我国基本公共服务均等化面临的挑战及改进路径

杨小卜 何东升 杨兴雨 王佩瑶

[摘 要] 近年来，我国在基本公共服务领域不断加大资金投入，大力推进教育、医疗等公共服务品质提升工程。公共服务关乎社会公正和公平正义的发展，既是政府的职责所在，也是国家治理现代化过程中最重要的内容。目前，我国城乡基本公共服务体系不平衡现象较为突出，短板和弱项问题明显，如何使城乡基本公共服务体系实现真正的平衡和均等化，是当前需要重视和思考的问题。文章对当前各省市基本公共服务发展中面临的挑战进行了分析，并基于我国基本公共服务均等化政策运行机制，提出了解决基本公共服务发展实现均等化的实现路径。

[关键词] 基本公共服务;不平衡;影响因素;改进路径

中图分类号： D630           文獻标识码：A           文章编号：1674-1722（2021）17-0091-03

“基本公共服务均等化是国家治理现代化的重要议题，治理现代化强调地方政府转变单一发展型价值取向，坚持建设服务型政府，将更多的资源投入基本公共服务领域中”。基本公共服务体系要想实现均等化，是需要政府、市场及群众等各个主体进行配合产生共同作用和互相影响才能实现的，是需要多元主体间的良性互动的[1]。

一、基本公共服务发展水平情况分析

据专业统计数据显示，“目前国内均等化水平较高的省份主要集中在京津冀地区、珠江三角洲地区、长江三角洲地区和环渤海地区”。

我国自2009年实施新医改政策后，各个省市都对基本公共服务领域加大投入，基本医疗卫生方面条件得到明显提升，均等化水平也得到一定改善，但主要集中在中东部地区，西部地区相对更慢一些[2]。

天津、山东等省份具有经济发达、人口流动性大的特点，所以这些省份在基本公共服务上因本身所具备的雄厚物质，能很好地满足本地及流动人口的服务需求。同时，专业型的人才聚集也为这些省份提供了较好的资源，这也是这些省份基本公共服务均等化水平较高的重要原因。又如，四川、河南、湖北等省份一直是我国的经济担当，也是人口大省。人口的数量直接决定了该省份对于公共服务的需求量，地方政府的财政条件又影响着对基本公共服务的投入占比。以卫生公共服务为例，这三个省份中不论是医疗卫生机构的数量、资产还是床位，都在全国各省市中占有较高水平，主要源于当地政府对公共服务体系的资源供给投入了大量的资金和物质[3]。

北京、上海基本公共服务均等化水平很高，这是因为北京、上海不论是经济、政治还是社会发展，都处于国内一线水平。以卫生公共服务为例，北京、上海的医疗机构不论是支出费用、人均费用，还是总资产的财政投入都远远高于其他省市，同时医疗基础设施和相关设备和儿童保健、孕妇建卡率等各方面的数据都明显高出其他省份，基本公共服务水平处于很高水平。

二、我国基本公共服务发展所面临的挑战

（一）基本公共服务需求增长与供给不充分、发展不平衡并存

我国当前的社会矛盾主要体现在“人民群众日益增长的生活需求与公共服务体系供给不充分、发展不衡的矛盾上”，体现在基本公共服务领域上就是由于人们需求的不断增长，且呈现出多样化和层次化的特点，而目前的基本公共服务体系由于存在不平衡、供给不充分的困境，导致整个基本公共服务体系在某些均等化水平不高的省份出现供给不均衡的困境，主要体现在服务数量不够，例如养老服务机构数量不足没能满足养老人群的实际需求。相关数据表明，“我国养老人群的床位占比为3%;因就业形势紧张导致就业服务体系急待改进，2019年的全国失业率为5.2%，受国家经济结构调整的影响，及2020年暴发的新冠疫情使得之后的就业形势更加严峻;在医疗、教育及生态治理等方面，主要体现出服务质量不高和环境治理效率不高上，2019年全国的PM2.5浓度有近400个城市为36微克/立方米，这个数据超过世界卫生组织标准近4倍，说明这些领域的服务质量和治理效率与人民群众健康生活的需求及向往仍有很大差距”。

