我国社会救助制度中受救助者义务条款的正当性、体系化及其限度

王 健

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410012)

作为一部权利型法律，社会救助法对受救助者的特别保护，往往容易使人们忽视受救助者在受领救助给付时应当承担的义务。在我国目前的学术研究中就是这样，受救助者的权利①参见杨思斌:《社会救助权的法律定位及其实现》，《社会科学辑刊》2008年第1期，第46－51页;何平:《社会救助权研究》，湖南大学博士论文，2010年3月;冯彦君、张凌竹:《社会救助权的可诉性及其证成》，《江西社会科学》2013年第2期，第142－146页;赵大华:《社会救助权保障下的社会救助立法之完善——兼评〈社会救助暂行办法〉》，《法学》2016年第3期，第117－125页。和相应的国家责任②参见黄锴:《论作为国家义务的社会救助——源于社会救助制度规范起点的思考》，《河北法学》2018年第9期，第59－75页;贾锋:《论社会救助权的国家给付义务研究》，东南大学博士论文，2014年9月。被凸显，常常只见“请求权”“得以主张”等权利概念，而受救助者的义务却式微而模糊，没有得到应有的重视③比如，有学者就认为，在社会救助法中当事人的权利和义务完全是单向的。参见刘光华:《社会救助:理论界定与中国的实践展开(上)》，《兰州大学学报》2007年第4期，第99－108页。。然而，从我国2014年实施的《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)以及2020年9月7日民政部、财政部发布的《中华人民共和国社会救助法(草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)来看，均有不少条款规定了受救助者的义务。

事实上，是否应当规定以及如何规定受救助者的义务，在理论上关涉社会救助法的证立与实施，不可谓不重要。对此，本文主张，如果将社会救助所对应的责任完全由国家和社会承担会引发诸多问题，受救助者个人应当在享受权利的同时承担一定的义务。在此基础上，值得进一步深入思考的问题至少包括:在已经陷入生存困境的情况下，让受救助者履行一定的义务后才能获得救助的正当性为何?如果说受救助者在受领给付时应当负有义务，那么具体负有哪些义务?这些义务的性质是什么?它们应当在社会救助法上如何体系化?社会救助作为一种目的性给付，以充分保障受救助者最低生存为目的，设置受救助者义务往往会导致“福利污名”，因此是否必须符合一定的限度?如何平衡此限度，以在最大化实现国家救助职能的同时又能将对受救助者生存权造成的损害降至最小?在我国《社会救助法》正在提议制定的背景下①从2018年9月10日中国人大网公布的《十三届全国人大常委会立法规划》来看，社会救助法已被列入条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类规划项目，有望在近几年内出台。，本文尝试对这些问题进行深入论述，以期有裨益于国内受救助者义务条款理论的研究。

一、受救助者义务条款的正当性

作为兜底性的社会安全网，我国社会救助建制的主要依据是《宪法》第十四条第三款和第四十五条第一款、第二款的规定，即“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”以及“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。以此推之，社会救助的制度设计以能维持受救助者与其居住所在地经济发展水平相适应的最低生存水准为目的。通常来说，社会救助以保障生存需求性为前提，公民只要基于身份和自己所处的状况(收入和财产低于贫穷线)，即可要求国家提供相应的给付。然而，社会救助不仅在正面提供积极给付以确保公民基本生存的意涵，也有其反面要求，即给付不能超越必需限度。为此，作为一种选择性的福利制度，社会救助就需要定期检讨申请资格、给付水准、行政程序等要件，以确保真正有需求的人口得到适当的救助，从而将不值得帮助的人剔除在制度之外。

随着我国社会救助制度的建立与发展，尤其是2020年后我国反贫困的重心开始转向相对贫困，越来越多的贫困者因此受益，但长期享受社会救助、接受救助的适龄劳动力群体长期失业等现象也引发了越来越多的关注［1］。在这种福利依赖并非孤立现象的背景下②关于我国是否存在福利依赖的现象，学界虽然有不同的声音，但是在我国现行社会救助制度设计存在就业激励措施不完善的情况下，大多都表达了对这种现象的担忧，并且不少学者认为我国确实已经存在福利依赖现象。参见韩克庆、郭瑜:《“福利依赖”是否存在?——中国城市低保制度的一个实证研究》，《社会学研究》2012年第2期，第149－167页;王增问、邓大松:《倾向度匹配、救助依赖与瞄准机制——基于社会救助制度实施效应的经验分析》，《公共管理学报》2012年第2期，第83－88页;兰剑、慈勤英:《社会救助政策的“负激励”风险及其防范》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2016年第3期，第155－160页。，仅仅依靠原则性的法律规范来调整社会救助法律关系已经越来越不能适应社会发展的需要。以法律形式保护受救助者权利的同时，明确受救助者义务成为日益迫切的社会需求。

