高质量发展视域下的贫困治理转型

解安 侯启缘

摘要：随着我国全面进入小康社会和整体经济进入高质量发展阶段，贫困治理也从消除绝对贫困向应对相对贫困转型。近年来，学界对相对贫困治理的研究也随之增多，但其着力点主要集中在贫困问题本身，即就贫困而论贫困。其实，贫困问题的应对不仅仅与其自身的机制与治理相关，更主要的是和国家整体经济发展的外部环境密切相联，而这一点恰恰是学界容易忽略的问题。跳出“就贫困而论贫困”的窠臼，从历史经验和改革举措出发，将贫困置于国家整体经济发展的大背景下，研究其转型过程中红利更迭和出现的新情况新挑战以及相关政策建议是十分迫切和关键的。进行持续性的制度创新和有效的市场化改革是实现贫困治理目标和完成贫困治理转型的必由之路。

关键词：绝对贫困;相对贫困;高质量发展;红利更迭;贫困治理

一、问题的提出

目前，我国全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，顺利实现了第一个百年奋斗目标，在迈向全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标过程中，相对贫困的治理是其必然要求。

系统性贫困理论的研究可以追溯到1901年，Rowntree从家庭生活必需品的角度提出了绝对贫困这一概念。其后许多学者和相关组织也提出了测度和衡量绝对贫困的指标，如世界银行根据购买力平价指标对不同经济发展水平国家提出了三条贫困线，分别为赤贫国家1.9美元/天、发展中国家3.1美元/天和发达国家5.5美元/天的购买力[1]。1966年Runciman[2]等认为不能仅仅通过绝对贫困的标准来进行贫困研究，并提出了相对贫困的概念，Townsend[3]通过摄取食物能量、社会活动、营养需求和人均收入等多项指标对贫困进行测度，阿玛蒂亚·森[4]也提出了能力贫困论，并将人的全面发展纳入贫困理论中。

回溯国内学界研究，随着我国脱贫攻坚任务的完成和绝对贫困的消除，关于相对贫困和脱贫长效机制的研究逐渐增多。大致可概述为治理机制完善、相对贫困标准以及历史经验总结与汲取等三个方面。

在贫困治理机制完善方面，邢成举、李小云等认为“相对贫困具有相对性、转型性、发展性、多维性、结构性和特殊群体性等特征”，并提出“应转变治理理念与话语、制定新的贫困治理标准和战略”[5];郑秉文则从“脱贫不应‘断崖式退出，扶贫群体应精准识别和定位，继续完善社会保障制度以及实现扶贫政策的公共财政制度化”[6]等层面来构建脱贫长效治理机制。

在相对贫困标准方面，陈宗胜等通过分析20世纪80年代以来农村贫困状况的绝对和相对变动情况，认为“应当重视相对贫困问题，除绝对贫困线外，设定‘相对贫困线对贫困进行度量，这将有效促进贫困人口的增收脱贫”[7];孙久文等认为2021年后，相对贫困标准的设定应当“以五年为调整周期，2021—2025年保持农村居民中位数收入的40%不变，之后逐步提升至60%”[8]。

在历史经验总结与汲取方面，潘文轩总结了中国消除绝对贫困的经验，提出“相对贫困阶段，应当多元主体协同治理、不断丰富减贫政策手段与工具”[9];叶兴庆回顾了改革开放以来我国消除绝对贫困的历程，同时提出应当建立“城乡一体化、中位数比例法的相对贫困线、多维度、包容性增长的长期减贫机制”[10]。

综上，学界对贫困的研究，主要集中在贫困问题本身，即就贫困而论贫困。其实，贫困问题的应对不仅与其自身的机制与治理相关，更主要的和国家整体经济发展的外部环境直接相关，而这一点正是学界容易忽略的问题。这一问题非常重要，尤其是当前经济下行压力刚刚有所缓解、高质量发展转型趋势明显、全球性疫情和单边摩擦等国际不确定性因素仍存在，以国内大循环的整体性视角出发，研究贫困治理转型和新阶段的改革举措是十分迫切和关键的。

