我国农地流转制度变迁、契约安排、存在困境与对策

顾波军 钟小婷

（浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

2021 年中央一号文件明确指出要“提升粮食和重要农产品供给保障能力”，这意味着粮食安全是全面推进乡村振兴战略的重要基础。保障粮食安全需要有序推进农地流转，从而实现农业现代化规模经营，提高农地资源配置效率以及农业生产经营效率。农地流转的产生是农地产权制度变迁、经济发展、社会保障制度建立以及资源配置效应等因素综合作用的结果。农地产权制度变迁构成了农村经济制度变迁的核心，深刻影响了农民的生产行为和农业土地资源配置效率。市场经济体制的建立，使得市场观念植根于农民群体，理性的农民能在既定的农地制度框架下，根据自身的现实情况和以往的经验做出农地流转行为选择。[1]社会保障制度和传统农地保障之间可能存在的替代效应，使得农户对土地的依赖性相对减弱，农户家庭间的土地流转行为变得频繁。[2-4]农村劳动力、工商资本以及科学技术等生产要素的调整催生了农地适度规模经营，农业生产与非农部分要素价格差异的持续扩大加快了农村富余劳动力外出流动速度，[5-6]工商资本向农村配置，有助于提高农地流转租金，[7]同时有助于引进先进的生产技术和管理经验以提升现代农业生产效率，[8]形成产业升级发展与农地流转互动的局面。据农业农村部统计，截至2019 年，全国家庭承包耕地流转面积已超过0.37 亿公顷。但是，近年来家庭承包耕地流转比例增速放缓，部分地区的农地流转呈现出“低流转与高抛荒并存”的现象，政策执行陷入“内卷化”低效状态。从农地流转质量角度来看，农地资源要素在配置过程中浮现出了许多与实现农业现代化相矛盾的问题：农户农地权属认知模糊、农村社会的“差序格局”结构、薄弱的农村社会保障以及农地流转市场发育滞后等。为了破解上述问题，本文首先回顾了我国农地产权制度的变迁历程，梳理了农地产权制度与农地流转之间的脉络，而后着眼于农地流转契约安排的内容发展，探寻制约农地流转市场蓬勃发展的因素，最后就如何突破现阶段农地流转困境提出相应的对策建议。

一、农地流转制度变迁

农地产权制度是我国农地制度的核心内容，这一制度在农村各阶层围绕土地利益再分配的持续博弈过程中不断演进。[9]新中国成立以来的农地制度变迁就是国家对农地所有权、使用权、收益权与转让权循序渐进的合理配置，并使农民获得来自农地更多收益的过程。[10]在农地制度变迁过程中，农地流转经历了禁止、发展到依法促进三个时期，各个时期流转的土地权利内涵也在不断发生变化。

（一）农地流转禁止时期（1949—1983 年）

1950 年，《中华人民共和国土地改革法》提出“实行农民的土地所有制”，通过立法手段，使农民私人获得了农地所有权，此举有效缓解了农民与土地之间的矛盾，同时也造成了农民对生产资料占有程度的差异化。随后在强制性制度力量的推动下，发展农业合作化，将社员私有的主要生产资料转为合作社、公社所有，结束了农民私人土地所有制。这一时期的农业生产呈现出一定程度的规模经营，只不过不同于新时期的农地资源要素的市场配置性质。1982 年颁布的《中华人民共和国宪法》确定了土地所有权归属集体，具体见表1。

表1 农地流转禁止时期的主要政策与法律（1949—1983 年）

（二）农地流转发展时期（1984—2000 年）

1978 年，安徽省凤阳县小岗村村民迫于生存压力自创生产责任制，拉开了自下而上的土地制度改革序幕，推动了农地产权的进一步细分。1984 年中央一号文件《关于1984 年农村工作的通知》首次使用“土地使用权”概念，并提出“土地流转”的说法。随后八二宪法的首次修订宣布“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，奠定了农地流转从理论走向实践的法律基础。20 世纪80 年代中后期，农业收益与非农就业收益之间的差距骤然加剧，加上户籍管理的放松，农民进城务工潮流迅速兴起。大量农村劳动力远赴城市，农村人口锐减，农地出现荒芜景象。1993 年，为稳定农村基本经济制度，家庭联产承包责任制的法律地位得以确认，农户获得了农地承包经营权，自此农地收益权也完全归属于农民；同年，中央承诺耕地承包期到期之后再延长30 年，并提倡“增人不增地、减人不减地”的办法，逐步解决土地分配随人口变化问题。此外，为保障粮食安全，90 年代后期逐步推出相关政策与法律促进土地使用权转让，具体见表2。