第二，明确受救助者义务可以防止福利依赖。虽然社会救助的任务在于阻止、减少和排除个人在社会经济上的不利地位以及由此产生的最低生存需求保障，以追求社会正义的实现，然而国家主动介入社会生活关系之中，为贫困者提供社会救助容易给懒惰之人不工作提供正向激励，诱使或怂恿更多的人不参加工作，使得那些自食其力者也产生不满。因此，过度的保障及其对集体责任的认可，使得个人责任越来越被腐蚀，损害了个体对自己生活负责的能力。个人只愿像儿童般依赖国家，滋生了一种依赖性文化［2］。这种个人自我责任的淡化以及对法定福利机构的过度依赖是每个社会福利体系所必须面临的难题。在西方发达国家，对因个人自我责任的淡化而产生的福利依赖的担忧，已经深深影响了福利制度的主要设计，并导致了“压制性福利国家的兴起”［3］。这种压制性福利国家对本国的福利制度进行了诸多带有限制性的改革，表现在申请领取福利给付时附加了不少义务要求。例如，20世纪90年代英国新出现的“社会福利新契约”，其目的就在于“根本改变政府与社保申请人之间的关系，‘在两者之间形成以责任和权利为基础的新的福利契约’……现在公民权已发展成为一种更积极的形式，主张公民在接受社会救助的同时应履行一定的义务”［4］。这种思路，通过“无义务即无权利”来建构受救助者与国家之间一种义务与权利相配的新契约:给无劳动能力者以救助，给有劳动能力者提供工作或培训，以此打破个人对国家福利的依赖，逐渐成为福利国家改革的重心。

第三，明确受救助者义务有利于平衡受救助者权利与义务的关系。义务在社会保障中有其重要的价值。提倡社会权利的马歇尔就认为“享有某些援助或服务的权利，并不必然表示它就完全不要履行某种义务，它仅仅意味着这些援助不应当以支付能力为条件”［5］。Selbourne在其著作《义务的原则》中进一步指出，义务原则是公民秩序的基础性原则，也是道德整合社会的象征，以国家为基础的、普遍型救助给付的通过有损义务原则，恢复公民秩序应当加强实施义务原则，对于滥用福利待遇的受救助者应当被制裁，如对那些拒绝参加培训和接受介绍工作的受救助者应当被削减或取消福利待遇［6］。因此在社会救助中，当一个人主张或行使一项权利时，也应当意味着这个人也负有一定的义务。公民如果陷入贫困，个人应首先承担自己的救助义务，这是公民权利与义务的一致性在社会救助领域的具体体现［7］。如果将获得社会救助的权利看成不需对应具体义务就可免费享有，将会拉大个人和社会的认同关系:税务贡献者感受到不公正待遇，社会救助依赖者不必为社会负有义务感。然而，从当前的学术研究来看，我国社会救助更多的是强调受救助者权利的实现和国家对个人的给付责任，而没有对受救助者所需要承担的义务做出说明，使得社会救助权成为受救助者对国家单方面的“索取权”，这将最终导致受救助者权利的不断扩张，而人们“对实现这些权利所需要的义务和责任却保持沉默”［8］。

第四，明确受救助者义务是受救助者权利得以实现的重要方式。一方面，明确受救助者的义务可以更好地促进受救助者基本生存权利的实现。例如，在我国社会救助的地方实践中，受救助者的资格认定往往需要通过家计调查来实现，然而因受救助者对自身家庭人口、收入和财产状况等事实知之最稔，受救助者只有在如实向相应的政府部门提供这些信息，并协助做好相关的家计调查工作之后才能获得社会救助给付。另一方面，当下我国严重忽视受救助者义务的研究，在社会救助立法上，对受救助者义务的规定也比较简单和抽象，存在大量的授权性规定。但是越是简单、抽象，就越有被不断填充义务的可能空间。在这一空间里，如果立法不对受救助者义务进行明确的话，相应的政府机关则享有较大的自由裁量权。然而，福利官员的自由裁量权越多，申请人的“权利”就越少［9］。在这种情况下，受救助者负担的义务有被肆意增加的可能，从而有损受救助者的基本生存权。