二、多维度转型：绝对贫困到相对贫困

目前，我国贫困治理的目标由消除绝对贫困转向应对相对贫困，许多学者认为这一转型的困难之处在于“目标群体识别”[11]、“资金和政策的持续性供给”[12]以及“扶贫标准上调”[13]等方面。我们认为，相对贫困的转型不仅是收入标准的提升，而且是多维度的和动态变化的，尤其是在我国着力实现高质量发展的背景下，贫困治理转型不仅包含靶向目标的转变，同时更是一种逻辑演进和制度供给的更替，应当从其内在学理和机理探求转型的实质。

（一）靶向目标：消除绝对贫困到应对相对贫困

从目标群体来看，相对贫困与绝对贫困在经济发展的一定时期内具有重合性，且随着国民经济水平的提升重合范围逐步减少直至消失。从我国经济发展的历史推进来看，相对贫困人口与绝对贫困人口的重合范围是在不断缩小的。事实上，绝对贫困问题的解决也是不断抬升相对贫困人口收入底线的过程，例如，1978年我国的贫困发生率为97.5%，这意味着全国绝大多数人口的收入在绝对贫困线以下，而截至2019年末，我国的贫困发生率仅为0.6%（1），若全体居民中收入最低的20%人口为相对贫困人口，则这一变化意味着相對贫困从全部低于贫困线变为仅有3%为绝对贫困人口，而到2021年相对贫困人口收入的进一步抬升，使得其与绝对贫困人口的重合消失。

从测度指标来看，相对贫困指标更具复杂性和多维性。目前绝对贫困的指标是较为明确的，许多国家往往以世界银行划定的三条贫困线作为参照标准，而各国基于自身国情划定的贫困线也往往以收入或消费支出的单一标准为参照。但相对贫困指标无论是在理论还是实践中其界定均存在较多争议，相对贫困的目标群体识别存在着复杂性和模糊性，其不仅涵盖了收入支出的可量化指标，同时，个人能力、社会保障、人均耐用消费品拥有量、居住条件和社会排斥度等柔性指标（2）往往是难以通盘测度和量化的，缺乏刚性指标和治理层次的多元使得相对贫困治理的难度大幅提升。

从参照维度来看，相对贫困情况更能够反映国家内部整体发展质量。绝对贫困的治理往往具有国际性和普适性，一方面，各国可根据购买力平价或汇率差等方式折算出本国的绝对贫困标准线;另一方面，消除绝对贫困也是许多国际组织的共同目标。而相对贫困的治理需要更全面地了解本国居民的诉求，同时，由于相对贫困治理不仅仅是收入或消费水平的提升，更是居民整体生活质量的改善，因此更能够反映一个国家的治理水平和经济发展质量。

（二）逻辑演进：单向度到整体性

相对贫困的治理不再是对绝对贫困的单向扶助，而是充分调动相对贫困群体在收入和消费中的反哺能力。消除绝对贫困主要是通过满足绝对贫困人口对生活必需品的需求，这需要整体政策倾斜和转移支付等再分配的手段来应对，是非贫困群体对其单向度扶助;但相对贫困的缓解不再仅仅停留于生活必需品的维持，而是生活质量的进一步提升，随着收入水平的提升，其对工业品、耐用消费品以及高等教育等有了消费需求，从数据上看，我国每千人汽车拥有量为330辆，而美国、德国和日本这一数据分别为837、589和591辆，许多农村的厕所、装修等仍难以达到舒适和工业社会的标准，这意味着相对贫困的治理将充分挖掘这一群体的消费能力，从而扩大内需，反哺国民经济增长。

绝对贫困更倾向于治理的特殊性，而相对贫困则需要从整体盘活的角度着眼。从国家经济发展的逻辑来看，绝对贫困群体是我国在经济增长过程中的特殊群体，其特殊性体现在如果没有政策性和外部性的救济，该群体难以获得除满足基本生活之外的用于摆脱贫困的生产资料和初始资本;而随着绝对贫困的消除，我国居民手中的生产资料从有无的区别转变为多少的差距，这就使得贫困治理的核心问题从为绝对贫困人口创造生产资料，转变为带动全体社会成员利用手中的生产资料，实现财产增值、生活品质提升和共同富裕的更高层次和更具整体性的命题。

