数字政府建设驱动下优化营商环境研究

2021-09-23陈卓王鹏霖

管理学家 2021年16期

陈卓王鹏霖

[摘要] 优质的营商环境对于提升城市竞争力、助推我国经济朝高质量迈进有重大现实意义。政府数字化转型是持续优化营商环境的关键驱动力，推进政府数字化运作是持续优化营商环境的有效路径。近年来，我国积极开展数字政府建设，因此，在此背景下探讨营商环境的优化问题更具时代意义。文章结合当前天津市数字政府建设以及营商环境发展现状，通过分析天津市数字政府建设的举措，总结了天津市数字政府建设的措施对政务服务改革的推动作用，对营商环境的优化以及存在的不足，如何进一步优化天津市营商环境、增强城市吸引力与竞争力提出了相关对策建议。

[关键词] 数字政府;政务服务;营商环境

中图分类号： F272 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）16-0001-06

一、研究背景

随着现代信息技术的快速发展及广泛应用，我国各行业各领域都受到数字化转型“春风”的影响，因此产业升级和融合的苗头成长迅速。在公共管理中，治理对象、治理场域、治理手段同样走向数字化。推进政府治理数字化变革、建设数字政府势在必行[1]。

党的十九届四中全会突出国家治理体系和治理能力现代化的重要性，强调要加强现代技术应用同政府现代化治理的适配能力。数字政府建设是近年来各地推行的重大战略任务，这对我国行政能力的提升起到不可替代的作用，在常态化管理、应对重大突发性公共危机、提供社会公共服务等众多事务中发挥着数字赋能的作用[2]。建设数字政府是建设数字中国的战略组成，是我国向高质量高水平发展的后盾和基石，是我国应对日益激烈国际竞争和摩擦的底气和信心，是政府转变职能和构建政府有为、市场有效、企业有利、百姓受益体制机制的必然要求，也是大国治理的必经之路[3]。

党的十八大以后，党中央、国务院把优化营商环境作为政府重要任务，研究并提出了各类改革措施及政策，当前处在深入进行“放管服”改革的新阶段，国家陆续颁布《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》《优化营商环境条例》等政策文件，旨在用数字化+政务服务手段助推我国营商环境迈向新高度，这也证明了建设数字政府是优化营商环境的手段、根基、前提[4]。

营商环境是核量经济和社会发展质量的指标，是适应当前经济社会发展的直接抓手，是提升区域竞争力的手段。而数字政府则是打造优质营商环境的重要抓手[5-6]。

政府工作报告中提出要营商环境具备法治化、便利化、国际化水平，同时信息化是提升营商环境便利化的重要举措[7]。寻找在数字政府建设背景下优化营商环境的办法，是推动经济高质量发展的抓手，是构建开放型经济新体制的新动能，对营造优质营商环境，具有较强的现实指导意义[8]。所以，在数字政府建设驱动下如何优化营商环境也成为各地改革的重要议题。

二、研究综述

（一）数字政府的内涵

数字政府是指以现代信息技术为支撑，政府在数据和网络构建的系统中开展行政管理的方式，即数字+政府，解决现代行政事务[9]。目前，云端平台、大数据、互联网、人工智能、区块链等技术在公共管理领域的应用深度仍需拓展，数字政府建设的平台搭建初步完成，下一步要以平台作为载体，实现决策、施策、服务、监督等环节的高效、科学、精准运作。

中国在数字化政府建设路上稳步前行着[10]。2020年8月，联合国电子政务调查报告显示，中国电子政务发展指数排名从2018年的全球第65位上升到2020年第45位，达到全球电子政务发展“非常高”水平。其中，在线服务指数排名升至0.9059，指数排名大幅提升到全球第9位。

（二）营商环境的内涵

世界银行所界定的营商环境（doing business）指一系列伴随企业从设立到终结整个生命周期的各种环境的总和。营商环境是指企业在开办、生产经营、注销等环节所处的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等各种外部因素和条件，是支配生产活动所需要的政策、法律、制度、规则等的一种复杂的结合体[11]。