表2 农地流转发展时期的主要政策与法律（1984—2000 年）

（三）农地流转依法促进时期（2001—2021 年）

2001 年，中央18 号文件提出了最完整的土地流转规范性文件，引导农户承包地使用权有序流转。新时期为充分尊重农民需求，发挥市场资源配置力量，承包经营权逐渐细分。2016 年，农地产权又被细分为“所有权、承包权、经营权”，农民对土地的权利变得更加清晰。进入新时代以后，中央再次承诺土地承包期到期后再延长30 年，以稳定农民的土地承包关系，避免土地的大规模调整。2021 年1 月，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）正式施行，明确规定土地承包经营权人可以依法对土地经营权进行流转。然而，工商企业等社会资本在推进农业现代化的同时，诱发了农地规模经营中的社会风险，例如私自改变农地用途等。为有效保障农民利益，同年3 月颁布的《农村土地经营权流转管理办法》正式提出了审查审核社会外来资本的具体规定，不断强化对土地经营权流转过程的监管，减少农地流转道德风险，具体见表3。

二、农地流转契约安排

一个运转良好的土地交易市场能正向促进农地有序流转，而契约是土地交易顺利完成的制度基础。[11]农地流转契约安排主要牵涉到契约主体、契约形式、契约期限以及契约租金安排，具体见表4。

表4 农地流转契约安排现状

（一）契约主体多元化

农地流转主体逐渐多元化，农地流向其他经营主体的比例有所上升，但基本上以农户为主。据黎霆等[12]于2008 年对我国华北、华东和西南3 个地域的6 个乡镇、12 个行政村的农户抽样调查发现，参与农地流转的转出对象以农户为主，同时出现了流向工商企业、土地合作社和其他经营主体的情况。随着农业招商引资力度加大，有些地区的农地流转行为也受到了当地农村第二、三产业发展水平的影响，农地流向主体虽然仍以种养大户为主，但流向农业龙头企业、工商企业、外资、港（台）资企业、农业合作社等的现象越来越普遍。[13]在非农就业水平较高的地区，农户农地流转行为较为理性，为了获取持续稳定的流转收益，农户会偏向考虑将农地流转给本地的种植专业大户或者农业龙头企业。[14]可见农户更加有意识地将土地流转给本土农业企业，对外来工商资本等存有强烈自利性的流转对象含有较高的警惕性。钱忠好等[15]对江苏、广西、湖北和黑龙江4 省（区）2006—2013 年的调查显示，农地流转单一流向农户的比例下降，流向“家庭农场、合作社、农业企业”的比例分别由2006 年的“1.57%、7.87%、0%”上升到2013 年的“4.72%、9.65%、6.57%”。可见农户不再局限于单一的交易主体，交易范围不断扩大，农地经营方式呈现多样化发展。

不同的契约主体所持的风险态度存在差异，农户或是其他经营主体的风险态度会直接影响其价值判断，进而决定契约安排的偏好和选择。中国典型的小农户承受意外风险的能力十分有限，显示出较强的风险规避倾向，因此依靠亲缘、血缘、地缘等关系发生的农地流转一直占据着主要地位。农地流转双方通过历史沉淀的乡土社会网络平衡人际信任和监督信息传递，可以实现一定程度上的风险共担。相比于普通农户，家庭农场、龙头企业和农业合作社等新型农业经营主体有较高的农业经济效率、较强的风险偏好和风险承担能力，农户也偏向于信任内生于本土的农业企业。农业合作社作为一种对外盈利、对内非盈利相结合的特殊企业，既能实行多元主体参与机制，也能确保各方主体在完整的产业链条中获得相应的利益，因此，农业合作社成为现阶段最具发展潜力的农地流转主体。

（二）契约形式规范化

现有的《农村土地经营权流转管理办法》第17 条规定，农地承包方仅仅只是请他人代为耕种土地并且时间不超过一年的，可以通过口头商议达成契约；但是以其他目的流转土地经营权的，流转双方应当在协商一致的基础上签订书面流转契约，并同时向发包方备案。然而，在现实运作中，除了法规规定的正式缔约外，普遍存在的还是非正式缔约。对农民而言，选择一种低成本、低风险、高效率的农地流转契约十分重要，于是在以“熟人社会”规则为基础的农地流转交易中，农户更加偏好非正式契约安排。

