新形势下加强金融机构重大事项报告工作的思考

尤忠贵

(中国人民银行南京分行 营业部，江苏 南京 223003)

党的十九大将防范化解重大风险作为决胜全面建成小康社会三大攻坚战的关键战役。习近平总书记指出，打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。防控金融风险是坚决打好防范化解重大风险攻坚战的重要任务。为打好防范化解重大金融风险攻坚战，从源头上有效防控金融风险，对风险早识别、早预警、早发现、早处置，解决信息不对称的问题。重大事项报告制度的有效落实是人民银行获取金融风险信息、做好事中风险控制的主要机制和手段。对于人民银行全面掌握区域内金融业总体稳健状况，加强市场分析研判，共同维护区域金融稳定具有重大意义。人民银行南京分行认真学习领会习总书记系列讲话精神，深入落实党中央有关防范金融风险的系列决策部署，以防范化解重大金融风险攻坚战为统领，坚持稳中求进工作总基调，进中求实、进中求精，坚决守住不发生系统性风险的底线。

1 重大事项报告制度执行情况及阶段性成效

2011年1月29日，中国人民银行印发《关于进一步做好银行业金融机构重大事项报告有关工作的通知》，标志着人民银行重大事项报告制度正式全面落地实行。2014年又发布了《关于进一步加强银行业金融机构重大事项报告工作的通知》，对重大事项报告制度进行了优化完善，强化了重大事项报告制度落实执行的力度。在此基础上，人民银行各地分支机构也逐步开始建立专门的重大事项报告制度体系。人行南京分行营业管理部基于人总行和人行南京分行重大事项报告制度、结合地区经济金融特点，将重大事项报告项目细化增订为57项，进一步强化重大事项报告要求，按年度对重大事项报告制度执行情况进行总结、通报和处理，将金融机构重大事项报告情况纳入综合执法检查和综合评价工作，使金融机构重大事项报告工作与“两管理、两综合”工作有机结合并取得了一定成效。

2019年，人民银行南京分行营业管理部共收到辖内金融机构报送的各类重大事项468起。具体情况见表1至表3。

表1 不同性质金融机构重大事项报送情况

表2 不同类型金融机构重大事项报送情况

总体来看，金融机构对重大事项报告的重视程度和执行力度正在逐步提高，重大事项报告数量和质量均有所上升，报送机构覆盖广泛，报送事项类型丰富，一定程度上强化了对金融机构的管理，提高了与金融机构之间的信息对称性和金融稳定履职的有效性。

表3 重大事项报送内容情况

2 重大事项报告制度执行过程中存在的问题及原因

重大事项报告制度施行以来虽然取得一定成效，但由于体制机制尚未完善、金融机构不够重视等原因，仍存在金融机构执行力度差距较大、风险事件报送相对不足、报告事项内容过于简单等问题，重大事项报告管理仍需进一步加强。

2.1 重大事项报告的风险前瞻和预警功能不足

信息不对称程度是系统性风险四大诱因之一，重大事项报告工作是为了降低或消除人民银行与金融机构之间的信息不对称因素，从而有效预警和防范系统性金融风险。但由于金融机构总是致力于维护自身利益而不是整个金融系统，通常不愿主动暴露风险隐患，报送的有价值信息较少或报送时间严重滞后，导致风险预警功能难以体现。如何构建一套多层面、多维度的管理体制机制，实现风险自动识别、主动报告、及早处置预警，是新形势下深入推进金融机构重大事项报告工作要解决的首要问题。只有这样才能实现防风险向控风险的转变、由滞后性向前瞻性转变，实现对金融机构风险的主动控制、常态管理。

2.2 重大事项报告的执行监督和制约力度不够

目前，人民银行对金融机构重大事项报告制度落实执行情况的监督手段主要靠专项核查，考评手段主要靠执行政策情况综合评价。实践中，不排除有些单位制度落地难、制度不完善，甚至将日常工作与重大事项混为一谈，使得重大事项报告工作流于形式。对银行业金融机构制度执行不力的问责措施多为责令改正、约见谈话和通报批评等。由此可见，重大事项报告制度执行过程监督、考核评价、问责处理等保障机制和工具方法仍显不足，对金融机构的约束力有限。

