廉政公署专业化建设经验与启示

2021-09-24任建明薛彤彤

河南社会科学 2021年8期

任建明，薛彤彤

（北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191）

专业是反腐败机构有效履职的必要条件之一。只有建立足够专业的反腐队伍，才能应对腐败的复杂性、隐蔽性及顽固性，各项反腐政策和法规才能得到充分的执行。我国香港地区的清廉指数排名多年来一直在世界上名列前茅，是公认的廉洁之城。廉政公署（以下简称廉署）是香港最主要的反腐败机构。廉署专业化导向的人事管理制度造就了一支高度专业的反腐队伍，这是香港取得卓越反腐成效的重要因素。

国家监察委员会（以下简称监委）作为内地专门的反腐败机构，同样肩负着重要的反腐败使命，同样需要一支正规化、职业化、专业化的干部队伍。但从改革实践来看，监委干部主要还是按照传统的行政化导向的公务员人事管理制度进行管理，不利于干部的专业化发展。监察官制度如何才能走上专业化的发展道路，是今后监察体制改革的一个重要议题。廉署在这方面有着系统的经验，值得借鉴。

一、廉署专业化人事管理制度的主要内容

廉署的人员都需要遵守香港政府规例及一般适用于公职人员的行政规则，所以廉署的人事管理制度基本上是参照香港公务员的管理制度制定的。其管理依据主要是《廉政公署条例》和《廉政公署常规》。廉署相对独立的地位和工作性质的特殊性，使其在具体制度上不同于一般的公务员，体现出独有的专业化特点。

（一）实行横向的人员分类管理，建立纵向的专业职级序列

廉署内不同的职位承担着不同的任务和目标。廉署将同类或相似的职位合并为一个职系，对人员进行分类管理，并为每个职系分别建立不同的职级序列，以便进行专业能力的定级，使每一类人员都有专门的职业发展通道。廉署全体人员被划分为三大类，即专业人员、首长级人员（相当于内地党政机关的领导人员）、行政人员；借用职系概念相当于“5+2”模式。“5”是5 个专业职系，“2”是一般职系和首长级人员。

2017 年廉署编制总人数①为1472 个（不含廉政专员），其中专业人员的编制共1103个，占总编制的74.9%，专业人员占比是相当高的。廉署专业职系也被称为部门职系②，包括廉政主任职系、廉政调查员职系、法证会计师职系（见表1）。廉政主任职系按照廉署内设职能部门又被细分为调查职系、预防职系、教育职系，所以实际上共包括5 个专业职系。廉政主任职系是廉署特有的职系，其职级序列分为6 级（见表2）。这一职系的人员在廉署中所占比例最大。廉政调查员职系是执行处调查科三负责跟踪、卧底等技侦人员的职级序列，共分为3级。法证会计师职系是执行处调查科四的法证会计师的专业职级序列。后两个职系也是廉署专业人员中的支援职系，主要支援廉政主任职系人员的工作。

表2 廉政主任职系薪酬及职务名称

行政人员属于一般职系③，编制352个，占总编制的23.9%。其职级序列与一般公务员相同。这一序列人员主要负责处理一般行政事务，工作高度综合。

最后一类人员属于首长级人员职系④，是单独的职级序列，编制17 个（不包括廉政专员），占总编制的1.2%，人员少而精。其职级序列分为四级，如表1 所示。最高一级是廉政专员⑤，由特首提名，中央政府任命。第二级为副廉政专员，一般由执行处处长兼任。第三级为执行处副处长和高级助理处长。高级助理处长是社区关系处和防止贪污处的处长，与执行处副处长平级。第四级为助理处长和廉政公署秘书。助理处长是三大职能部门中各个“科”的首长。廉政公署秘书是行政总部的首长，即行政总部助理处长。

表1 廉署各职系职级序列表

廉署各类人员是互相独立的，不能兼任。其中，首长级人员相当于“官”，其他职系人员相当于“吏”。首长级人员的级别比其他职系级别要高，即“官”比“吏”大。首长级人员除廉政专员外，都是从助理廉政主任或廉政主任（丙）逐步晋升到所属职系的最高级别，甚至在多个部门工作过，得到大家的普遍认可，之后才能进入首长级人员序列。晋升到首长级人员职系后，就脱离了原先的廉政主任职系。所以，廉署的领导人员⑥都具有很强的专业背景，真正实现了“由内行领导内行”。虽然首长级人员编制非常少，但其他职系都有各自专门的职级序列。对大多数人来说，即便不能晋升为行政领导，在专业通道上依然有很大的发展空间。