众多的实地调查结果显示，口头契约是农户的首要选择。2016 年的调查研究显示，全国多数省份的农户流转土地时，不签订书面协议，并且鲜于及时向村集体备案。[16]此外，农户在转入和转出土地时，对契约形式的选择亦有所差异。宋辉等[17]对湖北省襄阳市的调查中发现，土地转入户中有25.8%的农户以书面形式约定，而在土地转出户中有39.1%的农户选择书面协议。“连带关系”影响着农户的契约形式选择，钱龙等[18]基于对贵州 3 个县的农户评估结果显示，高达44.29%的农户在与陌生人交易时愿意选择书面契约，52.27%和65.85%的农户在与本乡外村和外乡人交易时选择书面契约。这表明，农地流转对象、双方的亲疏远近会影响书面契约的采纳率。

对于农户为何会更多地选择口头协议，钱龙等[19]发现就欠发达地区的实际情况而言，口头契约履约率为97.33%，而书面契约履约率为91.11%。由于口头契约更多是由农户与熟人约定的，流转双方具备良好的社会信任，声誉机制较好地约束了承诺方的履约行为。与此同时，交易费用和交易风险也相应地降低，但履约收益在一定程度上会被削减。另外，农户选择口头契约还是书面契约，差序格局中的社会关系、文化和习俗也影响着他们的判断。外出农民虽然“离乡离土”，但“不离情”，他们更希望土地保持原有的所属关系，口头契约正意味着土地转入方对土地的改造受到更多的制约。

（三）契约期限短期化

从时间维度来看，由于农村土地的承包权最终归属于农户，任何形式的农地经营权流转都是具有时效性的。因此，农地流转期限成为缔约活动中的重要因素。在契约经济理论中，一个契约的时间持续性与其稳定性密切相关，并认为长期合约优于短期合约。[20-22]流转契约过短时，承租者可能在生产上倾向于掠夺式经营土地。[23]

尽管理论上长期契约较短期契约更具效率，但实践中契约短期化却是普遍现象。陈和午等[24]关于福建和黑龙江两省的农户调查结果发现，许多农户在发生土地租赁时租期并不确定，甚至有些农户在参与土地转让时并不谈及租期。宋辉等[17]对湖北省襄阳市的调查中发现，流转年限集中在 1～10 年的农户约占48.4%，10～30 年的农户约占25.6%，30 年以上的农户仅为4.8%，没有约定年限的占21.2%。值得注意的是，农户对待土地流转缔约对象，其控制权偏好越强，越可能达成短期契约。钱龙等[18]基于贵州541 份农户有效问卷调查发现，高达60%的农户在与熟人交易时达成5 年以下期限契约，70.96%和62.37%的农户在与本组和本村外组人交易时选择 5 年以下期限契约。

短期契约会成为农户的普遍选择，很大一部分原因在于农户长期习惯把土地作为其生产生活的基本资料。此外，土地政策的调整、农户收入的稳定性、经营土地的未来预期等都影响着农户对于流转期限的选择，土地经营是农户作为外出务工、经商或其他谋生方式的最后退路。由于我国农地所有权归属于集体，农户无法保证土地承包的具体期限，[25-26]因此农户倾向于不设定农地流转期限或是选择农地流转短期契约；另外有调查研究发现农地产权是否稳定对农户选择长期契约影响不大，反而是农户资源禀赋，如农户农业固定资产、务农年限等，决定了他们的契约期限选择。[27]同时，农户对土地的专用性投资、土地需求者的信息公开程度、农户租约谈判能力和农户缔约对象的亲疏关系决定了契约期限长短，短期契约有利于农户依靠社会网络信任，减少交易者在农地流转中的利益攫取。[28-29]

（四）契约租金无偿化

长期以来，中国农村就存在固定租金契约和分成租金契约两种租金安排契约，并认为分成契约是低效率的，签订一份固定租金契约可以减少契约的不稳定因素。[30]马彦丽[31]基于土地监督、货币地租普及和技术进步等角度，深入剖析四川省崇州市农地股份合作社的租金制度，认为可能是政府补贴这样的高成本制度安排才能形成分成租金契约，综合下来，还是固定租金契约更适合农地股份合作社的功能地位。但也有理论研究发现，固定租金契约适用于高质量土地和低能力出租人的要素组合，而分成契约与低质量土地和高能力出租人的要素组合适配。[32]

农地契约中普遍存在无偿流转现象。根据2013 年国家统计局农村司对四川924 户农地转出户的调查数据显示，45.3%的农户选择零租金流转。对比2013 年和2015 年29 省的两轮家庭金融调查数据显示，无偿流转的比例仍居高不下，并且呈现上升趋势。[33]实际上，租金形式不仅仅局限于简单的货币租金，陈奕山等[34]将农地流转中的“零租金”现象解释为城镇化背景下隐性的人情租，例如节日送礼、照看老弱、生产帮扶等人情交换内容，替代了总额不高的实物与货币租。关于农户选择低租金或零租金流转背后的动机，可以概括为：一是受到我国农村亲友之间的社会伦理规范的影响；二是土地对于转出户极其重要，转出户一般选择声誉好、信用程度高的转入户，确保土地产权安全；三是农地流转市场尚未形成规范的价格机制，宋辉等[17]发现有91%的农户采用私下协商的方式确定租金；四是农户家庭收入的主要来源不依赖于农地流转。[35]