绝对贫困的消除强调发展的分配性，而相对贫困的缓解则侧重于分配的发展性。Kuznets曾提出国家发展过程中存在收入分配差距先增大后改善的倒U型曲线。[14]从绝对贫困和相对贫困的转变与经济发展的视角来看，绝对贫困到相对贫困的转变体现了发展与分配的辩证关系，消除绝对贫困是在国家工业化发展时期为了调动生产积极性而鼓励一部分人先富起来，在提倡工业化建设效率的同时注重社会公平，运用再分配手段不断减少直至消除绝对贫困;而缓解相对贫困是经济发展达到一定水平后，单纯通过先富群体已无法继续推动经济的持续增长，因此需要通过国民经济收入分配状况的优化来提升相对贫困人口的消费能力，通过提升经济发展质量来挖掘新经济增长潜能。

（三）制度供给：救济性制度到常规化制度

绝对贫困治理是发展中国家经济增长过程中具有运动式治理倾向的应对贫困问题的制度供给。从制度供给的阶段性来看，绝对贫困治理是有目标和终点的，当国民收入全部达到绝对贫困线以上时，就意味着绝对贫困治理的完结;但相对贫困是一个比较的概念，会长期存在，相对贫困治理没有终点，只有连续不断的起点。[15]因此，绝对贫困治理的本质具有着救济性制度供给的内涵，而面对长期存在的相对贫困问题，我们需要通过建立长期性、常规化和整体性的制度体系，来完成高质量发展阶段贫困治理的制度创新。

三、市场化改革对消除贫困所带来的红利

改革开放初期，我国大部分人處于绝对贫困线以下，按照2010年国家贫困线标准，1978年我国的贫困发生率为97.5%，贫困治理的当务之急是调动一部分人在激发经济活力和创造价值中的作用，“让一部分人先富起来”。在这一理念的指导下，我国率先进行了农村和农业改革，解放了农业剩余劳动力;其次，进行了城市市场化改革，盘活了城市经济;而在整体经济发展水平提升后，又通过社会保障完善和救济性措施，进一步完成绝对贫困阶段的治理。这三个阶段性措施的实施使得我国绝对贫困治理得到有效推进，到2019年我国的贫困发生率仅为0.6%，2020年底全面消除了绝对贫困人口。

（一）农村改革使得农民工先于市民脱贫

改革开放初期，我国首先进行了农村改革，推行家庭联产承包责任制，其后，农业技术、化肥等的推广和应用，使得我国的农业产值和农业劳动生产率都得到了大幅提升，1978—2019年，我国农业增加值从1018.5亿元，增加到70466.7亿元，农业劳动生产率从359.67元/人，提升至36238.61元/人。

农业剩余劳动力的城乡流动使得农民工成为早期贫困治理中率先脱贫和迸发活力的群体。在农村发展和农业进步的过程中，产生了大量的农业剩余劳动力，而随着对人口流动的放开，农业剩余劳动力开始大量涌入乡镇企业或城市，寻求更高收入的就业，这在早期往往以兼业化和就近就业的形式存在，许多学者将当时这种大规模的农民工流动现象称为“民工潮”[16]。值得说明的是，1978—1995年期间，农民工工资甚至高于城市职工工资。这主要是由于城市单位如国企等尚未完成体制改革，工业生产力发展尚未完成对剩余劳动力的挤出，而劳动力堆积所引致的收入提升缓慢;同时，早期农民工就业主要集中在非正式部门和服务业，如小卖部、餐饮住宿服务人员等，完善了城市功能，后期随着外向型经济的发展和企业改革，农民工就业才逐渐向工业和制造业企业转移。

可见，我国农民工工资在改革开放初期是高于城市职工工资的。这与发展经济学的相关理论是相悖的。这一点值得学界高度关注，发展经济学认为，农业剩余劳动力转移初期低于城市职工工资，其后逐渐接近。而中国城市工业经济体制改革滞后于农业改革，农业改革释放了大量的农村剩余劳动力，这些获得择业自由的农民则从农村低效率的农业部门流动到了城市高效率的非农部门，不仅推进了市场经济发展，而且也使自己成为先于市民而脱贫的人。