二、我国社会救助制度中受救助者义务条款的体系化路径

既然明确规定受救助者义务有着深厚的正当性基础，随之而来的问题就是，受救助者应当负有哪些具体的义务?这些义务的性质是什么?应当如何对这些义务条款进行体系化的规定?在比较法上，德国《社会法典》不仅在各编中明确了给付受领人所应负的义务，如在该法第12编社会救助部分第1条第2款、第3款规定，“救助要尽可能使受助者有能力努力依靠自己的力量独立生活，为达到这一目的，受救助者和救助机构必须在其权利和义务范围内相互合作”，还在第1编总则部分第60条至第67条对各类社会给付关系中当事人的一般义务进行了规定，如第60条事实陈述、第61条亲自出席陈述、第62条接受医疗和心理检查、第63条接受治愈性诊疗以及第64条参与劳动活动等，第65条则明确了这些义务共同的内在界限，第66条、第67条则规定了一旦违反这些“合作义务”所会导致的法律后果①该法典第66条第1款规定，根据第60至62、65条的规定，如果申请或获得社会给付者不履行其合作义务，并且使得澄清此事变得更加困难，那么给付提供者无须进一步调查即可停止提供给付……参见https://www.sozialgesetzbuch-sgb.de/sgbi/60.html，访问时间:2020年8月15日。。日本《生活保护法》则不仅赋予了生活贫困者以保护请求权和争讼权，并且将被保护者的权利与义务作为第8章“被保护者的权利及义务”规定下来，其中义务条款包括第59条禁止接受保护权的让渡、第60条生活上的义务、第61条报告的义务、第62条服从指导和指示等义务、第63条费用返还的义务②参见韩君玲:《日本最低生活保障法研究》，商务印书馆2007年版，第168－179页;［日］桑原洋子:《日本社会福利法制概论》，韩君玲、邹文星译，商务印书馆2010年版，第118－123页。。

在综合考虑不同立法思路与中国社会保障学会专家学者提供给民政部的两个专家建议稿的基础上，郑功成教授认为我国《社会救助法》比较合理的框架设计是:总则、社会救助对象与救助项目、受救助者的权利与义务、社会救助财政与救助标准、社会救助经办服务、监督管理、法律责任、附则［10］。就受救助者义务条款的内容而言，笔者认为，鉴于社会救助在本质上是一部权利法，因而可在明确受救助者义务性质的基础上，参照域外的经验，在总则中的权利条款后，增加“受救助者享有社会救助权利的同时应当在自己的能力范围内承担相应的协力义务”，进而在受救助者的权利与义务章中建构起以程序性义务和实体性义务为基础的二元体系结构，并在法律责任章中相应地规定违反义务的法律后果(见图1)。

图1 受救助者义务条款的体系化路径

(一)受救助者的程序性义务

从法律性质的角度看，社会救助本质是一种依申请而进行的行政给付行为，没有一定的程序，不仅社会救助工作无法正常进行，也难以满足受救助者的基本需求［11］。受救助者的程序性义务条款内容主要涉及救助给付信息相关的一系列义务，如如实报告的义务、说明义务等。《征求意见稿》在第四章“社会救助程序”中对受救助者的程序性义务规定较为详细，包括第三十九条的申请义务、第四十一条和第四十六条的报告义务、第四十二条的配合调查义务以及第四十七条的如实说明义务。事实上，由于社会救助资格认定及审查的复杂性，社会救助立法需要明确受救助者的程序性义务。然而，由于我国当前社会救助立法理念片面强调规范和强制，轻视交涉与合意［12］，因而设置受救助者程序性义务往往定位在便利行政机关收集信息而非帮助受救助者实现权利的基础上。在此需要强调的是，社会救助给付关系一方当事人为社会经济上的弱势群体，且此种给付的性质通常是长期持续性的，较其他行政领域更应当强调给付受领者与行政机关之间的信赖关系［13］，因此为使其必须受到社会安全网的兜底保障，对受救助者的程序性义务条款设置应有更敏感的意识。