（二）精简的机构设置与清晰的内部分工

廉署内设机构设置非常精简，按照“惩治”“预防”“教育”三管齐下的反腐策略，相对应地设置了三大职能机构：执行处、防止贪污处、社区关系处。另外还设有一个行政总部，负责处理廉署内部的各类行政事务。负责案件调查的执行处编制最多，共1060个，占总编制的72.0%，是廉署最大的部门。防止贪污处编制仅71 个，占总编制的4.8%（见表3）。各专业部门内部的人员编制根据实际需求进行合理配比，每个专业部门都有专业人员负责承担专业工作，也有行政人员为其提供支援。例如，执行处中有14.3%的人员为一般职系人员；行政总部中有12.8%的人员属于部门职系（关于职系的内容见下一部分）。可见，廉署的人员编制完全是按照实际的工作需要制定，不搞平均分配、平衡照顾。

表3 廉署人员编制单位：个

廉署各个部门之间，以及各部门内部的分工十分精细。执行处主要负责接受投诉和进行案件调查。执行处有两个处长，每位处长领导两个调查科。其中“调查科一”下设的调查组负责调查政府部门、公共机构的腐败案件。“调查科三”作为支援组为调查提供情报、卧底行动及技术支持等。“调查科二”负责私营机构的案件调查。“调查科四”为其提供支持。“调查科四”下根据不同分工还设有13个小组。其中，快速反应队专责处理较简单的案件，以便调查科可以专注调查相对重大和复杂的案件。2017 年，快速反应队共处理335 宗性质较轻微的贪污案件，占执行处全年接获可追查案件总数（不包括与选举有关的案件）的16%[1]。“调查科四”的法证会计师均具备专业资格及丰富的法证会计经验，从财务角度为前线调查人员提供有效支援。犯罪得益小组专责处理限制、披露及没收资产的工作。执行处还设有内部调查机构，负责秘密调查廉署内部的贪腐问题。预防腐败工作也按照公共部门和私营部门进行分工。防止贪污处内设两个“审查工作组”，负责各个政府部门和公共机构的防贪工作。其人员按照纪律部队、教育、选举、医疗、环保等17个不同领域进行细致分工。“防贪咨询服务”则专门为私营机构提供防贪咨询，其工作也细分为金融、旅游、贸易及物流几个领域。“管理组”负责协助防止贪污处制订工作策略，提供行政支援。防止贪污处也配备了会计师、工程师、测量师等各类专业人员，以及具备广泛公共行政经验的前任公务员[1]。社区关系处的主要职责是促进教育公众，争取公众的支持。它分为两个科。社区关系科一分为管理及策略组、国际及内地联络组、香港商业道德发展中心、传媒宣传组。社区关系科二下设7 个分区办事处，驻在香港7 个地区，每个办事处各自职责不同，包括举报服务、社区宣传、廉洁选举、公众参与等。社区关系科二还有青年及德育组，专门负责培育青年的反贪意识[1]。细致的内部分工为人员的专业化发展奠定了基础。

（三）注重专业能力考核的招聘与晋升制度

廉署的招聘与晋升非常注重对专业能力的考核，尤其是专业职系的人员。下文主要介绍廉政主任职系的招聘与晋升制度。

廉署人员实行公开招聘，招聘职位及相关信息会在廉署网站上公布，直接招聘仅适用于助理廉政主任及廉政主任（丙）两个职级的人员。换言之，其他高级专业人员都必须经由内部专业晋升而来。初级专业人员主要通过内部专业培训和实际专业工作磨砺两个途径来提升其专业能力。不同的职位招聘要求各异。具体涉及学历、英文、工作经验、专业资格、义工服务经验等。招聘考核主要包括笔试、集体面试、单独面试等环节，以考查专业能力为主。一些专业性较强的岗位还会增加考试科目，例如，执行处有体能测试和心理测试等。其中，执行处的人员招聘是由执行处的“训练及发展组”进行考核，实现了“由专业人员招聘专业人员”。