三、农地流转存在困境

《全国农村经营管理统计资料》显示，2006 年至2009 年农地流转年均增长率为38.88%，而2010 年至2016 年下降为16.64%。[36]随着我国就业市场的从业形式呈现多样化，农地流转率也一直处在上升状态，但年均增长率开始呈现出阶段性特征。通过梳理农地产权制度发展脉络和农地流转契约安排现状，本文认为我国农地流转发生率滞后主要存在四个方面原因：一是农户农地权属认知模糊；二是农村社会的“差序格局”结构；三是农村社会保障薄弱；四是农地流转市场发展无序。

（一）农户农地权属认知模糊

农户是农村经济制度下的主要经济活动单位，其活动必然会受到农地产权制度的约束。农地流转行为常与农地产权制度变迁直接相关，一般而言，农地产权制度调整越频繁，农地产权主体越模糊，越不利于农地有序流转；同时在长期的农村经济制度实践中，农户个人所形成的土地产权归属认知也对农地流转行为有着显著影响。

农户作为农地流转中关键的参与主体，其农地产权认知水平和政策响应程度很大程度上决定了流转的交易费用和交易效率。叶剑平等[37]基于2016 年17 省份农村土地的调查数据发现，关于农村土地所有权归属认知，受访农户约19.5%能正确回答农村土地归农民集体所有，37.4%错误地认为归国家所有，32.7%认为归农民个人所有；至于农民对“土地权利长久不变”政策的了解，仅有49.7%的农民表示听说过“长久不变”政策，其中21.1%的农民认为“三十年承包期到期后还可以再延续下去”是保障其土地权利长久不变的重要因素。模糊的农户农地权属认知阻碍了农地市场的发育和农地经营权的有效流转。为稳定农户农地承包权，中央农办、农业农村部会同相关部门自2014 年起在全国范围内推进农地颁证确权工作，截至2020年，全国农村承包地颁证率已超过96%。然而，确权成本与相关配套制度建设成本过高，仍无法有效提高农户地权稳定性认知。2009 年农业农村部开展农地确权试点工作以来，土地流转增速放缓，从2013 年中央一号文件要求用 5 年的时间基本完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作以后，土地流转增速反而呈现下降趋势，农地确权对农地流转意愿并没有起到促进作用，甚至因为增加了交易费用，强化了农地“人格化”财产特性以及增强了农户地权排他性，从而对农地流转产生了抑制作用。[38-39]

（二）农村社会的“差序格局”结构

农村社会网络成员之间的长期互动，形成了集体内部共同的价值观和风俗文化，另外，农地属于农业生产中的一种稀缺资源，出于农户对仅有的“一亩三分地”的珍视和对熟人的依赖，农户更加倾向于将土地流转给亲戚朋友。这既是一种重要的生存风险规避选择，也体现了农地对于农户的心理保障作用大于经济保障功能。一方面，农户与村民之外的其他社会主体间存在严重的信息不对称，使得农地流转的交易成本高昂；农地的生产功能禀赋可能轻易被其他社会主体改变以及农户不愿轻易放弃农地经营权的心理等都解释了农户在转让农地时出现的利用农地经营权交换人情现象；另一方面，老人、幼童等留守群体需要照看，使得具备熟人身份的农地转入户占据获得农户零散农地的先决优势。然而，农户之间的小规模流转，仅仅只是互为“代耕”现象的替代行为。[40]

（三）农村社会保障薄弱

农地不仅仅是农业部门的生产资料，还承载着农户就业和养老等多重社会保障功能，在一定程度上吸纳了农村人口的隐蔽性失业。农村劳动力非农就业机会不足和农村社会保障制度不健全是农地流转缓慢的根本障碍。乡土中国背景下农户将农地流转视为一种特殊的交易关系，更多的不是理性个体间的市场关系，而是家庭之间，甚至家族之间的人情关系。如今，农业对大多数农户而言已经不是家庭主要收入来源，农村普遍存在从事非农工作增加收入的现象，但是绝大多数农户只是从事临时性雇佣工作，其收入来源不稳定，因此农户仍然面临潜在的失业风险，随时可能需要重回农地。同时，滞后的农村养老服务及文娱建设无法满足老年人的需求，很多农村老人已经形成了闲时在农地上耕作的习惯。可见，农户对农地的依赖性很大程度上与就业保障和养老保障相关，农地保障功能越强，未来可能实现的附加价值越多，农户就越难轻易地转出农地。

