优质高中“指标到校”政策的实施与改进

高政 朱伟凤

摘要优质高中“指标到校”政策是我国普通高中招生制度改革的重要内容，对促进义务教育均衡发展有着十分重要的意义。通过对全国百名县区教育局长（教委主任）的调查发现，从政策执行效果来看，绝大多数县区都比较好地实现了预期目标，但也存在一些不可忽视的问题。可通过做好政策宣传、提升政策执行的科学性、完善政策配套措施等方面工作破解政策执行困境。

关键词 高中招生制度改革；“指标到校”；“择校热”；义务教育均衡发展；城乡教育一体化

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2021）08-0033-04

优质高中招生名额分配到辖区内初中学校的政策（以下简称“指标到校”政策）是我国普通高中招生制度 改革的重要内容。2008年以来，伴随国家层面相关政策的出台， 全国各地积极贯彻落实“指标到校”政策，探索适合本地区教育实际的实施细则。作为“指标到校”政策的具体实施者和执行者，县区教育行政部门对政策施行的实际效果及政策执行中的困难与问题有着较为全面真切的了解。2019年3月至2020年9月，笔者对国家教育行政学院第33、36、38期全国县市教育局长培训班学员进行问卷调查，共回收182份有效问卷，覆盖全国32个省、市、自治区，其中东中西部分布较为均衡；同时对20多位县区教育局长做了深度访谈。笔者力图通过对调研结果的分析，呈现政策执行中的问题与经验，提出破解“指标到校”政策执行困境的相应对策。

一、效果反馈：大部分地区较好地实现了政策预期目标

虽然“指标到校”政策的具体内容和操作 方式因时因地存在一定差异，但从执行效果来看，对初中阶段的“择校热”起到了较好的降温作用，对义务教育优质均衡发展也起到了良好的促进作用。在部分一线城市，还起到了为天价“学区房”降温的效果。[1]

1. 有效缓解了城区优质初中“择校热”

86.4%的被调查局长认为，“指标到校”政策有效缓解了城区优质初中的“择校熱”。其中缓解程度的大小与“指标到校”的比例存在非常明显的相关性。“指标到校”的比例越大，城区优质初中“择校热”缓解效果越明显。13.6%的被调查局长认为“指标到校”政策不能有效缓解“择校热”或者缓解效果一般，这些局长所在地区指标生占比普遍在30.0%以下。

2. 较好地激发了农村（薄弱）初中的办学活力

72.3%的被调查局长认为，“指标到校”政策激发了农村（薄弱）初中的办学活力。其中60.2%的局长认为该政策带来的生源回流给农村（薄弱）初中带来办学活力，27.3%的局长认为该政策给农村（薄弱）初中学生带来了希望，激发了全校师生的干劲，12.5%的局长认为该政策有效推进了城乡义务教育一体化发展。

在认为“指标到校”政策激发了农村（薄弱）初中办学活力的局长中，有82.9%的位于中西部地区，东部地区仅为17.1%。认为该政策不能激发农村（薄弱）初中办学活力的局长中，97.2%都位于东部。本研究通过访谈部分东部地区局长发现，东部地区义务教育优质均衡发展得比较好，城乡义务教育一体化发展水平较高，农村（薄弱）初中数量较少。

3. 显著提升了农村学生升入重点高中比例，促进了教育公平

“指标到校”政策实施后，32.7%的局长所在地优质高中农村生源增加了10.0%～20.0%，28.4%的局长所在地优质高中农村生源增加了20.0%～30.0%，30.3%的局长所在地优质高中农村生源增加30.0%以上。不难发现，实施“指标到校”政策后，大部分地区优质高中农村生源增幅较为明显，显著提升了农村初中生升入优质高中的比例，较好地促进了教育公平。8.6%执行优质高中“指标到校”政策后农村生源提升不明显的县区，大多位于较发达城市的核心城区，已全面实现城镇化或者农村户籍人口极少。

二、应对挑战：政策执行中引发一些争议与批评

“指标到校”政策执行过程中，部分地区因为政策宣传不到位、指标比例划分不合理、城乡义务教育优质均衡水平欠佳等原因，造成部分家长对政策的不理解和抵制，个别地方甚至出现了一些群体事件、舆情热点。争议和批评主要集中在以下几方面。

