法治视域下突发公共卫生事件治理路径探析

王小艳

摘要：法治思维和法治方式是应对突发公共卫生事件的重要遵循。随着我国法治社会建设的全面加强，应对突发公共卫生事件对法定职责、执法行为、全民守法等依法治理有了更加严格的实践要求，映射了提升突发公共卫生事件治理法治化水平的紧迫感。因此，需要通过不断完善现有的法律体系，增强全民公共卫生的法治观念，推动形成遵法用法的法治良序，弘扬以人为本的法治精神，发挥法治德治自治的协同力量，努力提升突发公共卫生事件治理的法治化水平。

关键词：突发公共卫生事件;应急法律体系;依法治理

法治思维和法治方式是应对重大突发公共卫生事件的重要遵循，也是国家治理体系和治理能力现代化的鲜明特质[1]。近年来，我国公共卫生领域立法不断完善，公共卫生服务和管理水平不断提高，为保障人民健康、维护社会稳定和促进经济社会发展作出了重要贡献。各级地方政府公共卫生机构主动融入全面依法治国战略布局和健康中国战略部署，以人民为中心、以护卫健康为根本、以法治为保障，在落实公共卫生法律法规中实现新突破，在依法履职、依法服务中展现新作为。在面对突发公共卫生事件时，无论是制定方案、采取措施、落实责任，还是组织力量方面都充分体现了法制的优势和法治的力量，严格执行应急处置法律法规，加强风险评估，依法审慎决策，严格依法实施防控措施，用法治方式防范化解各种风险，确保对突发公共衛生事件的治理在法治轨道上进行。虽然，我国公共卫生领域法治建设取得了很大的成绩，以法治思维和法治方式应对突发公共卫生事件为“担职责、护健康”作出了很大的贡献。但是，我国公共卫生领域法治建设不平衡、不充分的问题还不同程度地存在，比如：  有的民众法治意识还不够强，有的单位和个人在法规政策落实上不够彻底，有些地方政府没能真正将依法行政、依法履职贯穿于业务工作全过程，等等。与此同时，在新形势下，应对突发公共卫生事件对法定职责、执法行为、全民守法等依法治理提出了更加严格的实践要求，尤其是在重大公共卫生事件发生时，对法治的考验更加深刻全面，这充分映射了提升治理突发公共卫生事件法治化水平的紧迫感，要坚持以依法治国为切入点，强化“法治思维”，树立“法治意识”，规范“法治行为”。[2]

一、突发公共卫生事件治理的法律体系有待完善

法治具有固根本和利长远的保障作用，要提高突发重大公共卫生事件防控能力和水平，必须加强公共卫生领域法治建设。经过70多年的发展，我国公共卫生领域的法律法规不断完善。以《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》为代表的系列法律法规，共同构成了我国突发公共卫生事件的法律体系。[3] 但从立法层面看，仍然存在缺少母法、内容滞后、落地较难等问题。

（一）公共卫生领域“母法”“大法”缺失

我国现行的公共卫生法律法规基本上都是基于某一领域或者应对某一突发公共卫生事件而出台的，如传染病防治、职业病防治等，具有一定的片面性和局限性，个别应运而生的法律法规或条例规章仓促出台，相关规定还不够充分具体。当前我国公共卫生领域缺乏一部管总统筹的法律，对公共卫生的职能、定位、机构、性质、人员以及权力义务等进行总的规定。为确保公共卫生事业的发展可以有母法作为支撑，从中找到相应的法律依据，有必要尽快出台一部基础性、综合性的法律，作为公共卫生的“母法”“大法”。在“母法”“大法”作为法律支撑的前提下，以配套的制度设计、丰富的保障手段、清晰的规制方法、明确的权利义务，平衡好公共卫生规制中公共利益与个人权益，维护好社会整体的公共卫生秩序，为突发公共卫生事件的治理以及公共卫生事业发展构筑法治堤坝，提供法治动能。

