导社区工作人员进行消毒工作。对公众经常接触的部位、场内各种物品、地面进行消毒，保证通风良好，在公共场所配备从消毒液、洗手液等，及时清理垃圾，清理病毒传播隐患。

3 重大公共卫生事件爆发和控制期社区卫生服务站点功能分析

武汉封城，标志着“战役”升级，这是在这场抗击新型冠状病毒感染的肺炎疫情中迈出的十分关键的一步。截至1月23日24时，国家卫建委已收到29个省报告新型冠状病毒感染的肺炎疫情，累计确诊病例已达830例。其后随着疑似患者隔离期的结束，确诊患者不断增加，疫情全面暴发。全国新型冠状病毒感染的肺炎疫情情况统计，如图2所示。

图2 全国新型冠状病毒感染的肺炎疫情情况统计(数据来源：http://www.nhc.gov.cn/)

新型冠状病毒感染的肺炎疫情发展之迅速，使得全国卫生健康系统全体干部职工丝毫不敢松懈。1月23日晚上8:00，湖北省卫生健康委发布信息称，将征用7家医院作为发热患者的定点诊疗医院以解决发热门诊门口就诊者过多的情况。1月24日，湖北省启动重大突发公共卫生事件一级响应，并且决定参照北京小汤山模式，新建雷神山和火神山两所医院用来收治新型冠状病毒感染的肺炎患者。2月7日，国家卫健委宣布建立16个省支援武汉以外地市的对口支援关系，以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省加强对患者的救治工作[4]。重大突发公共卫生事件进入了关键的暴发期和控制期，在爆发期，由于事态失控，信息有限和决策时间比较有限，突发公共卫生事件对于整个社会的破坏力将会持续增强[4]。此时若得不到有效控制，必然会产生一些“连带效应”，从而致使公共危机向多领域、更大范围内蔓延，致使单一危机转变为复合危机。然而，伴随着疫情的暴发，相应的控制手段刻不容缓。此时对于社区卫生服务站点来说，主要工作应为紧跟国家安排，若社区未出现病例则“外防输入”，若出现病例，则“内防扩散，外放输出”[5]。

3.1 社区未出现病例或暴发疫情

此时社区应当实施“外防输入”策略。主要措施包括健康教育、信息告知、疫区返回人员管理、环境卫生管理和物资准备等。

3.1.1健康教育 社区卫生服务站点应当充分利用其专业性和所在社区工作人员合作，通过线上推送通告，线下广播宣传等方式，倡导居民减少出行，避免前往人口密集场所，出门一定要佩戴口罩，有从疫区返回人员及时上报。

3.1.2信息告知 社区卫生服务站应当紧密配合社区，对出现呼吸道症状或其他症状但无发热者排除新型冠状病毒感染可能性后进行医治，指导发热患者至发热门诊进行就诊，新型冠状病毒感染的肺炎确诊者转至定点医院进行医治。每日联合社区发布疫情信息，提示出行风险。

3.1.3疫区返回人员管理 社区卫生服务站要和所在社区紧密配合，对从疫区返回人员进行体检，并且指导其居家或在政府指定隔离场所隔离14天以上，并安排站点医务人员专门负责线上记录、观察被隔离者状况，一旦有异常及时做检查并上报。所有经检查发现出现发热呼吸道症状的患者应当及时帮助其进行转诊排查。对被隔离者周围场所、地面进行全面消毒，周围人群视具体情况进一步隔离观察。

3.1.4环境卫生治理 社区卫生服务站点应当指导社区工作人员开展以环境整治为主，对居民小区、公共场所、垃圾站等重点场所进行卫生清理，及时处理垃圾污物，对于居家隔离者的垃圾集中按照相关规定进行处理。

3.2 社区出现病例或暴发疫情

当社区出现病例或暴发疫情时，社区卫生服务站点应当联合社区采取“内防扩散，外防输出”的策略，此时社区卫生服务站点的医护人员，以及签约家庭医生的责任便尤为重要[6]。为了进一步防止内部疫情扩散，社区卫生服务站可以将社区卫生服务站点所辖社区的居民分为三大类，分别采取不同的应对措施，这样能够最大程度减少已感染人员带来的影响，抑制疫情暴发。社区卫生服务站点在疫情控制期的职能分析，如图3所示。