（三）数字政府建设与优化营商环境的关系

十九大报告指出，新时代中国社会的主要矛盾已经转变，所以政府要解决好新问题，就会对政务服务提出更高的要求。《2019数字中国指数报告》指出，数字政务和营商环境之间存在强相关性。通过对比发现，2018年数字政务指数每增加1个點，营商环境能改善0.02个点，GDP也呈现相应的正相关性[12]。

数字政府是优化营商环境的“强引擎”。建设数字政府是深化“放管服”改革，推进政府转变职能，优化营商环境的核心环节。首先，打造优质营商环境需要解决市场主体投资创业的赌点、难题，数字政府建设是主动出击，市场需要什么，数字政府就提供什么;其次，在此次疫情中，为响应国家返程复工的号召，各地推动“一网通办”“掌上办”“无纸化办理”等模式，打造务实高效的政务服务;最后，优化营商环境，需要打破政务数据孤岛，推动各部门数据共享，强化“数据治理思维”[13]。

与此同时，营商环境是助推数字政府的“强心剂”。我国现阶段已经由增长型经济转向高质量型经济，营商环境就是生产力。首先，优化营商环境就是政府的自我改革，是执政能力、监管体系的重塑[14]。无论政府走在职能重构和转变的路上，还是“放管服”改革的深水区，亦或建设服务型政府，都需要以营商环境作为重要议题，放在发展的重要地位;其次，营商环境使政府行政管理的模式焕发新活力，数字政府的建设促进我国广大市场主体能获得精准化、个性化、专业化的服务。因此，营商环境质量是各地政府大力推动数字政府建设的“试金石”[15]。

三、数字赋能政府，改善营商环境

天津作为直辖市，基础设施发展程度较高，高等学府人才供给较多，营商环境相对较好。“放管服”改革要求提出后，天津市大力推进“互联网+政务服务”建设，将政务信息化和建设服务型政府理念相结合，推动数字政府的建设，让每个人随时随地都能享受到高效便捷的服务，极大提升民众满意度和获得感。天津市的营商环境也在数字政府建设的发展中不断提升[16]。

根据《中国城市营商环境指数评价报告》数据，2019年天津市营商环境指数为80.06;2020年天津的城市营商环境指数为86.71。同时，在国内各科研机构发布的城市营商环境评价结果中，普遍显示天津市的营商环境整体良好。

（一）盘活政务信息资源，实现政务数据一体化共享

政务信息资源是数字政府建设的基础。通过大数据、云计算、互联网等信息技术，把政府部门的数据盘活起来，提高政府部门的工作效率和协同性，从而推动政务数据实现一体化。

截至2018年4月，天津全市政务信息资源共享平台已实现47个市级政府部门数据共享应用。通过开展政务信息系统整合共享工作，全市47个市级政府部门共梳理出信息类总量1431类，信息项35594项，可共享的有695类，共享率为48.57%。

（二）政务平台建设持续推进，提升政务服务水平

天津市建立了政务一网通平台，同时对接国家政务服务平台线。据统计，2020年以来，共办件329.4万件，网上实办率98%，一次办结率达99%。新版天津网上办事大厅上线运行，汇聚80个主题业务，实现了网络通、数据通、业务通的“三通”。打造“智能政府、便利天津”，提高政务服务水平和效率。

平台所积累的政务大数据，可以作为分析政务舆情信息的支撑，映射市民关注的热点、难点问题，反映市民呼声。公众可通过市民热线、微信小程序等咨询反映问题。同时，这些政务舆情信息也能够反映区域营商环境的微观变化。例如天津市河西区营商环境综合评价优化平台上线，政府部门可以随时通过数据变化，调整与营商环境有关的决策。

（三）政务服务与信息技术深度融合，支撑优化营商环境能力基本实现

数字政府的一个重要衡量指标，是网上政务服务能力。网上政务良好运行，对优化营商环境意义重大。当前天津市数字政府建设以信息技术和网络技术为依托，从而实现政府治理模式的转化。

在智能化、便利化方面，天津滨海新区还开通了24小时政务自助服务区系统。申请人只需在智能终端机器前输入信息，审批就能够快速完成。目前，天津滨海新区开设了3个“无人审批超市”，安装了“无人审批”终端设备20台。以“政务一网通”平台为支撑，“无人审批超市”可以实现24小时自助办理，既提高了审批的效率方便了群众，也全面提升了政务服务水平。