(二)受救助者的实体性义务

受救助者的实体性义务可以进一步区分为消极性实体义务和积极性实体义务。所谓消极性实体义务，是指在人口、财产、收入等方面为受救助者设置一定的限制性标准，如果受救助者超过这些标准，其权利即受到相应的减损。虽然《征求意见稿》中并未见受救助者的消极性义务条款，但在地方性法规政策中大多都有此规定。如《长沙市最低生活保障办法》(长政发〔2017〕13号)第七条就规定了大量受救助者的消极性义务，归纳起来主要有三大类:财产限制、地域限制和道德限制(见表1)。虽然这些限制消极义务条款的合理性值得商榷，尤其是地域限制和道德限制。国家提供的社会救助应当是目的性的给付，该目的直指受救助者的当下实际生存需求的满足，不需追问其陷入贫困的原因为何及其陷入贫困时的地域在哪儿，即使其陷入贫困的原因包括诸如赌博、犯罪、吸毒等，也均不应在社会救助给付的考量范围。就财产性的限制义务而言，其在受救助者义务条款体系中有一定的正当性。由于社会救助给付水平应当是适合当地社会经济发展水平的最低生存需求，因此当受救助财产状况发生变化，并超过一定标准时，减发或停发最低生活保障金应属当然。唯有如此灵活地对待受救助者的此类财产性限制义务，才能不减损其通过增加自己财产摆脱贫困的积极性，有值得进一步探讨的空间。

（2）在内部控制初步发展时期，我国的内部控制研究主要侧重于会计和审计领域，研究成果也主要应用于审计程序与方法的应用、审计成本的节约、审计效率的提高和审计风险的控制等领域。国有粮食企业普遍存在会计信息失真的问题，这一问题既会影响粮食企业的健康发展，又会影响国家对粮食行业宏观经济管理的调控[59]。于慧文等[60-61]指出国有粮食企业内部存在财务制度不健全、会计信息质量扭曲的情况，进而导致企业资产流失严重。刘建芳[62]指出部分国有粮食企业受计划经济体制的影响，没有建立适应新的市场环境的财务管理模式，从而对资金使用效能产生不利影响。因此完善会计制度、建立财务监督审核制度对国有粮食企业至关重要。

表1 受救助者限制性实体义务条款的三种主要类型

与消极性义务不同，受救助者积极性义务是指社会救助给付的获得需要受救助者积极履行一定的前提性实体义务。《征求意见稿》中关于受救助者积极义务的规定只有一条，即第二十三条强制有劳动能力和就业条件的，应当积极就业。并且，这仅有的一条义务也由于该条的规定存在缺乏对劳动能力的认定、忽视工作内容与品质的问题而导致操作性不强［14］。虽然受救助者的工作义务，是个人对自我和社会负责最突出的表现，因而理应被放置在受救助者义务条款的中心，但是从域外国家的法律规定来看，受救助者除了有工作义务外，还有接受医疗检查、接受诊疗、接受教育等方面的义务。以受救助者在教育方面的义务为例，为防止贫困的代际传递，受救助者通常还应该承担对其入学子女的入学率、出勤率、在校期间的表现等义务，如巴西的家庭津贴计划规定，受益家庭6—15岁的儿童必须入学接受教育且在校出勤率高于85%［15］。这些积极性义务的规定，不仅全面地看到了贫困背后的原因，如劳动技能的不足、疾病的困扰以及受教育程度低下，也看到了受救助者自身改变贫困现状的内在积极性，从而将受救助者视为救助的主体而非国家贫困治理的工具或客体。课予受救助者这些积极性的“协力义务”，有助于其重新融入社会的最终目标，它们背后传递的重要立法信息是:每个人都不是孤立的个人，而是一个大家庭和一个社会的成员，彼此间互负责任，对自己负责、互相依赖才能团结共进。