（二）市场化改革解决了城市贫困问题

到1992年社会主义市场经济体制改革目标正式确立，我国城市经济发展的活力才真正被激发。从城市居民的工资收入来看，1992年后随着国企建立现代企业制度的改革和单位制的解体，虽然导致了大批下岗职工的改革阵痛，但城市工业部门中的剩余劳动力被挤出，这些剩余劳动力通过自主创业和社会招聘等再就业渠道实现了劳动力的自由流动和转移，从而使得城市职工的工资大幅提升，与农民工工资的剪刀差趋势日益显著。

另外，城市商品房改革也使得城市居民在工资性收入提升的同时，获得了财产性收入。在贫困治理中，财产性收入与工资性收入不同，提升工资性收入是摆脱贫困的关键，而拥有财产性收入是稳定脱贫效果、防止返贫的保障。根据国家统计局数据，1995年城市居民人均可支配财产性收入仅为90.4元，到2019年则达到4391元，增长了47.57倍，而农村仅从40.98元增加到377元。随着房产增值所带来的财产性收入增加也使得城市居民更早地摆脱贫困，同时具有更强的返贫风险应对能力。这是在绝对贫困治理阶段，城市居民相对于农村居民的优势所在，而这也是因疾病和灾害等原因造成劳动能力丧失所导致的返贫问题多发生在农村居民和农民工群体中的重要原因之一。

（三）救济性分配措施的实施和社会保障制度的完善

随着我国经济水平的显著提升和大多数人口的脱贫，进入脱贫攻坚阶段后，我国脱贫治理所面临的群体不再是大部分的城乡居民，而是由于所在地区交通闭塞、个人劳动能力丧失（先天或后天疾病）和自然灾害等原因导致的难以自发完成脱贫的少部分群体，同时这一阶段需要进一步巩固和完善前中期的脱贫成果。因此，这一阶段采取的措施是救济性分配政策和完善社会保障制度。我们认为，这一阶段的起点应当为贫困发生率首次下降到10%以下的2013年。（3）

在这一阶段，我国的扶贫治理发生了许多变化：首先，扶贫目标更为多元，不仅提出旨在实现贫困人口收入提升的目标，同时也提出了涵盖医疗、教育和住房的“两不愁三保障”（4）目标;扶贫方式更加丰富，包括创新性地引入了大数据等技术实施精准扶贫，丰富农村金融渠道的开发式扶贫;扶贫的财政支持稳步提升，中央财政专项扶贫资金从2013年的394亿元，提升到2018年的1061亿元等。这些变化一方面说明了我国在绝对贫困治理中的经验不断丰富、方式不断完善，经济发展和绝对贫困人口减少使得我国绝对贫困治理更有余力;另一方面，这些变化也是绝对贫困治理向相对贫困治理过渡的表现。

绝对贫困治理过程中三个阶段性改革措施，不仅助推了我国消除绝对贫困目标的实现，而且在绝对贫困的治理过程中，我国也积累了许多成功经验，尤其是在绝对贫困治理的后期，随着脱贫目标多元化、扶贫手段多样化和财政扶贫专项资金的稳步增长，我国的贫困治理事实上已经开始向应对相对贫困探索和转型。

四、高质量发展阶段红利更迭与新的挑战

随着绝对贫困人口的消除，我国的贫困治理全面进入了相对贫困治理阶段。从宏观经济发展背景来看，近年来我国经济下行压力明显，工业化逐步向服务业化阶段转变，人口红利消失，技术进步带来了低端产业劳动力被替代，国际局势变化等外部性风险导致了原有的外向型经济受挫。这些都意味着相对贫困治理面临着更为复杂的国内外宏观经济局势。若处置不当，不仅无法有效实现相对贫困的治理目标，同时还有可能面临返贫危机。2021年我国进入了相对贫困治理阶段，这一阶段将面临传统优势的消失和新的挑战。