（四）精简行政审批事项，数字赋能营商环境跑出新速度

近年数字治理逐步引入公共部门管理，推动政府数字化治理模式转型成为政府改革的重点。数字政府治理推动了办事服务的便捷，也提高了政务服务的效率。

天津市滨海新区行政审批局在全国率先推出的“一枚图章管审批”，加快了行政事项审批速度。免费为更多市场主体发放税务UKey，扩大了电子印章、电子发票的应用领域。优化企业开办服务，加快推进“一网通办”。推进企业开办、变更、注销等登记事项“一网通办”，实现企业登记事项全流程网上办。新区企业开办只要1天，设立登记0.5天，公章刻制和发票申领并联办理0.5天。同时企业开办所需的社保登记和线上银行预约开户可同步办理。目前，天津市也在不斷推进企业开办全程电子化，实现“零跑路”的网上自主办理，最大限度地减环节、减材料、减时限、减费用。

（五）政务服务精准供给，优化市场主体营商环境

“互联网+政务服务”的数字化政务模式能够通过大数据、云计算等数字技术进行精准需求分析，有效匹配市场主体需求和政务服务供给。数字技术所带来的政务服务模式的变化不仅能够使政务信息流动更加高效，促进政府部门间的信息流动，降低获取信息的成本;还能使企业多样化的需求通过政务服务平台进行便捷的传输、精准的捕捉，从而提供更加精准的服务。

滨海新区政务服务帮办平台对各类服务项目都进行了精准划分。同时，每项事项都会有一个讲解视频，通过通俗易懂的语言对各项事项的审批要点进行标注，为企业提供精准的服务，从而为优化营商环境奠定基础。

（六）推动高效协同，科技企业赋能政府加速数字转型

在数字政府的建设过程中，政府必须发挥主导作用。企业不仅是推动营商环境优化的主体，也是推动政府加速数字化转型的驱动力。因此，政企互动也是营商环境建设的关键一环。

天津推动数字政府建设并探索政企合作新形式，目前已经有中科曙光、云账户、360、微医等互联网公司。在新冠肺炎疫情期间，云账户公司持续为5000多家共享经济平台企业和4600万名个体经营者提供服务，做到了全过程自动化管理，避免了人员的直接接触。天津市是全国首个全面启动数字健康建设的地区，自2020年4月起，天津依托数字健康平台，由天津微医互联网医院协同全市267家基层医疗卫生机构组建数字化紧密型医疗卫生健康共同体——天津市基层数字健共体，通过“云管理、云服务、云药房、云检查”四朵云赋能基层，建立起以健康为中心的高效健康维护体系，落实“健康责任制”，通过政企合作实现强强联合。

（七）有效降低企业交易成本，推动营商环境优化

“互联网+政务服务”的政府服务新模式降低了市场主体在办理证照、市场监管、办理纳税和登记财产等方面的制度性交易成本，企业成本的降低在一定程度上也直接促进了营商环境的优化。

天津市滨海新区行政审批局采取行政审批事项一套办理要求，实行一个办理流程，满足一个办理时限;统一制定滨海新区行政审批事项办事指南及标准化操作规程（SOP），按照类别分设单向窗口的方式改为建立全项受理综合窗口。区政务服务中心（含进驻部门）300多个事项全部纳入综合一窗口受理，多部门数据互通，联合协作。

建设天津市中小企业融资综合信用平台、天津市“线上银税互动服务平台”、中国银联云闪付App“津e融”平台等应用，提高了企业融资便利度。滨海新区行政审批局“挂图作战”，每年对各部委年度计划中的建设工程项目实行准确追踪，落实工程建设流程，审批事项全流程网上办理;建立了全市统一的政府采购和招标投标电子化交易系统，扩展了在线办理服务功能，运用大数据、区块链等技术，实现数据共享与服务协同，降低了企业的交易成本。