(三)违反义务条款的法律后果

在明确受救助者义务条款后，还必须规定相应的法律后果才能通过强制力来保障实施，以达到立法的目的。不过，需要明确的是，在理论上域外国家都将受救助者的义务视为“协力义务”，而非法律上的“绝对义务”，即受救助者基于自身利益所负的“义务”(不真正义务)，其不履行协力要求，主管机关不得以公权力强制受救助者履行。比如，在日本法上，当受救助者没有履行积极主动的报告义务时，由于该义务被视为政府调查责任的转移，因此受救助者不履行该义务无须直接承担后果，此时行政机关应当主动对受救助者的相关情况进行调查，并在后续加强对该受救助者的调查频次［16］。不过，受救助者不履行此义务虽然不违法，但足以排除救助给付请求权的成立。由于课予受救助者协力义务的重要原因之一在于社会连带要求共同体对个人负有义务，相对地，个人对共同体亦是如此，因此受救助者义务也被称为“合作义务”。社会救助给付所含的社会连带因素越大，要求受救助者协力与合作的程度也就越高。权利人如果不协力，只要给付主体事先书面告知权利人相关后果，即可以全部或一部分否决给付请求权［17］。

具体而言，我国受救助者违反相关义务的法律后果主要包括行政处罚和刑事制裁两个方面。当受救助者对上述义务履行不充分或不完全时，政府机关就可以采取减发或停发救助给付的行政处罚措施。《征求意见稿》在第七章“法律责任”中规定了“出具虚假证明材料的责任”(第七十四条)、“骗取社会救助的法律责任”(第七十五条)、“干扰社会救助的责任”(第七十七条)和“刑事责任”(第七十八条)。与《暂行办法》不同，《征求意见稿》对受救助者的处罚内容主要是信用记录、退回非法获取的救助金和物资、罚款、治安管理处罚这样的规定，并未有减发或停发社会救助金的规定。这样的规定体现的社会救助原理乃是:对受救助者的行政处罚本质上仅仅具有减损或暂时冻结原受益行政处分的效力，受领人给付请求权的现实并未被终局否决，一旦其事后充分履行相应的义务，则原受益行政处分效力自动回复，并应立刻执行。如果对受救助者的处罚像《暂行办法》一样更多地定位在减发或停发救助金，对当事人将会造成沉重的打击，直接威胁其生存权。总体来看，《征求意见稿》对受救助者违反相关义务的法律后果规定通过信用记录和治安管理方向修正，能更好地体现受救助者义务并非法律上的“绝对义务”，将有利于减少我国社会救助实践中的消极性、阻碍性措施，从而更多地注入保障受救助者生存权的敏感意识。

三、我国社会救助制度中受救助者的义务条款与“福利污名”

虽然一方面受救助者义务条款在社会救助法中有存在的必要性，但是另一方面规定受救助者义务条款往往也会伴随着福利污名化现象。1963年，美国社会学家欧文·戈夫曼在其《污名:受损身份管理札记》一书中，首次将污名概念化①“当一个陌生人出现在我们面前时，他所具有的特质使得他不同于其他人，而这特质使得他被归类到坏的、危险的、虚弱的类群时，他在我们心中的形象就会从一个完整的普通人被减损为一个玷污的、被贬损的人。当这个特质使得拥有它的人遭到贬抑的影响越大，则这类特质就是一种污名，有时它又被称为失败、缺点或障碍。”参见E.Goffman，Stigma:Notes on the Management of Spoiled Identity.Englewood Cliffs，N.J.:Prentice-Hall，1963.。此后，“福利污名”便一直是社会救助法和社会政策的焦点，尤其是规定受救助者义务条款所导致的“福利污名”。

根据威廉姆森(Williamson)的观点，可以将“福利污名”分为三个层次:个人污名、社会污名和制度污名［18］。个人污名是社会救助给付对象自己认为受领给付是可耻的;社会污名则常常与社会观念相关，在人们认为贫困是结构性因素造成的结果以及人们具有强烈的社会权利意识的社会中，社会污名可能最不严重。在其他将贫困归因于个人失败的地方，受救助者甚至会被极端地视为是“美丽图景上的污点，丑陋而贪婪的杂草，不但没有为花园增添和谐的美，反而吸取了许多植物的养分。只要他们消失，其他所有人都可以获益”［19］;制度污名则与社会救助制度本身的设计和实施有关，立法者在防治贫困的同时要降低税收，以调和与平衡社会利益，因此他们经常采用应得和不应得的用语，以表示只有最需要、最贫困的人才能获得救助。