1. 对初高中办学质量带来负面影响

在被调查的局长中，51.4%的局长所在地区指标生录取最低分数线和统招生分数差距较大，最大的分数差高达120分，而这些地区中很大一部分城乡义务教育一体化发展较弱，占87.4%。42.8%的局长所在地区指标生和统招生分数差距较小，其中86.2%的地区城乡义务教育一体化做得比较好。此外还有5.8%的地区指标生占比100%，即优质高中招生名额100%分配到辖区内初中，所以不存在指标生与统招生的分数差距。

由于指标生和统招生分数差距较大，导致优质高中的生源素质参差不齐，对教育教学带来 了一定的冲击，对非优质初中整体办学质量也带来了一定的负面影响。对优质高中而言，“指标到校”政策挤占优质高中的自主招生指标（有部分局长认为是浪费了指标），随着招生政策变化，招生指标变得尤为珍贵。用于扶弱的指标无异于稀释了优质高中的生源质量，不利于教学。另一方面，对农村学校或薄弱学校来说，能得到照顾，有利于保护本校的生源。但由于政策指标的保护，薄弱学校的教育教学质量竞争压力减轻，一定程度上弱化了薄弱学校领导、教师教学方面的紧迫感，甚至学校越差越能从政策中受益，可能造成“长期吃救济的人有可能变成懒汉”的恶性循环。

2. 对教育公平产生影响

76.9%的被调查局长认为该政策在缓解义务教育“择校热”、促进教育公平的同时，带来“同分不同命”的后果，引发另一种形式的不公平。访谈发现，这种不公平体现在两个方面，一是从家长角度看，尤其在部分城区家长眼中，优质高中升学指标被占，部分城区初中孩子比农村孩子中考分数高近百分，却无缘优质高中。学生“同分不同命”的现象令家长难以理解，部分地方甚至引发小规模家长上访的群体事件，造成了负面社会影响。二是从初中教师角度来看，薄弱学校的教师为提升教育教学水平，更多关注有机会升入优质高中的学生，削弱了对升学机会较少的学生的关注。优质高中的教师同样更加关注从教学实力较强的初中升上来的学生。由此，无论处于教育教学的哪个阶段，这种情况都不利于全体学生的教育公平。

访谈发现，部分受益于该政策进入优质高中的农村学生，进入优质高中前是成绩相对突出的“尖子生”“优秀生”，但进入优质高中后就站在了“后进生”的跑道上，位置转换跨度大，极易造成心理落差，不利于这部分学生的心理健康。

3. 对教育资源合理分配带来新挑战

访谈发现，“指标到校”政策按照辖区分配资源的方式，在一定程度上导致升学压力下沉，把中考阶段的升学压力和考试竞争下沉到小学阶段。许多家长为满足“指标到校”政策要求，在小学阶段就开始考虑学区、择校等问题，市面上更是出现了相关营利性机构为家长出谋划策，帮助争取进入“指标到校”目标初中的机会。显然，这只是换了学龄阶段的“择校热”，与“指标到校”政策的初衷相悖，教育资源合理分配的困局未能真正突破。

三、破解之道：如何将政策的负面效应降到最低？

有局长在调查中表示，“指标到校”政策就像一味针对初中“择校热”的“猛药”，药效虽好，副作用也很大。那么，什么样的“体质”才适合这味药呢？如何才能将该政策的“药效”最大化，同时“副作用”降到最小呢？部分地区在政策执行过程中进行了积极探索，取得了一定的成功经验。

1. 做好政策宣传，营造良好的教育环境

加大宣传引导是保障“指标到校”政策深入落实的有效举措。一方面，发挥“指标到校”政策的杠杆作用，必须引导学生、家长、学校、社会各界充分理解政策的具体内容和实施原则，团结各方力量营造良好的舆论生态与教育环境，支持政策顺利施行。另一方面，“指标到校”政策对农村学校和薄弱学校具有极大的利好作用，要将政策的规划目标、实施对象、执行程序、制度保障等各个环节讲清讲透，激发农村学校及薄弱学校的办学积极性，激励其不断提高办学质量，形成初高中生源良性互动，促进教育均衡优质发展。

分数面前人人平等绝不是教育公平的唯一内涵，教育公平要根据受教育者个人的具体情况区别对待，在教育资源分布差异较大的情况下，教育公平要采取“不同情况不同对待”的原则，给教育资源相对薄弱的学校，家庭背景相对弱势的群体适当照顾，这一原则在全世界选拔性的教育招生中都是普遍采用的。[2]