（八）构建政务服务体系，营造便捷的营商环境

深化“放管服”改革，落实天津市“一化三改”号召，努力营造“有求必应、无事不扰”的营商环境。推动政务服务标准化建设，力求做到横向可比对、纵向可衔接。

纵向方面：开发“滨海新区政务帮办平台”将智能服务延伸至咨询、帮办环节。“津心办”App上线滨海新区旗舰店“网上办”升级“掌上办”“指尖办”。推出“滨海新区政务服务智能导航一张图”研发智能工作台、自动办照机等设备实现从“指尖”到线下的联机闭环。高标准建成1个区级中心、11个开发区级中心、21个街头综合便民中心和440余个社区便民服务站一体化四级政务服务体系。

横向方面：与北京城市副中心管委会、通州区政务服务部门建立联动机制，通州区的27项政务服务事项可以在天津滨海新区办理，天津滨海新区的29项政务服务事项也可在通州区办理，有效避免企业和群众“两地折返跑”。

（九）数字App应运而生，打造方便快捷的营商环境

新冠肺炎疫情期间，“津心办”App和“津心办”支付宝小程序成功上线。“津心办”App整合了各类公共服务事项和政务服务事项，为企业和员工提供了极大的便利。利用多种大数据手段建设数字化申报平台，并诞生了健康码服务理念，实现信息及时共享、实时跟踪，形成无遗漏、全覆盖的防控体系。

以创业者尤为关注的企业开办为例，办事人员只要通过“津心办”App进行材料提交、刷脸认证、事项确认、电子签名等操作，即可快速完成企业开办的各项业务。

“津心办”还设置“旗舰店”选项。如首个区级旗舰店西青区旗舰店，就整合了西青区33个区级部门的232个办事事项，新冠肺炎疫情后由于企业复工的需要，“津心办”App还能够实时掌握企业复工复产和企业员工到岗到位的状态，为企业的复工复产提供了极大的便利。

（十）推进数字化治理，构建智慧治理模式

建立全流程自动化平台，让权力在阳光下运行。天津滨海新区审批局建成了首个全流程自动化管理制证中心，开发了统一证照管理系统，对政务服务大厅113种证照实行全环节集中管理，集成前台综合受理、后台分类审批、窗口统一出证工作机制，大幅降低廉政风险，让权力在阳光下运行。“双随机、一公开”信息化平台，推动实现了双随机抽查的全流程整合。

建立审管联动信息交流、重点方面专项会商、审查员审核、观察员参与踏勘四项制度。首创移动监管，审批信息同步推送至监管人员手机端，确保审批之后监管服务跟得上、监管事项全覆盖，打造事前、事中、事后的全过程闭环审管联动体系。

四、天津市数字政府建设面临的问题和挑战

在数字政府建设背景下，天津市因地制宜发展数字经济，推动区域产业向数字化转型，也推动了营商环境优化朝数字化、智慧化方向演进。在取得诸多成绩的同时，还应看到在全面推进数字政府建设的进程中，对于营商环境优化方面仍然存在一些问题。

（一）政務服务数字化水平待提升

虽然天津市正在全面推进数字政府建设，但是政务服务的数字化水平仍然和北京、上海等数字化水平高的城市有一些差距。天津市目前存在的问题有：市区人民政府的线上和线下数字政务服务中心服务化水平不高;行政机关、企业、个人诚信信用等相关信息在平台上获取存在困难;信息发布平台多而分散;数字政府业务更新慢，分布不均。

（二）行政审批效率待提高

天津互联网政务平台的使用仍然存在“效率困境”。政务信息化建设缺乏系统的规划和标准规范，从而使部门之间的数据共享存在困难，业务之间流程难以整合优化。信息系统繁杂冗余、信息孤岛普遍存在，企业落地相关事项标准和外来企业落地资质核准认证对接有待优化，提高办事服务效率始终在路上。

（三）政务服务平台赋能小微企业能力需提升

天津市应用大数据、区块链、人工智能等高科技技术与工具赋能中小微企业的能力仍然有限。

中小微企业本身实力较弱，尤其在后疫情时代，在中小微企业面临着生死存亡的艰难时期，政府部门如果能够通过政务服务平台以及数字化技术满足小微企业的实际需求，提供有针对性地提供服务，将促进疫情后市场复苏，快速回到正轨。