显然为受救助者设置义务条款，非常容易导致制度污名。国家为了确保社会救助能帮助到真正需要的人，在申请要求和管理上设置了诸多救助义务条款，有些义务条款则非常容易忽视贫困者的权利，伤害受救助者的尊严，存在明显的制度污名倾向。然而，随着现代社会救助制度越来越多地融入人性尊严保障理念，人们对受救助者义务所导致的“福利污名”问题的批评也越来越多。具体来看，我国社会救助制度中受救助者义务条款所导致的污名问题主要表现在以下方面。

(一)对受救助者尊严的羞辱

“贫穷是一种‘超羞辱’，是一块让所有的无尊严繁茂的土壤，是一块‘让多重羞辱’开展的弹簧垫。”［20］这种羞辱集中体现在受救助者义务条款中，其往往会迫使受救助者向行政机关报告诸多繁重且具有尊严减损性的生活细节，如家庭的人口状况、收入状况和财产状况。也就是说，受救助者在提出申请时，为了表明自己没有欺诈，是真的需要救助，他必须要证明自己的负面状况才可能获得或继续获得受救助的资格。例如，尼古拉斯和巴蒂斯特(Nicolas and Baptiste)的一份报告表明，美国大多数申请公共援助的女性都将进入该系统的过程描述为“降级”“贬值”“非人性化”和“冒犯”［21］。在我国，规定义务条款对受救助者尊严所造成的羞辱问题同样比较严重。他们为了生存，往往需要减损自身的尊严来换取物质上的利益［22］。我国《暂行办法》第四十五条对有劳动能力的受救助者参加强制工作进行了原则性规定，但一些地方的执法部门在理念上将这一规定视为对受救助者的“有罪推定”，在给他们贴上“懒惰者”“依赖者”等污名标签的同时，“超负荷地利用低保对象的人力资源，将需要政府购买的社区保洁、区域运输甚至一些市政辅助工程的劳务转嫁给低保对象无偿承担，使低保对象的劳动付出远远大于低保救助资金”［23］。

(二)对受救助者隐私权的侵犯

在受救助者义务条款中，社会救助申请人对于行政机关的调查程序有配合的义务，对于调查的内容受救助者有毫无保留地告知的义务，这就包括一些也许是申请人不愿公开的个人隐私。我国《暂行办法》第十一条第二款就规定，乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实……因此，在实践上，行政机关为了确认申请人的实际生活，常常采取由社会工作人员进入申请者家庭的入户调查方式，调查人员不仅会查询、核实其收入来源和状况，也会查核申请人的家庭人口，特别是单身人士是否有隐瞒伴侣关系，有没有能力供养申请人家庭成员，有劳动能力者为何拒绝参加工作以及是否有重复领取救助给付的情形。这些程序性义务条款无疑会将救助申请者的身份和隐私置于“全景式”敞开状态，导致申请者在社会关系中经受着严重的隐私困扰和歧视。

(三)对受救助者行为自由的限制

受救助者义务条款对受救助者行为自由的限制主要体现在两个方面:一方面，社会救助需要一个庞大的机构来实施，以决定受救助者的收入和财产是否符合救助给付的条件，因此为了减轻行政开支，国家往往会简化认定模式，对受救助者采取诸多具体的负面限制条件，如我国地方社会政策中的规定(见表1)，“不能拥有超过一定面积的住房、不能拥有大型家电、不能拥有超过一定标准的储蓄”等等，这些限制性条件不可避免地会对受救助者的生活习惯造成一定程度上的心理制约，并由内而外地构成行为上的限制［24］。另一方面，为了获得社会救助，受救助者往往不会让自己的收入、储蓄等达到当地的最低生活保障标准，这种实体上的消极性义务条款反向限制了受救助者脱离贫困的积极性和主动性，继而会导致宁可不工作、无财产的“贫困陷阱”。行为自由或自我决定行为的权利是各国宪法明确规定的自由权，私人生活行为除危害他人权利、违反公序良俗外，应有完全自我决定的自由和空间。对受救助者规定的限制性条件，在一定程度上侵犯了私人的行为自由。

四、我国社会救助制度中受救助者义务条款的限度

现代社会救助既要帮助公民能正常参与社会生活，还要防止造成自立精神丧失的依赖性产生;既要为个体提供一定的社会生活之安全，还要推动自主和自尊意识的不断培养;既要保证社会成员享有一定的权利，还要促成他们履行和肩负一定的义务［25］。然而，由于受救助者具有脆弱性、贫困性和易受伤害性等特征，使得社会救助立法如果过多、过重地规定受救助者的义务，则有将受救助者“污名化”的嫌疑。