2.3 重大事项报告的收集渠道和手段过于单一

重大事项报告目前主要采用“你报我收”的管理方式，依靠金融机构自觉履行报送义务，对金融机构的责任意识和配合程度依赖性过高，刚性规定少、容易出现随意性。尚未建立主动发现和收集风险事件线索的机制，也未打通与金融稳定监测和评估工作之间的信息共享渠道，风险信息收集方式很被动，无法占据主导地位。

2.4 重大事项报告的后续分析和应用效果不佳

重大事项报告制度施行以来，人民银行各级机构都收集并累积了一定数量的重大事项信息，但对这些信息的应用仅仅是在事项发生当时进行受理和应对，没有建立辖区内乃至整个系统内的重大事项数据库，尚未对重大事项定期进行类型分析、趋势分析、区域分析、阶段分析等多维度综合分析，在宏观层面对金融风险的未来走势和变化情况预测不足。

3 加强重大事项报告工作的措施

重大事项报告是监管职能分离后人民银行与金融机构保持业务联系的常态化渠道，旨在全面掌握金融机构营业管理过程中各类重要信息，较好地发挥防范金融风险的前瞻性和预警性作用。要做好重大事项报告工作，必须牢牢抓住强化主体责任、制定完善标准、重视过程监督的总原则。以金融稳定目标为导向，从意识形态、顶层设计、过程管控入手，全方位提升重大事项报告工作实效性。

3.1 强化主体责任是落实重大事项报告制度的前提

责任是指应该履行的职责或完成的任务，清晰地认知和理解自身责任是工作落实的前提基础。

3.1.1强化人民银行监管责任 人民银行作为监管机构的核心责任就是防范系统性风险、维护金融稳定。因此人行必须建立有效地金融管理和服务体系，收集分析重大事项报告，依法履职、精准施策，做到早发现、早预警、早应对、早处置，切实履行金融稳定责任。一是要加强风险识别和评估，预判风险蔓延的可能性，针对反映的风险状况，及时进行风险提示，指导金融机构制定防范化解风险的措施，严防金融风险的扩散与蔓延，充分发挥重大事项报告制度在防范系统性、区域性金融风险的主要作用。二是完善突发金融风险事件应急预案，提高应对金融突发事件和重大风险的处置能力，加强金融稳定协调机制建设，切实形成维护区域金融稳定的合力。三是加强自身履职能力建设，充分、高效利用重大事项报告获得的信息，有效指导和协调金融机构进行风险化解和处置，以良好的金融监管服务促动金融机构报送风险事项的积极性和主动性，从而形成良性互动和良性循环。

3.1.2强化金融机构践行社会责任 社会责任是每一个社会成员的天然属性，也是强制属性。金融机构履行重大事项报告义务，将重大事项全面、客观、及时地报送人民银行，便于央行统筹决策，确保地区金融安全稳定，这是金融机构承担社会责任的体现。因此，金融机构必须站在社会责任的高度来认识重大事项报告工作，严格贯彻落实人行各项要求。一是金融机构必须建立内部重大事项报告管理体系，并报人民银行分支机构备案，对于不符合要求的金融机构需重新健全完善管理机制，尤其要把不得隐瞒不报、错报漏报作为首要工作要求，强化责任意识，夯实思想基础。二是金融机构要在统一思想认识的基础上，细化分解重大事项报告内部责任，明确牵头责任、条线责任、执行责任，层层分解，到岗到人，确保重大事项报告工作责任清晰、履职到位。三是为进一步强化责任约束，金融机构还应将重大事项报告管理情况纳入内部考核和问责管理，进一步为责任落实提供支撑保障。