（一）人口流动所带来的减贫效应将逐渐消失

在绝对贫困治理阶段，农村剩余劳动力从乡到城的流动，使得早期农民工成为农村较早摆脱绝对贫困的群体，同时也沟通了城乡发展，推动了工业化和城市化的进程。然而，放开城乡劳动力流动作为一项改革措施，其刺激效应是随时间而递减的。从农民工数量变化来看，自2010年以来，我国农民工数量虽然仍在增加，但增速逐年下降，从2010年的5.4%下降至2019年的0.6%，下降了4.8個百分点。这意味着我国能够且愿意进入城市务工的剩余劳动力是有限的，农民工进城务工为代表的劳务输出型减贫，确实在一定历史时期内让一部分人率先摆脱了贫困，但人口流动有着劳动能力门槛和机遇期，尤其是我国城市化水平已达60%以上，藉由快速的城市化来减贫的措施已不再适用。因劳动能力缺失和超过劳动年龄等原因无法流动的人口将成为相对贫困治理中的“硬骨头”。

尤其是随着人口老龄化、与城市职工相对工资差的拉大和户籍制度等因素的影响，曾经通过劳务输出摆脱贫困的农民工家庭或将因为城市高生活成本、无固定住房等原因，在超过劳动年龄后回到乡村，在面对养老、医疗等问题时或将因失去持续性的劳动报酬而返贫。

（二）经济高增长的带动效应减弱

从宏观经济增长来看，我国绝对贫困治理是与工业化推进同步进行的，经济的高速增长推进了消除绝对贫困的进程。而随着2015年我国服务业占比超过50%，意味着我国进入了服务业化时期。根据国际经验，一个国家服务业化后，经济增速将显著下滑，整体经济增长势能的弱化，将对我国相对贫困治理带来较大的压力。

（三）外向型经济红利或将消失

外向型经济的发展不仅使得我国成为全球制造业大国，同时，也为农民工创造了大量的就业岗位。然而，近年来，“中国制造”的地位受到了多方面的冲击。首先，制造业工资水平的提升使得我国与东南亚、印度相比不具有比较优势，2019年我国制造业工资达到6512.25元/月，分别是印度和东南亚地区的5～10倍;其次，随着中国的崛起，欧美等国和地区的单边主义势力抬头，中美之间的贸易摩擦很大程度上冲击了中国与欧美的贸易链;另外，全球性疫情的暴发，使得全球价值链面临断链危机，疫情的长期存在也使得我国的外向型经济遇冷。这一系列冲击可能引致外向型制造业领域较大规模的就业岗位缺失。

（四）技术进步使得相对贫困者的处境更为不佳

得益于对外开放和国际贸易中技术进步的外溢性，我国的产业发展充分利用了技术进步的后发优势，使得我国在较短时间内，摆脱了技术落后的劣势，在多个领域实现了对发达国家的技术追赶。然而，对于相对贫困治理而言，虽然大数据、云计算等技术能够在精准识别等方面发挥较大的作用，但短时间内的技术赶超，使得我国工业和低端服务业领域的劳动力尚未完成人力资本的投入和素质提升转型，尤其是我国农民工中的大多数就业集中在工业和低端服务业，随着我国人工智能、工业机器人等技术的成熟和发展，这类传统的劳动密集型企业将转变为资本密集型和技术密集型企业，如何在短时间内完成劳动力素质的提升，实现其就业转型，是相对贫困治理的又一挑战。

（五）传统内需饱和与新内需孕育不足

随着国际形势变得更为复杂，不确定性和不稳定性较大，2020年7月30日，中共中央政治局会议提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。扩大内需成为我国在未来中长期经济发展中的重要抓手。从我国的消费能力来看，城乡之间存在着非常大的差距，城市居民收入较高且消费需求相对饱和，而8.4亿农村户籍人口的消费能力尚未形成。以耐用消费品为例，剔除品质和单价的差距，城乡耐用消费品除彩电、冰箱和洗衣机三大件的拥有量相差较小（5），汽车拥有量差距为1.8倍外，其他消费品的差距均在2倍以上。城乡消费需求的差距，一方面说明了我国农村居民消费需求的孕育尚且不足，同时也为我国拉动内需的侧重指明了方向。