赋予受救助者义务而不损害其人性尊严是现代社会救助的基本价值要求。鉴于生存权保障的重要性，现代社会救助制度以人性尊严保障为基础［26］，将受救助者视为独立自主、自我负责的个体，在尊重受救助者自立性和主体性的基础上赋予受救助者权利，以最大限度地减少“福利污名”。但由于社会救助给付具有抽象性，属于“目的程式的法条规范”①所谓目的程式的法条规范，相对于条件程式的法条规范而言，即只规定法条规范所想要达成的目的，至于目的达成的手段或条件，则任由规范对象决定。在此程式下，决定者乃是基于对于其决定的未来效果之预测，视其对于目的达成效果，立法者有宽广的形成空间，以决定是否做成该决定。参见齐佩利乌斯:《法学方法论》，金振豹译，法律出版社2010年版，第40页。，在给付内容、种类和范围的事项上并未有明确规定，立法者可依据财政资源等事由，以法律形式限定受救助者的范围及设定领取救助金的前置性条件，因而在给付的过程中仍然会承载实现一定社会主流价值观的控制目标。从这个意义上来说，受救助者义务条款限度的确定，本质上涉及的是受救助者权利保护与社会公共利益之间的博弈。如何取舍社会救助中受救助者义务条款背后的个人利益与公共利益，需遵循一定的基本原则，并有具体的规则参照，才能让穷人多一点权利意识，而让国家少一点权力迷信。由于社会救助中受救助者的义务在本质上属于法律上“合作义务”或“协力义务”而非“绝对义务”，因此我国社会救助中对受救助者义务条款的设置应当有所限制，即不得逾越法律保留原则、期待可能性原则以及比例原则的范畴。

(一)受救助者义务条款应当遵循法律保留原则

受救助者义务是一种法律规定的义务，对于法律没有规定的义务，当事人没有必须履行的义务。受救助者义务的规定涉及宪法上的生存权保障以及国民收入再分配公平性等诸多重要公共利益事项，纵使在给付要件的形成上可以授予行政机关较大的裁量权限，仍应有法源依据，由法律明确给付目的与裁量基准。并且，由于社会救助在性质上属于为社会经济上的弱势群体提供持续性的照顾给付，因而法律保留原则在此的规范密度应该高于其他法律领域。但由于只有最贴近救助需求者所在地的政府才能适切地履行提供具体化、个别化救助的行政任务，因此社会救助向来属于地方自治事项，且原则上以救助需求者通常所在地的地方自治团体为承担者。这种强烈的“在地性”特征，使得社会救助的诸多事项均由地方性法规政策来予以规定。但地方政府由于受到现行税制安排的结构与地方经济发展水平的限制，在财政支出地方分权化格局下，往往出于自身财务的考量，在财产、地域和道德等方面规定了不少限制性义务。在这些限制性义务中，地域限制和道德限制并没有上位法的依据，直接导致社会救助立法领域内法律规范的冲突，因而与法律保留原则不符。事实上，日本早在1950年的《生活保护法》中就已经将关于素行不良的“欠缺格条款”剔除，代之以“只要满足法律规定的要件，必须进行保护”的规定，以符合无差别平等保护原则［27］。根据这一原则，无论救助申请人的身份、性别或其他原因，只要处于需要被救助的状态，都应平等地享有社会救助请求权。

(二)受救助者义务条款应当符合期待可能性原则的要求

通过立法规定受救助者的义务，必然会限制其个人的基本权利，但这种限制必须以更好地实现个人基本权利为前提。换言之，受救助者履行一定义务后，即可期待自己能获得相应的权利。基于此，德国学说一般认为，虽然受救助者义务条款的规定有助于将社会救助和有限的国家财务发挥至最大功效，但给付与被给付双方当事人必须在可期待的等量限度内为相应的行为，避免对方受到损害，在此特别指向的是个别受领人与全体连带共同体间的关系。例如，《征求意见稿》在第四十六条规定，“家庭人口、收入、财产、支出等状况发生变化的，社会救助对象应当及时告知社会救助管理部门或乡镇人民政府、街道办事处”。但对于特别是像几十块甚至十几块钱的小额财产受救助者是否享有拒绝报告的权利，立法并未明确。笔者以为，在救助给付这种持续性的法律关系中，若受救助者的财产没有明显超出救助标准的嫌疑，受救助者就没有义务完整地报告其财产状况。因此，受救助者履行义务必须具有可期待性，如果履行义务不能与实现权利相一致，受救助者完全可以拒绝履行这种义务。