当前全国基本公共服务发展不平衡主要体现在省际、城乡服务两个方面，因此，如何公平分配资源已经成为一个急待解决的问题。公共价值理论认为“公共价值来源于公民个人需求，公民个人需求的集合构成了公共价值的全部内容，公共管理者的重要使命就是探寻和回应公众真实的需求”。当人民群众的生活需求日渐增长时，我国的基本公共服务体系也应随之改革，这样才能更好地推进基本公共服务的均等化发展。

（二）人口老龄化、少子化和城镇化需要调整需求结构

我国当前人口老龄化严重，国家为了激励人口增长全面开放二胎和三胎政策，再加上国家城镇化建设的快速发展，导致我国呈现出“人口老龄化、少子化和城镇化”特点，人口结构的巨大变化肯定会给基本公共服务需求结构带来很大影响。政府是否能够及时回应需求并对公共服务体系结构进行变化，是一个极大的挑战。而目前我国设立的养老机构及相关服务人员、服务能力的不平衡，使得我国老年人的养老需求不能完全满足。

三、基本公共服务均等化政策的运行机制

基本公共服务政策如何有效达到平衡和均等化？这是当前我国基本公共服务相关研究要思考的问题，如果缺乏科学完善的运行体制，如何实现平衡和均等化？基本公共服务均等化政策运行机制必须依托于群众需求、社会需求，依靠需求机制、供给机制来保证整个系统的有效运行。

（1）需求机制。“社会服务史实质上是一部承认社会需求和组织社会满足需求的历史，需求在公共服务体系建构中具有重要意义和地位”。实际上，在我国当前政治体制下的地方政府，都在努力完成上级政府下达的各项有关基本公共服务的“硬指标”，也有部分地方政府会自己“拍脑门”做的相关决定，大都不会向人民群众征求意见，导致关乎民生的基本公共服务真正的需求被忽视，最终导致供需结构不平衡的困境。

另外，地方政府在进行公共服务供给的相关政策时，更多的是考虑上级部门给出的具体要求和任务指标，所以导致公共服务不能很好地贴近群众实际需求。要想改变这个局面，地方政府在制定相关政策时，必须引导群众参与到这个环节中，可以搭建一个与公众交流沟通和表达意见的平台，通过广泛收集公众的建议，来改变当前公共服务体系中独断和标准式的政策制定方式，提高基本公共服务的输出准确性，从而有效提高基本公共服务的效率。

（2）供给机制。“提供公共服务是政府合法性基础，也是基本公共服务均等化的前提”。实践证明，地方政府是公共服务供给的重要部门，承担着基本公共服务供给的主要職责，但是在很长一段历史周期后，我国的公共服务供给大多是由国家提供的，这种单一的供给方式导致大量公共资源被浪费，供给效率低下，最终导致公共服务供给出现不平衡的问题。

同时，在政府失灵、市场失灵等不可控情况下，为了能更好地满足人民群众对公共服务的需求，我国推出了“多元主体动态协同的混合供给机制”，该机制的推出能有效弥补“政府与市场提供公共服务双重缺陷”，从而提高基本公共服务的供给效率。

四、基本公共服务政策实现均等化的建议

（一）加大农村资源的投入，实现城乡融合发展

当前我国的城乡二元结构，是导致基本公务服务发展不平衡的主要根源。所以，“走城乡融合发展道路实施乡村振兴战略的重要途径，通过走城乡融合发展道路重塑城乡关系，统筹城乡发展，发挥城市对农村的带动作用，促进城市基本公共服务向农村延伸”。当前，我国城乡基本公共服务不平衡具体体现在资源发展的差异上，例如农村教育、医疗资源的缺乏，再加上专业人才资源的缺乏，主要是这些资源全部向城市靠拢，源于城市的基础建设和发展空间较为完善，所以有大批优秀的人才都选择留在城镇发展。