此外，廉署人员全部实行合约制，合约期2.5年。到期需要接受考核，除了工作表现，还包括员工的忠诚（loyalty）和诚信（integrity），由上级主管作出是否续聘的决定。如果合约期满且考核合格，可以继续续约，并额外获合约期内全部薪酬的25%作为满期奖金（扣除公积金供款）。考核不合格则不再续约。这样，不合格的人员能够被及时淘汰，避免“铁饭碗”造成人员固化。同时配合奖金制度的设计，有利于吸引、留住优秀人才，保证队伍整体的专业、廉洁和稳定。

在晋升方面，廉政主任职系的晋升主要凭借个人专业能力和工作绩效。助理廉政主任及廉政主任（丙）必须通过内部专业考试，符合年资要求，连续数年的工作表现评核⑦报告良好，并获主管推荐，才可参加晋升面试或被考虑晋升。较高级职位的晋升主要考虑年资、工作表现评核报告和主管推荐，一般无需面试。廉署人员还必须经过必要的培训并通过考核才可以获得晋升资格。所有获推荐晋升的员工必须通过背景调查。晋升结果需由对应部门最高领导，例如执行处处长、副处长，社区关系处处长审核批准。另外，廉署人员的晋升必须是逐级的，不能跨职系晋升，除非晋升到首长级人员职系。

（四）分类又分级的培训制度

廉署一向鼓励持续学习，从其成立之初就建立了训练学校，鼓励所有人员采取终身学习态度，持续增强个人专业能力以面对挑战。廉署的专业培训分类、分级进行。分类培训即针对不同职系、不同专业的人员设置不同的培训内容。廉署专业培训和一般培训分开进行，各部门也有专门的专业培训。执行处的专业培训由“训练及发展组”负责。这个小组专门为执行处的助理调查主任至总调查主任，制订和落实系统的培训及事业发展路径，目的是将调查人员培训为最具诚信及能力的反贪专才。训练及发展组由一名首席调查主任领导，负责训练的共11 人，负责发展的有4 人（训练及发展组架构见图1），实现了“由专业人员培训专业人员”。如果其他职系也有与其专业相关的培训需求，训练及发展组也会提供相关培训。

图1 训练及发展组架构

行政总部的人力资源发展小组负责为社区关系处、防止贪污处、行政总部人员以及署内所有一般和支援职系人员提供职业培训及发展课程，亦为执行处人员安排非职业培训[1]。这一小组也会进行专业的培训，例如，为社区关系处人员举办“使用社交媒体进行大众宣传及建立企业形象”的工作坊，为一般及支援职系人员提供一系列提升职能的课程等。

分级培训即对于不同职级的人员进行专门的专业培训。培训课程和方式众多，主要有以下四类：第一，“入职培训”。新入职的助理调查主任要接受为期2.5 年、分为三个阶段、共22 周的入职课程。新入职的调查主任要接受为期2 年、分为两个阶段、共19周的入职课程。培训方式主要是课堂教授和派驻不同调查科接受在职培训，培训内容涵盖法律条文、证据规则、计算机资料鉴证、财务调查、认知讯问方法、冲突管理技巧、规则与程序以及其他有助于提升专业水平的课题。第二，在同一职级工作5 年或以上的助理调查主任、调查主任和高级调查主任须接受“复修课程”，即持续专业发展培训，学习最新的反贪知识和技能。在这些课程上，学员可以分享彼此的调查经验，交流知识，互相学习。2018 年，廉署为370 名廉署人员提供此项训练。第三，训练及发展组为调查主任、高级调查主任、总调查主任开设了“指挥课程”，以提升调查人员的领导及专业才能。其中，为期4周的“总调查主任指挥课程”是廉署的旗舰培训课程，专为刚晋升的总调查主任而设。目的是培训他们作为管理和领导人员应该具备的决策思维。总调查主任指挥课程还会邀请来自不同地区的学员参与，包括本地、内地、澳门和海外执法机关的警司级或同级人员。时至今日，这个课程已发展成为一个国际知名的高级指挥课程，每期均会安排专业人士、本地政治领袖、知名学者担任嘉宾讲者。除了传授专业知识，讲者还会就领导才能和管理技巧跟学员分享他们的宝贵经验。学员也可以被安排到内地进行比较研习，实地了解内地的反贪工作和法律制度。第四，训练及发展组推行“师友”计划，让资历较浅的学员在导师的提点和支持下，尽早适应执法工作和了解廉署的核心价值，也让导师有机会提升人际沟通技巧，温故知新，巩固他们身为廉署人员应该坚守的信念和价值。这样的分类、分级培训使得廉署人员的能力在不同的职业发展阶段都能够得到提升，实现了培训的可持续化。