(三)受救助者义务条款应经过比例原则的审查

由于受救助者义务条款与宪法上的生存权保障有一定的冲突，因此在受救助者义务条款的设计上，应当采取鼓励其摆脱贫困的积极策略，把贫困公民当作有尊严、寻求自立的生存权主体来对待，而不是以“防杜懒惰者用救助”的观点处处设置严苛控制措施，导致受救助者丧失适时获得救助给付的机会。于此，在设置受救助者义务条款时，比例原则应可发挥一定的制衡作用。

其一，受救助者义务条款的规定必须有助于保障受救助者基本生存需求并协助其脱离贫困这一公益目的，才算符合适合性原则。由于社会救助法本质是一部权利法，在立法时应当更多地向赋予受救助者权利和明确政府责任方面推进，因此通过社会救助法对受救助者附加一些程序性和实体性的义务条款，就应当是为了提升受救助者脱离贫困的能力，达到促成其自我决定、自我形成的最终目的。为此，与《暂行办法》第四十五条的强制工作义务条款不同，《征求意见稿》第二十三条在明确自助自立这一目的的基础上，规定了有劳动能力的受救助者应当积极就业，应当说这样的规定是符合适合性原则的。

其二，立法者在明确受救助者义务条款时，应当采取对受救助者利益损害最小、手段最温和的方式。例如，在明确受救助者程序性义务条款时，国家不能为了减轻政府机关自身的工作量而要求申请人履行填写大量申请表格的义务。以我国《暂行办法》第十一条第一款的书面申请义务为例，在受救助者文化水平低、不具备书写能力的情况下，应当允许其采用口头申请的方式。为此《征求意见稿》第三十九条的申请义务中，删除了《暂行办法》第十一条书面申请的规定，从而更能契合比例原则的要求。

其三，立法者在明确受救助者义务条款时，应当在社会公共利益和受救助者生存权的限制之间加以判断。通过义务条款限制受救助者的生存权必须是保护公共利益所必需，并且后者的保护价值要明显大于前者，限制的程度要尽可能地小。虽然立法者可以以国家财政能力有限、防止福利依赖等事项为由，将若干懒惰之人驱逐于社会救助制度之外，但这一目的与宪法生存权保障相悖。个人生存权的保障与国家财政能力、福利依赖这些公共利益相比，应当以优先保障前者为重，国家在财政预算时应当优先编列社会救助的财政支出。况且，相互依赖是人类生活的一个根本事实，任何社会中的人们总是处在相互关联性中。弱势群体对社会的依赖更是无处不在，儿童依赖父母，在家做全职妈妈的依赖丈夫［28］，可见依赖本身并没有问题。有尊严的生存并不是要排除依赖，而是一种建设性的互相依赖关系。在这种关系中，需要防止的是国家公权力作为强势者利用依赖性来支配或剥削另一方。因此，我国正在热议制定的《社会救助法》在明确受救助义务条款时，应当将其所达成的公益目的主要定位在协助自助而非排除依赖、减轻国家财政负担上，只有这样才能真正符合狭义比例原则的要求。

五、结语

虽然自工业革命以来，现代国家一项最基础也最重要的任务就是通过社会救助等社会安全制度为国民积极地提供生存照顾给付，但是领取社会救助给付并不是一种“免费的午餐”，受救助者不应当只享有权利，他们在享有权利的同时还应负有一定的“协力义务”。我国《社会救助法》应当在总则中规定一般性的权利义务条款，并在“法律责任”一章细化受救助者的义务条款，从而建构起以程序性义务和实体性义务为基础的二元体系。然而，由于受救助者具有脆弱性、贫困性和易受伤害性等特征，使得社会救助立法如果过多、过重地规定受救助者的义务，则有将受救助者“污名化”的嫌疑。因此，在我国社会救助制度的具体实践中，对受救助者领取社会救助给付前置性义务的设置应当有所限制，即不得逾越法律保留原则、期待可能性原则以及比例原则的范畴，如此才能在最大化实现国家救助职能的同时又能将对受救助者生存权造成的损害降至最小。