（二）应急法律法规较为宽泛

2013年6月29日重新修订的《传染病防治法》、2003年非典疫情背景下应运而生的《突发公共卫生事件应急条例》以及2007年颁布的《突发事件应对法》等作为规范我国应急管理领域的基本法，为应对突发公共事件提供了具体依据和指导，实现了有法可依、有规可循，发挥了显著作用。但是，在现有的这些法律法规中，有些立法思路、制度设计、具体规定等已经滞后于现代公共卫生事业改革发展的进程，存在部分条款不够详细严谨、规定过于抽象，法律条文、使用的概念、责任主体和实施程序等相互不一致，缺乏和相关法律法规的衔接等问题。比如，《突发事件应对法》虽规定了突发事件情形下对公民权利的保护，但是未规定哪些公民权利不能克减，也未明确公民及其他社会组织在参与突发事件应对时的法律身份和行为效力，对公民权利的救济也不充分。

（三）生物安全法律法规相对滞后

2020年2月，科技部出台了《关于加强新冠病毒高等级病毒微生物实验室生物安全管理的指导意见》，随后，全国人大会常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，对维护生物和生态安全，有效防范重大公共卫生风险提供了法律依据。但这些《意见》和《决定》只是应景之举、权宜之计，还不能从根本上解决问题。因此，要针对应对突发公共卫生事件暴露出的问题和短板，明确思路、统筹布局，认真梳理相关的法律规定，从构建长效机制入手，有序、分步推进《野生动物保护法》《动物防疫法》的修改，做好《传染病防治法》《国境卫生检疫法》的修订工作。可喜的是，《中华人民共和国生物安全法》于2021年4月15日正式施行，这部法律的颁布和施行标志着我国生物安全进入依法治理的新阶段，在维护国家生物安全方面构建了相对健全的法律体系和制度保障体系。

二、依法治理突发公共卫生事件的实践要求更加严格

法律法规的出台需要一个较长的过程，在当前情况下，落实现有的法律法规是当务之急，也是应选之策。应对突发公共卫生事件是一场综合性治理，考验着社会的方方面面。依法治理，既是针对法律规范对象，也是针对执法者，需要多管齐下，全面出击，各个突破。现行法律法规框架下的实践既有法定职责的要求，也有执法行为的要求，同时也有全民守法的要求。

（一）在法定职责方面，履职尽责是基本要求

正所谓“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。法律的制定和完善固然重要，但法律的落实不能停留于现有法律文件，严格履行法定职责是基本要求，否则法律想要追求的目标将无法实现。一是履好预防之责。各级政府要广泛开展群众性卫生活动，尤其在广大农村地区，要结合乡村振兴战略，大力开展公共卫生事件预防的健康教育，同时以公共卫生防治为切入点，加强乡村人居环境整治和公共卫生体系建设，提高乡村公共卫生事件防治意识和应对处置能力。[4]二是履好报告之责。在突发公共卫生事件的不同阶段，县级以上人民政府都应依法履行好报告之责。在事件即将发生时，要依法定权限和程序，发布警报，同时按要求上报;在事件已经发生时，要按属地化管理原则和法定内容、程序、方式、时限，及时准确报告公共卫生事件基本情况;在严重扩散时，当地人民政府除了履行上述报告责任外，还要将有关情况通报给可能受到危害的邻近地区人民政府。各级卫生健康行政部门要依法发布突发公共卫生事件相关信息，并确保信息真实、及时、准确。三是履好应急处置之责。公安、卫生健康、治安管理、市场监管部门是应急处置的重要部门。公安部门要加大对暴力伤医违法行为打击力度;卫生健康部门要切实履行防控责任;市场管理部门要依法严厉打击制假售假、哄抬防控用品和民生商品价格行为;应急部门要协调各方力量，保障应急工作有序推进，保障社会安定有序;红十字会等社会组织要依法规范捐赠、受赠行为，确保受赠财物全部、及时用于公共卫生事件防控。四是履好宣传服务之责。要采取多种方式，广泛宣传普及公共卫生事件防控知识，切实做到防控措施家喻户晓，快速形成应对公共卫生事件的强大合力。同时加大普法宣传力度，引导人民群众增强法治意识，服从公共卫生事件防控工作的统一安排。五是履好监督问效之责。没有责任追究，所有的法律法规都将形同虚设。针对法律法规赋予有关职能部门公共卫生事件防控的具体职责，开展履责情况督查，并广泛听取民众意见，对因履职不到位造成严重后果的，进行严肃问责，使权力在监督下运行，防止权力“变异”。