图3 社区卫生服务站点在疫情控制期的职能分析

对于由湖北或者途径湖北等重疫情地区返回的人员，社区卫生服务站点应当根据国家卫健委相关指示对其进行管理，对于有明显感染新型冠状病毒症状者，应当及时进行上报，安排转诊，并且对社区范围内与其有过密切接触者及时进行隔离，防止感染人数增加。对于返回的无症状并且不宜居家进行隔离者，社区卫生服务站点应当指导社区尽快将其安排进政府指定地点进行隔离，并且将相关信息进行上报；对于返回的无明显感染症状者指导其进行居家隔离，并结合社区对隔离人员每日情况及时记录、观察被隔离者状况。

对于重点隔离观察人员家属，社区卫生服务站点应当首先对其进行专业的疫情防控指导，同时借助站点的居民健康档案，快速收集其包括近期健康状况、既有病史在内的基本情况，在掌握充分信息基础上，结合街道和社区相关负责人开展重点人员排查工作。根据排查结果，对于出现明显感染症状者应当及时送至上一级医院进行确诊。对于无明显症状的有密切接触史的重点人员家属应当根据实际情况进行集中隔离或者居家隔离。

此外，在居家隔离期间，若被隔离者出现发热等其他不适时，应当安排社区卫生服务站点的医生或者其签约家庭医生为其进行上门诊治，从而最大程度减少交叉感染的可能性。

对于辖区内其他居民，社区卫生服务站点在继续采取疫情暴发期的一系列措施基础上，应当再多次进行必要的线上宣传和防疫知识普及。结合社区卫生服务站点管理的健康档案，站点应当开展日常的排查和分流工作，在对辖区内居民进行健康随访管理过程中，提高排查的全面性，发现有异常情况的要及时向相关部门上报。站点医生还应当加强对慢性病患者、年老体弱者、精神病患者等人群的上门健康巡视，对其进行健康教育和指导，提高其疫情防控能力。劝导居民避免出门，若有特殊需求可由家中健康状况良好家属代行，提醒出现感染病毒症状者及时上报健康状况，并安排转运就医。除此之外，对于有病例出现的社区来说，应当进一步做好消毒工作，社区卫生服务站点应当根据疾控中心的指导，协助社区做好病例家庭、楼栋单元等场所的清洁消毒，消除病毒蔓延隐患。

4 重大公共卫生事件解决期社区卫生服务站点功能分析

如图3所示，2020年2月20日左右，新型冠状病毒感染分肺炎新增确诊和新增疑似患者均呈现不断下降趋势，体现出前期的控制手段起到了良好的成效。截至2020年3月9日，湖北省新增确诊病例已连续保持在两位数水平，确诊病例均来自于武汉，其他市区无新增病例，全省无境外输入性；3月10日，随着最后一批患者走出洪山体育馆，运行了35天的武汉市首个方舱医院正式休舱，至此，武汉市所有方舱医院实现全部休舱。3月17日起，随着疫情防控形势好转，各省驰援湖北国家医疗队在完成救助任务后，依次分批离开。3月19日，武汉市新增确诊病例首次为零，新增疑似病例0例，现有疑似病例0例[7]。随着各地区情况逐渐好转，各地省内交通也逐渐恢复，人民日常生活逐渐恢复。

从公共危机发展周期来看，经过暴发期和控制期，此时公共危机已经成为“强弩之末”，但是如果要彻底“医治”由公共危机所带来的“社会创伤”，还需要进行大量的工作。一方面要采取各种措施，做好善后工作，防止疫情再次复发；另一方面要着眼于未来，总结此次危机中的得失[8]。

4.1 做好善后，防止复发

虽然中国疫情得到了暂时的抑制，但是根据目前情况，全球新型冠状病毒感染人数仍然在不断地增加，因此对于社区卫生站点来说，目前最重要的工作是协助社区和街道对来往社区人员加强合理管控，杜绝输入性疫情暴发。此外，社区卫生服务站点应当根据此次防疫中的物质损耗及时地补充，结合社区对管辖范围依然要做好清洁消毒工作，防止病毒死恢复燃。

4.2 总结经验，查漏补缺

总而言之，社区卫生服务站点应当从人员、物资、办事能力三个方面来吸取教训，总结经验。首先，人员方面要增兵添将，加强对站点工作人员的应急能力培训；其次，在物资方面，一方面要派专人管理站点防疫物资的购置和补充，另一方面要扩大站点的“财源”，向上级部门提出合理申请，要求政府加大对于社区卫生服务站点的应急专项资金投入比例，同时应当丰富社区卫生服务站点的筹资渠道，使得站点在开展应急工作时能够“有钱办事”。最后，在办事能力方面，一方面要完善站点的重大公共卫生事件的预警和监测体系；另一方面，由于站点设备和人员有限，为提高站点工作效率和提高居民对站点信任度，站点应当建立和完善或大型综合医院的双向转诊制度，促进卫生资源的合理配置。