五、政策性建议及总结展望

相对贫困的治理相较于绝对贫困是一个更为复杂的过程，其复杂性不仅在于标准更加多元、群体识别更为困难，同时，也在于贫困治理中传统治理红利消失和新挑战的出现。基于以上分析，我们认为，相对贫困治理转型，从宏观上讲，既要发扬绝对贫困治理阶段尤其是过渡时期的经验，同时也应当摆脱传统路径依赖，明晰相对贫困治理阶段国内外局势和整体经济背景的变化，通过持续性的更大力度的改革挖掘新的贫困治理红利。具体政策建议如下：

第一，建立更為科学和多元的相对贫困指标体系。相对贫困的指标体系更为复杂，其指标的制定有着更为多元的要素和标准，并且不同于绝对贫困线，并没有国际公认的统一标准。我国在相对贫困指标的建构过程中，应当以主观目标设置客观标准，主观目标可参照国际惯例，即“确保公民可以过有尊严的生活”，在客观指标上，可以在收入中位数标准的基础上，借鉴国际经验，如欧盟引入社会排斥和权益维护等指标，同时也应当结合中国国情，引入住房、财产和耐用品消费情况等评价指标。另外，还需要建立潜在贫困人群、长期贫困风险群体等特殊群体的识别和评估标准，充分利用大数据等技术手段，做好贫困预防工作。

第二，注重财产性收入在相对贫困治理中的作用。绝对贫困治理主要通过提升贫困群体的劳动报酬以促使其摆脱贫困，而在相对贫困治理中，更应当重视财产性收入的作用，除了鼓励相对贫困群体创业和就业外，还应当引导其置业。一是着力农村土地制度改革，使农村居民可以通过土地入股或抵押以获得财产性收入;二是继续落实农村金融和开发式扶贫，让农村居民能够通过多种手段获得财产性收入，补足其可支配收入中的财产短板。

第三，建立科学系统的劳动力培训和再就业体系，同时，充分发挥中小企业在经济转型中的就业容纳作用。相对于大企业而言，中小企业由于资金相对较少，技术研发能力较弱，大多为劳动密集型企业，在我国东南沿海，许多大型的制造业企业已经开始从劳动密集型向资本和技术密集型转型。在这一过程中，一方面，应当加大对被挤出和被替代劳动力的人力资本投资，通过带薪培训和再就业措施保障其劳动收入;另一方面，也应当充分发挥中小企业在吸纳劳动力就业中的积极作用，避免因经济转型而导致的大规模失业返贫。

第四，着力提升农村户籍人口的收入和消费水平，实现相对贫困治理与国家经济增长的双赢循环。我国城乡居民收入差距较大，农村户籍人口无论是在整体收入还是在消费能力方面，都远低于城市居民，这也是我国在制定相对贫困标准时不能完全参照发达国家的原因之一。因此，我国相对贫困治理的重点仍然是提升农村户籍人口的收入，具体措施方面，除了通过土地改革等措施使农民获得财产性收入和创业资本外，还应当打通城乡发展的二元壁垒，通过城乡融合发展，产业协调对接，为农村相对贫困群体创造更多的就业机会，稳步提升其收入水平，从而增加其对工业品的消费，不仅能够促使相对贫困群体实现更优质的生活，同时也能够解决我国工业品产能过剩等问题，真正构建“稳定就业—收入提升—消费需求上涨（生活品质提升）—解决产能过剩—创造新的就业”的双赢循环型相对贫困治理体系。

注释：

（1）文中中国贫困发生率均按照2010年贫困线标准。

（2）联合国开发计划署创立了人类发展指数，是以预期寿命、教育水平和生活质量为基础变量，按照一定的计算方式得出的综合性指标。根据《2019年人类发展报告》数据，中国内地排名第85位。

（3）2013年我国贫困发生率首次下降到10%以下，具体为8.5%。

（4）“两不愁三保障”即“实现农村贫困人口不愁吃不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房安全”。

（5）事实上“三大件”差距较小一方面有婚姻等传统习俗上的原因，另一方面，这三类消费品在品质和更新换代上存在较大差距，许多农村居民家庭仍使用着老旧的“三大件”。

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（责任编辑 吴晓妹）