3.2 完善管理标准是开展重大事项报告工作的依据

管理标准是按照管理活动的规律，针对管理领域中需要协调统一的管理事项所制定的标准，也是管理工作的原则。

3.2.1建立重大事项报告分类分级标准 分类分级是有效开展差异化、专业化管理工作的基本前提。在重大事项报告范围越来越广、类型越来越多的情况下，对重大事项报告的分类分级管理显得愈发重要。目前以报送时间对事项进行区分，仅规范了报送的基本要求，并未充分揭示事项的内在特征和性质，不利于后续精细化管理。因此，人民银行各级机构应在区分报送时间要求的基础上，进一步按照事项的性质类别和影响程度进行分类分级管理，根据重大事项是否影响地区金融秩序和社会稳定、是否影响金融机构正常经营和对外服务、是否损害金融机构或客户利益、是否影响金融机构健康有序发展等方面考虑分类标准，不断细化分类颗粒度，并针对影响程度及范围的不同进一步划定事项分级标准，针对不同类别和等级的重大事项建立健全管理工具箱，持续提升管理的针对性和有效性。

3.2.2明确重大事项报告后续管理标准 重大事项报告报送后，针对事项的后续处置和管理才是工作的重点，也是防范化解金融风险的关键。不同类别、性质的重大事项应有其不同的监测、评估、报告和后续处置的要求，才能满足研判、预测、管控风险隐患的需要。但目前重大事项报告制度仅对金融机构的报送时间和报送方式提出要求，对报告的持续跟踪、风险排查、应急处置等均未加以明确规定。因此，人民银行应在对重大事项分类分级的基础上，寻找各类重大事项的内在特征和固有规律，差异化制定后续管理标准，明确金融机构在监测、报告、排查、处置等方面的工作标准和要求，以及人民银行在指导、协调、监督、预警等方面的具体措施，增强重大事项报告制度的指导性和实操性。

3.3 做好过程监督是确保重大事项报告实效的保障

在非标准化和非规范化的情况下，人民银行提升重大事项报告制度执行力的系统方法就是做好“过程监督”，牢牢把握关键节点，建立过程管控和监督网络，同时运用信息科技手段解决过程管理问题。

3.3.1加强重大事项报告的全流程管理 人民银行目前对金融机构重大事项报告工作的管理主要是抓住一头一尾两项工作。一是制定重大事项报告制度，对金融机构明确提出重大事项报告工作要求。二是评价重大事项报告结果，定期对金融机构报送的重大事项报告数量、内容、时间等情况进行通报并纳入综合评价。因此，人民银行应进一步从金融机构内部重大事项报告管理体系建设、制度流程设计、事件采集、检查监督、问责考核处理等各方面机制建设情况进行严格把关。从顶层设计入手，有效指导、监督、纠正金融机构重大事项报告工作，做好重大事项报告事前、事中、事后管理，在根本上解决人民银行重大事项报告制度在金融机构的落实执行问题。

3.3.2实现基于重大风险信息的智能监管 现阶段，金融科技的持续发展为进一步增强监管的深度和广度创造了条件，传统的人为监管模式向自动化监管模式的转变是大势所趋。人民银行应充分秉持科技赋能的理念，强化金融科技在金融监管中的应用，推进实现重大事项报告工作的系统化、自动化和智能化，明确利用大数据、云计算、人工智能等前沿技术实施金融监管，充分运用技术手段实施智能、动态监管，及时发现各类风险隐患，变被动收集为主动发现，使金融动态都置于监管视野之中，让监管真正长眼睛、长耳朵，同时应建立重大事项报告管理信息系统和风险信息数据库，为风险分析、监测、评估、预警与处置提供技术支持和决策依据。

3.3.3打通内外部风险信息的共享渠道 当前人民银行对金融机构重大事项的收集方式和渠道比较单一，对收集到的重大事项数据的运用也仅局限于工作本身，没能充分利用报送信息并发挥其作用。因此，人民银行应建立内、外部风险防控协同机制，主动加强协调配合。一方面，人民银行重大事项报告与金融稳定监测和评估同样有着防范化解金融风险、维护金融稳定的目标。人民银行应进一步探索建立基于重大事项报告、金融稳定非现场监测和现场评估等工作的充分整合、成果互用的协调机制和共享渠道。另一方面，人民银行应提倡并推动打造金融监管协调合作渠道，构建具有主动性和调适性的信息沟通协调机制，在各监管部门之间形成相通、共享的金融风险信息大数据库，以便监管机构综合分析和监测金融主体的安全性和稳健性，为金融稳定发展和宏观审慎管理提供保障。