此外，训练及发展组提供的专业培训还包括传授不同的专题课程的“工作坊”，例如清洗黑钱、虚拟货币等。这些“工作坊”有助于廉署人员掌握法律和执法方面的最新知识。廉署人员亦有机会修读本地其他机构和执法机关的培训课程、内地的国情研习班以及国外知名机构和执法机关的培训课程，学习执法、枪械、信息科技、计算机资料鉴证、金融市场等不同领域的知识，提升专业水平。廉署内部的人员流动也是重要的人员培训方式。廉署新入职的人员，工作2.5年后，需要去举报中心和快速反应队各工作1 年。其他人员2—3 年就会在部门内部进行换岗。这有利于拓展人员的专业知识。值得强调的是，廉署人员不对外交流，除了首长级人员，其他人员跨部门的调动也较少。廉署人员长期从事某一工作，这一方面避免了利益冲突，另一方面也有利于专业化的发展。

在硬件上，廉署大楼配备先进的培训设施，包括射击场、多用途训练馆、健身室、计算机训练室、模拟法庭及多个录像会面训练室。廉署训练营具备完善的教室设备及户外高绳网训练场，设有多个模拟训练室，可进行拘捕及搜查行动的实况训练。

（五）能者多得的薪酬制度

廉署的薪酬以岗位职责、任务以及人员的专业能力为标准来制定。2018—2019年，廉署开支共1，120，424，000港币，其中85.72%都属于薪金、津贴等与员工有关的开支。廉署一般职系及支援职系人员的薪酬与同等职级的公务员相同。廉署特有职系，即廉政主任职系人员有单独的薪酬标准，按照廉署人员薪级表⑧支薪。薪级表明确规定了48个薪点对应的薪酬范围。大约每10年，其薪酬会根据经济情况、社会情况、员工士气等进行一次调整。廉政主任职系人员在香港属于“纪律部队”，相比其他一般公务员，他们的工作强度、工作压力更大，所要求的专业能力也更高，所以其薪酬要高于一般公务员。目前，拥有大学学位并获聘为廉政主任（丙）职级的人员的薪酬，与刚入职其他纪律部队（如警务督察、入境事务主任）的人员薪酬相仿，比二级行政主任或教育主任的薪酬高出约1.5 万港币（见表4）。另外，廉署内部人员工资与专业职级对应。从表2 中可以看出，职级越高，专业能力越强，薪酬越高。这充分体现了廉署对专业性的尊重，也形成了以专业为导向的正向激励。

表4 廉政主任（丙）职级人员与其他同级公务员入职月薪比较表

（六）充分的专业权限

充分的专业权限是尊重和发挥廉署人员专业性、保证廉署高效履职的重要条件。《廉政公署条例》《防止贿赂条例》及《选举（舞弊及非法行为）条例》赋予了廉署人员强有力的调查权。例如，廉署人员在有合理怀疑的前提下，有权对嫌疑人实施逮捕⑨，对被逮捕人员扣留48 小时⑩；调查人员在有廉政专员授权的情况下，可以调查各种各类的账目及银行资料等⑪；廉署人员还可以向法庭申请财产限制令、搜查令，要求嫌疑人交出旅游证件。