2. 提升政策科学性，关照學生综合发展和学校质量提升

（1）不断优化指标分配方案

以山西省晋中市为例，为保证“指标到校”名额公平合理地分配到辖区内的初中，该市不断完善与调整政策，优化招生指标分配方案。

晋中市在2001年刚刚推行此政策时，是根据中考报名人数分配名额。2012年，晋中市把指标分为“基础性、评估性和倾斜性”三类。基础性指标名额以各初中中考实际考试人数计算，评估性指标名额的分配是依据初中学校教育质量的评估结果，倾斜性指标名额分配是根据初中学校的地域分布情况，对偏远农村学校适度倾斜。2013年，“指标到校”名额分为两部分，即基础性均衡指标（80%）和评估性奖励指标（20%），前者依据各学校实际参加考试人数平均分配到各学校（按学生人数分配），后者依据各县（区、市）教育局对初中学校年度教育质量督导评估结果进行分配（按评估结果分配），具体办法由各县（区、市）制定。其中核心指标是“五率两看”：“五率”即初中三年保留率、学业成绩合格率、学业成绩优秀率、实验技能和音体美合格率、综合素质评价合格率；“两看”即看学校的争先创优情况和学校特色发展情况。2015年，“指标到校”政策调整为：基础性指标占80%，评估性指标占15%，倾斜性指标占5%。2017年至今，三种类型指标的比例持续稳定，其中基础性均衡指标占60%，评估性奖励指标占30%，倾斜性指标占10%。对于需要扶持的新建初中学校或农村薄弱学校，由各县（区、市）根据实际适当提高指标分配比例。[3]

不难发现，晋中市通过政策的持续调整和优化，有效避免了政策的负面效应，既支持了薄弱学校建设，又鼓励了所有学校平等竞争，调动了所有初中的办学积极性，也为每一名初中毕业生提供了均等享受优质高中教育的机会。如果只单纯以中考报名人数来分配指标，势必导致学校关注有潜力升入优质高中的少数学生忽视大多数学生的发展。但是把衡量初中综合办学质量的“五率”作为奖励性优质高中指标分配的重要依据，调动了初中学校关注全体学生综合素质发展的积极性。

（2）设立指标到校生的最低分数线

有观点认为，“指标到校”政策对优质普通高中的生源产生了冲击，给优质普通高中的教育教学带来了困难。晋中的经验表明，伴随优质普通高中招生“指标到校”的比例不断提升，全市高考成绩不但没有下降反而稳中有升。

为保障高中教育教学秩序的正常开展，晋中设立了指标生最低分数线。2006年规定指标生中考成绩不得低于优质普通高中录取分数线20分，2008年规定不得低于录取分数线50分，2010-2012年规定不得低于全市最低控制线。2013年山西省中考改革将体育分值由30分增加到50分，指标到校生的最低录取控制线也相应上调。2015年，晋中市“指标到校”录取最低控制分数线，由市、县（区、市）招生考试管理中心在招生前按照“保证优质高中指标完成率达到90%以上”的原则，以县（区、市）为单位划定。[4]

3. 完善政策配套措施，统筹城乡教育发展

打破城乡教育二元差异桎梏，统筹推进义务教育一体化，实现城乡教育一体化发展，是“指标到校”政策实施的现实基础与政策追求。仍以晋中市为例，该市通过大力推行经费保障一体化、学校布局一体化、办学条件一体化、师资配置一体化、学校管理一体化、办学品质一体化、弱势群体入学一体化等措施，较好地促进了城乡义务教育一体化发展，全市呈现了“农村孩子凤凰归巢、城镇学校不再拥挤、城乡教育均衡协调、教育改革充满活力”的良好态势。

参考文献：

[1] 李宇嘉.学区房“降温模式”已开启[N].证券时报，2021-03-23.

[2] 郝文武.分数面前人人平等的公平性守护和局限性消除[J].教育科学，2007（1）：15-18.

[3] 高政.公平与质量可以兼得的一项政策—山西省晋中市优质普通高中招生“指标到校”执行效果研究[J].人民教育，2019（20）：48-51.

[4] 关于2015年优质普通高中招生名额100%分配到初中学校的指导意见[EB/OL]. [2021-05-21].https：//zcjnygzxx.30edu.com.cn/ article/7BB91657-F874-4BC7-99B4-F61F8199B1CF.shtml.

（编辑 谢 凡）

注释：① 本文系全国教育科学“十三五”规划2018年度教育部青年课题“优质高中‘指标到校政策执行效果实证研究”（课题编号：EAA180449）的阶段性研究成果。本文通讯作者：朱伟凤。