为了使城乡发展平衡，必须坚持城乡共同、平等发展的理念，努力实现城乡基本公共服务体系上的均等化和无差异化，为乡村人才资源、资本资源的积累提供有利条件，让人们认识到城乡间的差异只会体现在生活方式和发展方式的不同，而不会体现在公共服务方面。通过这种方式来促进乡村人才和资本的快速发展，也通过这种要素平衡来达到城乡间的各种资源平等流动，而且还要更多地向乡村流动。

通过这些举措来重新塑造城乡间的对立关系，为乡村吸引更多的优秀人才和教育、医疗资源，使乡村也能实现社会资本的快速增长，进而打破当前乡村资金和人才短缺的局面，使城乡基本公共服务真正实现普惠共享，还要不断对城乡基本公共服务体系进行改进和健全，促进城乡基本公共服务的平衡发展。

随着我国对基本公共服务体系政策的不断完善和改进，城乡一体化的服务体系已经被建立，但是一直存在城乡差异和发展不平衡的问题，这也是历史遗留的原因造成的，所以要想实现城乡基本公共服务的平衡发展和均等化，还需要重点提升农村的基本公共服务供给和服务普惠共享倾斜政策，以此来达到城乡教育、医疗等资源可以向农村流动的目的。

（二）发挥乡镇连接城市和乡村的作用

农村民众作为乡村基本公共服务的直接需求者，应发挥自己的主体作用，“通过调查研究、试点和民意摆脱简单依赖‘目标责任制下的‘数字化管理技术，同时将民众是否积极参与作为政策拟定和实施的检验，以此构建新型民众参与模式”。所以在乡村基本公共服务供给的过程中，地方政府在制定相关政策时首先要进行实地调查、掌握农民真正的服务需求，然后采取面小点多的试点进行试验，对发现的问题及时解决，积累公共服务有效供给的经验，并在此基础上进行实施与推广。在调查、试点、推广过程中，要通过群众座谈等方式了解其诉求，并将自下而上的民意反馈作为基本公共服务供给的重要考核指标，以此摆脱基层政府“唯上”的行动逻辑而更多地回应民意。

另外，“农村经济社会发展是农村基本公共服务供给的前提与结果，以其为前提，摆脱盲目供给而不切实际的问题;以其为目标，激发村庄和农民内生性动力，形成经济社会发展-服务供给水平提升的良性互动”。同时，应明确政府在农村基本公共服务提供中的供给主体角色，供给更多强调资金筹集而非服务生产，同时也并非全权监督。基于此，可通过向社会组织购买服务的方式进行生产，以此提高供给效率;对于部分服务内容，也可向村民购买，在发挥村民作为生产者责任和主体意识的基础上，减少因信息不对称引起的服务质量问题。监督方面，可充分调动村民监督积极性同时强化第三方评估，以此增强过程和结果的全方位监督。

（三）重视社会组织的参与

与管理的“中心-边缘”模式不同，国家治理强调政府和社会组织等均以平等的角色参与公共事务治理过程。由此，政府应积极适应管理向服务的角色转型。同时，考虑到农民个体原子化参与影响十分有限，因而要注重通过制度优化积极培育各类社会组织参与到农村基本公共服务供给中。例如，引导成立民间服务组织，通过自我决策和自我管理，并配合适当的政策扶持，实现如垃圾清理、社会救助等部分公共服务供给。

参考文献：

[1] 郁建兴.中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制[J].学术月刊，2011（3）：5.

[2]丁元竹.创新基本公共服务体系的三个着力点[N].中国经济时报，2018-03-22（005）.

[3] 董克用.基本公共服务均等化的思考[J].机构与行政，2016（07）：8-13.