对于不同级别的人员，其专业权限也有所不同。在立案方面，每天执行处处长至首席调查主任等人员都会收到举报中心报送的24 小时内收到的举报，之后以上人员将开会进行讨论，最终由执行处处长决定哪些举报需要立案。立案的案件会当场分派给相应的调查科。在调查权限方面，廉署内每一个个案都会分派给一个专门的调查组。通常，只有总调查主任才可以作为一个调查组的组长。高级调查主任、调查主任、助理调查主任都可以作为个案主管办理案件，但他们需要与总调查主任商讨或汇报案件的计划及进展。每个总调查主任也需要定期向首席调查主任汇报比较重要的、复杂的案件的进度、调查计划等。在扣留权的行使上，个案主管和调查组组长也需要向首席调查主任汇报，由其签字决定。

在这样的制度下，廉署建立起了一支高度专业化的反腐队伍。2018年，83.54%的可追查贪污举报的调查工作在12个月内完成；99.59%的可追查的案件举报人在48 小时内被约见；100%的非贪污性质案件的举报人在2 个工作日内得到适当处理；所有的关于倡廉教育的诉求和防贪意见诉求都在2个工作日内得到回应[2]。为了方便调查，廉署人员还运用专业技巧说服匿名举报人实名举报。问卷调查显示，2017 年，73%的举报人愿意表明身份。人员的高度专业化使得廉署反腐工作取得了显著成效。2017年和2018年，香港地区连续2年在全球清廉指数排名中位列13。

二、廉署人事管理理念及制度的启示

内地反腐机构的干部管理制度与廉署的人事管理制度有很大的差异。究其根本，是制度背后理念上的差异。监委要实现专业化改革，应充分借鉴廉署经验，即借鉴其具体制度设计，更好克服“官本位”文化。

（一）廉署人事管理理念及其启示

廉署的人事管理工作之所以能够以工作的专业性和人员的专业能力为核心，背后是“专业本位”的理念。首先，专业是其制度设计的标准和基础。廉署职系、职级的划分，实际上是对人的专业能力进行分类和分级，横向上实现能力类型与职位的匹配，纵向上实现能级与职级的匹配；内部分工都是以专业为标准；其他配套制度，包括招聘、晋升、培训、薪酬都是依据专业类型和专业能力制定的。专业是其制度设计的核心理念。其次，专业化是人事制度设计的重要原则，并对人员形成了专业导向的正向激励。细致的分工使得廉署人员能够长期从事特定工作，专业性不断提高；严格的招聘和晋升标准、持续的培训、能者多得的薪酬制度，是为了保证和提升专业能力。即便是行政领导，也必须通过专业职级序列逐步晋升，以确保其具备相当高的专业水准。再次，以专业能力作为其重要的价值认同。廉署各项人事管理制度表明，反腐工作的专业性得到了普遍的重视，机构内部各项工作的差异得到承认。反腐专业人员与一般行政人员和普通公务员区别开来，被看作“专才”。这从认识层面奠定了廉署人员的专业地位。同时，廉署十分重视专业能力，并充分尊重专业人才，使专业人员都能得到与其能力相匹配的权力和利益。制度规定会对组织文化形成潜移默化的影响。廉署人员普遍认可现行的管理制度，并尊重和崇尚专业能力；上下级之间基本没有人身依附关系。

与廉署不同，内地的反腐机构与其他党政机关一样，均深受“官本位”文化的影响。官本位文化，是指人们普遍地“把是否为官、官职大小、官阶高低作为衡量个人社会地位高低、个人社会价值大小首要标准的一种价值观念”[3]。内地反腐机构的干部管理制度以官职为核心，严重忽视反腐工作和反腐人员的专业性。监委之所以设置很多的内设机构⑫，主要不是基于职能分工的考量，而是为了能有更多的领导职数，以增加职务晋升机会。监委实行行政化的管理方式，内部缺乏专业分工、各职位之间的差异，职位所要求的专业能力、工作职责、工作难度被弱化，工作职位被看作官职的代名词；缺少人员分类管理，监委干部基本属于公务员当中的综合管理类，反腐专业人员被等同于一般的行政人员。在人事管理方面，官职是各项制度的基础。工资福利、职级都以行政职务为标准；干部招考的考试内容与其他公务员基本一样，与专业能力密切相关的题目很少，专业能力测试分值比例仅占15%；干部的考核、晋升标准也较为模糊，考核结果评定的客观性和公正性往往会受到主管领导的主观影响，造成对于能力考量的忽视[4]；在人员培训上，基本实行“大锅烩”的形式，专门的实践操作、专业技能方面的培训较少。在这样的制度和文化氛围中，干部们也形成了“以官为尊”的价值取向，将追求“官职”晋升作为重要的、甚至是唯一的职业追求，缺乏对专业能力的尊重和认同。