（四）线上线下融合度缺乏

目前，天津市网上政务服务平台中的许多功能并不完善，大量材料需要下载填写纸质材料再上传，重复提交材料的情况仍然存在。有部分事项仅是出现在网上政务服务平台中，并未实现网上全程自助办理。

大数据共享平台仍然存在线上线下融合度不够、共享平台通而不畅的问题，降低了营商环境改善的效率。

（五）信息共享不足，存在信息孤岛

政务信息资源共享难的问题也是当前天津市数字化政务环境建设中存在的重点问题。信息共享存在困难，就会产生信息互联互通壁垒，致使信息资源不能有效整合，不能充分共享。

（六）利好政策宣传不充分

天津市为了进一步优化营商环境、支持各类企业发展出台了大量的惠企政策，但很多惠企政策在互联网政务服务平台的宣传欠缺。而且部分政策专业性较强，可能存在执行机关的工作人员不能准确理解和不同政府部门对政策标准的把握不同的问题，对惠及的企业来讲更是难以把握，也就导致符合优惠政策的扶持对象但自身因对政策的片面理解而错失发展机会的窘况。

（七）数字政府建设中存在安全风险

目前，我国各地都出台了许多促进互联网产业发展和优化营商环境的政策，但对于数字政府建设过程中可能涉及的隐私安全问题，法治保障仍有所欠缺。比如我们在运用大数据技术优化营商环境过程中，数据挖掘的范围是多少，挖掘的程度能有多深，什么样的挖掘方式能够被允许，不会对隐私造成侵犯，这些都是需要法律来明确标准。

虽然目前我国数字经济已经有了快速发展，但制度建设稍显滞后，尤其是对于一些安全隐私等方面的制度建设仍不完善。在数字政府建设过程存在的制度缺失、数据安全和个人信息保护不足、电子政务服务标准不统一、公众参与渠道狭窄等问题也较为突出。这些问题会在数字政府的建设过程中埋下隐患，而且为实现数字化治理带来了多重法律风险。数字化治理的安全隐患也会对营商环境的优化产生影响。

（八）数字政府建设监管仍需完善

在数字经济蓬勃发展、数字政府建设持续推进的过程中，包容审慎的市场监管体制有待进一步完善，其中政府监管和市场监管两者的协调能力薄弱，出现了部分权限“放得开，管不住”和事中事后监管滞后的现象，这些市场监管问题会减缓天津营商环境改善的进程。

目前天津市的互联网医院、美团、互联网直播项目，对于这些产业形态在审批上如何监管，还需要不断的探索。

五、天津市建设数字政府打造国际一流营商环境的建议

数字政府是数字中国体系的有机组成部分，是打造营商环境新优势、实现经济高质量发展、推动数字中国建设的重要抓手。

天津市始终以市场主体“感到家的温暖”为导向，把“互联网+政务服务”平台建设作为深化“放管服”改革的关键环节，利用数字政府建设提高网上政务服务能力，因此数字赋能下政务环境的改善效果颇为明显。针对天津市数字政府建设中仍存在的一些问题，现提出打造国际一流营商环境的建议。

（一）推进“互联网+政务服务”建设，提高在线办事服务能力

继续推进“互联网+政务服务”建设，通过信息技术对相关政务服务系统、政务服务平台进行整合，建立统一的全市政务服务平台。进一步推进线上和线下深度融合，整合优化办事环节，提高相关部门办事效率。增设政务服务中心窗口，提高对线上业务支撑的能力。进一步完善移动政务服务平台建设和网上政务服务平台，弥补线下办理能力的缺陷。同时，大力做好“互联网+政务服务”后期维护工作，加强对相关技术人员的培训，从而提升政务服务的质量和效率。主动运用人工智能、虚拟现实等新技术，提升网上政务服务个性化、智能化水平。

（二）实现数据共享松紧有度，构建安全网络隐私环境

重视网络安全的制度建设，强化个人信息保护，避免出现网络安全漏洞及数据泄露等潜在风险。完善个人数据保护立法，制定数据流通交易规范，统筹考虑发展数字贸易和维护国家安全，避免公民和国家数据外泄。加强政府对数据的责任意识，推动政府对数据的管理能力，在促进数据使用和共享的同时实现有效管控。