（四）农地流转市场无序发展

全国各地不乏利用政策手段干预农地流转市场发展的现象，政策的宣传与执行各行其是，难免侵害农民的土地权益，从而导致农户农地流转自愿程度下降。中介组织的匮乏，造成农民较大程度上依赖于政府和集体引导土地流转，在一些地区更发展成为政府或是集体主导农地流转，农户处于劣势地位，极大抑制了农户参与农地流转市场的意愿。

农地流转市场有着特殊的市场逻辑，其中包含地缘、亲缘、业缘等关系，从而增加了熟人间不规范流转的概率。然而，非正式契约形成的流转隐含着强烈的不稳定性和道德风险。口头式契约和短期化契约确实降低了流转交易成本，但因转出户不确定的地权排他性随时可能终止，从而抑制农地转入户的长期努力行为，致使其缺乏在农地专用性资产投资方面的积极性，无法大幅度增加农户收益，更有可能发生土地滥用现象和瞒报产出等机会主义行为。“熟人社会”中的农地无偿流转现象，加剧了农户轻视流转收益心理，以至于滋养出流转价格被恶意压低、流转收益被蓄意截留或挪用的不当行为；部分农户采用私下协商的方式确定租金，导致农地租金高的企业挤压中坚农民的生存空间，造成了农地流转市场的不良循环和无序发展。

四、新时代有序推进农地流转的策略

我国农村土地经历了由制度力量推动的合作经营、自下而上拉动的个体经营以及市场化促进的规模经营三次结构性农业经营制度变迁。[41]改革开放以来的农地流转是市场机制对土地资源的重新配置，适度的农地集中连片化经营和规模化经营提高了农业生产效率，激励了农户尝试调整家庭人力资源需求以达到最大化家庭效用。农村劳动力的大量非农转移和农村社会保障体系的建立，更加普及了农户农地流转行为。进入新时代以后，三权分置、土地承包期延长等农村土地制度改革的深化，乡村振兴战略的全面推进以及《民法典》的颁布实施，促使农地流转方式不断多样化、参与流转组织日益多元化，并逐渐孕育出农地流转市场以规范农地流转行为。然而，农户农地权属认知模糊、农村社会的“差序格局”结构、薄弱的农村社会保障和农地流转市场无序发展阻碍了农户自愿流转农地的行为。为科学有序地推动农地流转，提出以下四个方面策略。

(一)多元提升政策执行力。一方面，有效结合传统宣传形式（如村宣传栏、电视等）和新媒体宣传途径（如微信群、订阅号等）向农户普及《民法典》《农村土地经营权流转管理办法》等法律法规知识要点，并强化农业规模生产成功案例的示范效应，从而明晰农户农地权属认知，激发农户参与农地流转的积极性。另一方面，在推动落实农地颁证确权的同时，向农户介绍相应的利益引导机制，引导农户重新配置土地资源，从而提升确权政策的执行效率。

(二)多渠道增进农户福祉。健全农村劳动人口最低生活保障、农村养老保险、医疗保险和劳动力失业保险等农村社会保障体系，削弱农户对土地的依赖和对亲友的人情依赖。同时，向农户提供劳动技能培训，鼓励农业经营组织优先照顾流转农户，实现原地就业；营造良好的外部就业环境，鼓励有能力的农户创业和保护外出务工农民的权益，实现农户多渠道增收。

(三)多举措增强中介服务。不提倡政府直接行政干预和村集体充当中介，但可以通过各种措施支持农地股份合作社、农地银行金融机构和农地经营权拍卖市场等中间组织的发展，有效提供丰富全面的流转信息，充分发挥市场的价格机制影响，从而弱化人情关系网络，降低流转交易费用。此外，不断规范农地流转契约工作，建立农地规模经营效益评价标准，确保优质的农业产出和健康的农地功能，保障农户利益。

(四)多维度优化政府职能。政府在政策制定过程中需要注意区域之间的异质性，因地制宜地将统一政策调整为区域政策，兼容非正式制度，聚集群众智慧，降低农地流转风险；鼓励农地经营主体理性、多元地选择流转对象，逐步推动土地资源向新型农业经营主体配置。另外，需引进专业人才，监督流转程序，规范流转契约的签订行为；组建并完善流转纠纷仲裁机构，及时处理土地流转纠纷，协调好各方利益关系。