由此可见，不同理念导致香港和内地反腐机构的人事管理制度设计上的截然不同。在“官本位”的理念下，内地反腐机构现行的干部管理制度很难有实质性的突破。随着社会分工的不断精细化，公共管理的实践也逐步走向专业化，反腐败更需要拥有专业能力的人才，“官本位”理念和文化不再适应现实的发展和需要。“专业本位”重视专业能力的发展，提倡通过个人努力增强专业能力实现职业发展，这一价值取向体现了对专业能力的尊重。要实现反腐队伍的专业化发展，必须破除“官本位”理念，树立“专业本位”的理念。一方面，应充分认识到反腐工作的专业性。反腐败需要运用各种高级专业技能或技术，以及法律、审计、财务、金融、信息科技、教育学、心理学等多方面的专业知识，不能将其等同于一般的综合行政工作。另一方面，在制度设计上应充分借鉴廉署的经验，以专业为标准，树立专业的导向，充分重视和尊重专业人才，逐步改变现有的唯“官”是图的取向，形成“以专为尊”的价值导向。

（二）廉署人事管理制度及其启示

理念需要通过制度来实现。邓小平曾讲道：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]制度对人的行为具有重要的引导作用。监委要将“专业本位”的理念变为现实，真正实现干部的专业化发展，就必须构建起专业导向的干部管理制度。在这方面，廉署成熟的专业化人事管理制度值得充分借鉴。第一，按照职能设计组织结构，内部实行专业分工。反腐工作需要运用多种技能和知识，单个干部很难深入地、全面地掌握所有专业技能。按照工作内容进行细致的分工，减少干部与外部机构的交流，让干部们在各自的专业领域长期工作，随着不断的学习总结和经验积累，其专业能力会逐步得到提高。监委可设置“调查”“监督预防”“教育宣导”三大职能机构，并按照腐败领域进行专业细分。同时明确职位职责、任务及所需要的专业能力，压缩行政领导的数量，充实一线反腐人员力量。第二，对人员实行横向分类、纵向分级的管理。将专业人员、行政人员、其他辅助人员进行分类管理，并为每一个职系建立专门的职业晋升通道。专业人员可细分为审查（调查）职系、监督预防职系、审理职系、教育宣导职系等。第三，建立起配套的专业化导向的人事管理制度。监委干部的招聘、考核、晋升都应当以专业能力和工作业绩为主要依据。薪酬、权限与职级直接挂钩，与行政级别无关，以形成专业导向的激励机制。此外，还应当加强对监委干部的分级、分类的专业化培训，以实现其专业能力的可持续发展。

注释：

①廉署实有人员也受离职等因素影响，是不稳定的。近年平均离职率在5%左右。为分析可靠，下文除非专门说明，一般均使用编制人数。

②相当于内地《公务员法》中的专业技术类公务员。

③相当于内地《公务员法》中的综合管理类人员或非领导职务序列人员。

④相当于内地党政机关的领导干部或《公务员法》中的领导职务人员。

⑤廉政专员虽不属于香港特区政府的问责制官员，但实际上也是政治任命类官员。香港叫问责制官员，或问责制高官，其实就是其他国家或地区的政务官。廉政专员与廉署其他首长级人员是不一样的。其他首长级人员一定都是经由专业职系顶级人员晋升而来，且像其他廉署雇员一样，属于合约制人员。

⑥正如上文所注，由于廉政专员属于政治任命类官员，是比较特殊的，其专业性不受廉政公署人事管理制度限制。

⑦为了配合晋升安排，每位员工每年均定时进行工作表现评核，评核结果会给一个分数，对应到一个级别。

⑧参见廉政公署人员薪级表，https：//www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/pay/54.html。

⑨参见《廉政公署条例》第10条。

⑩参见《廉政公署条例》第10A条。

⑪参见《防止贿赂条例》第13条。