（三）以数据为核心的改革，推动政府跨部门联动

整合各类政务服务数据，用大数据技术进行分类处理，加快网上办事推进力度，以政府数字化转型为依托，着力整合各指标业务网上办事流程，解决办理时间长、办理手续多、办理材料多等问题。进一步加强数字化改革力度，充分利用政府内部数据的流动，深度实现数据共享，打破数据壁垒，实现政府部门间的相互配合，从而减少跑动次数，提高政务服务的效率，为公众和企业提供便利的服务。此外，充分利用相关技术，推动政府政务服务由粗放式发展模式向精准化发展模式转变，实现政务服务便捷发展，为优化政务营商环境提供潜在动力。

注重与第三方专业力量的合作，深化数据挖掘和综合利用，更好地发挥大数据辅助决策作用。

（四）调整政务输出模式，促进服务方式转变

构建数字政府，要以数字技术为支撑，树立为人民服务的宗旨，以满足人民的需求为提供服务的最终目标，转变政府服务方式。数字技术的构建，公众将进入“办事人想要什么，政府提供什么”的过程之中，公众可以更好地通过数字技术表达自己的需求，提出自己的问题，从而确保问题能够得到切实解决，实现由政府“端菜”的服务方式向人民“点菜”服务方式的转变。所以，下一步天津市应当优化办事“菜单”，以科学化、人性化、可持续化的改造方式继续深挖政府服务模式的新形态。

（五）明晰政务服务准则，界定政务服务边界

健康的营商环境，离不开强有力的制度保障。天津市应继续秉持“法治是最好的營商”观念，完善数字经济相关法律，构建完整法律体系，创造法治化的营商环境。

例如做平台经济的市场主体要办事，涉及的项目多、责任复杂、部门交叉，但依据的准则不明晰，所以政府需顺应数字化时代的发展需求，加快完善互联网平台经济的法律制度和治理规则，依法合理界定互联网平台责任。以问题为导向，规范约束政府公权力的行使。解决执法不力、检查应付等问题，进一步拓展、优化立法机制，通过数字技术更好地加强知识产权保护。

（六）注重治理协同，加强放管结合

要加强数字政府共建共享的协同观念，创新政府与市场、社会之间的协同合作方式，进而有序引导、合理利用、集约共享信息资源。

天津市也建立了大数据管理中心，因此可以借鉴北京推出的大数据监管，通过整合工商系统数据、企业信用数据和互联网信息把部门的数据和互联网上的数据都统一起来，有效实现服务数据的动态采集与高效分析，形成企业的全面的数据信息视图，建立适合天津市的跨部门综合监管平台，这样可以更有效地开展跨部门的综合监管，加强事中事后监管，提高监管的效率，实现监管的公平。

推进“互联网+监管”新模式。综合运用新技术手段实现对违法违规行为的早发现、早提醒、早处置，提高监管的及时性、精准性和有效性。加大监管信息共享力度，提升监管水平。加强大数据+信用监管，构建以信用为核心的监管体系，把社会监督、网络监督以及纪检监察机关的监督力量结合起来，构建监督屏障体系。

针对营商环境优化中存在的各种问题，可以建立全市统一的投诉举报平台，统一受理营商环境优化问题，并且对这些问题进行分类分析。可以采用第三方评估机构等专业团队的力量开展监督评估。

六、结语

信息技术的蓬勃发展给人类社会带来了巨大改变，政府也正在利用信息技术来调整自身组织结构和业务流程，向数字化转型，从而为公众提供更便利、更丰富、更安全的服务。同时，良好的营商环境对经济发展有显著且稳健的促进作用。营商环境的好与坏，会对市场内参与主体造成直接影响，还会进一步作用于本地区经济发展。优质的营商环境是政府好口碑和好服务的外在表现，是给企业家提供经商贸易的强有力保证。因此，如何在数字政府建设驱动下，持续优化营商环境成为重要的问题。

文章以天津市数字政府建设推动营商环境优化为例，总结了数字政府建设背景下天津市优化营商环境的优势和进步，探究了当前数字政府建设面临的困境，提出了数字政府建设驱动下持续优化营商环境的路径。文章所展示的天津市优化营商环境的先进做法，也便于其他地区了解和借鉴。

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