（二）在执法行为方面，严格有效是基本度量

依法治理、有效防控是公共卫生法治建设的重中之重。一要依法决策。严格执行突发公共卫生事件防控和应急处置法律法规，依法审慎决策，把握决策尺度，防止出现借公共卫生事件防控之名、行違法犯罪之实。在决策中设计应对公共卫生事件的系列措施，如对居民外出的限制、对特定场合个人防护的要求等等，要在法律的授权下进行，实施起来必须做到主体适格、措施适度。二要依法建制。要依法建立健全突发公共卫生事件防控的领导机制和工作机制，成立领导小组和工作专班，有条件的单位和部门可以设置专门工作机构，有效推进突发公共卫生事件应对与业务工作两手抓、两不误、两促进。三要依法指导。要加强工作督促指导，切忌各行其是、各唱其调。要充分发挥考核评价指挥棒作用，推动公共卫生机构在法治建设中推进改革，在改革中完善法治建设，加快推进公共卫生事业高质量跨越式发展。

（三）在全民守法方面，和谐稳定是基本底线

应对突发公共卫生事件，有效防控是重中之重。社会稳定既是基本底线，又是衡量标准。突发公共卫生事件通常会伴随防控物资需求量激增、供给不足的现象。哄抬物价、造假售假等破坏市场秩序、侵害百姓利益的行为也会随之出现，给社会稳定造成巨大影响。针对这类情况，在非典和新冠疫情防控期间，最高人民检察院和最高人民法院分别出台了相关司法解释，要求各级司法机关依法严惩妨碍预防、控制突发传染病疫情等各类犯罪，依法严惩利用疫情危害公共安全和市场秩序的犯罪行为。在应对突发公共卫生事件中，各行政机关要积极开展依法维护突发公共卫生事件防控秩序、市场秩序、社会秩序的执法实践。要根据价格法、消费者权益保护法、治安管理处罚法等，对严重扰乱防控秩序、市场秩序、社会秩序的行为依法查处，确保社会稳定有序。

三、提升突发公共卫生事件治理的法治化水平

法治是我们党治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力的重要依托，也是应对突发公共卫生事件的有力武器。每一次突发公共卫生事件的治理都是推进法治国家、法治政府、法治社会建设的重大实践。应对每一次突发公共卫生事件，依法科学有序治理至关重要，要在法治轨道上统筹推进突发公共卫生事件治理工作，全面提升依法治理能力。

（一）不断完善现有的法律体系

就国家层面而言，需要认真研究和梳理现行法律法规，修改完善不一致的条款，同时配套制定行政法规层面的实施细则，为加强重大公共卫生安全风险的防控提供法律依据。通过立、改、废、释并举的方式，增强法律法规的可操作性和实践性，特别是对如何强制隔离传染病患者，要有配套的制度设计、足够的保障手段、明晰的规制方法、明确的权利义务，平衡好公共卫生规制中公共利益与个人权益，维护好社会整体的公共卫生秩序。[5]就地方层面而言，要结合各省公共卫生工作实际，积极推动公共卫生领域的地方性立法及其修订完善。要通过一些地方的积极探索，摸索出一套行之有效的方式方法，通过以点带面，推动地方性公共卫生立法普遍开展。

（二）增强全民公共卫生法治观念

理念是行动的先导。坚持法治理念是有效应对突发公共卫生事件的重要法宝。当前法治建设“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的状况或多或少存在，这归根到底是思想认识的问题，因此，要加大普法力度，引导全社会依法行事。要加强宣传教育，引导群众树立科学的生活态度，促进良好习惯养成。各职能部门要切实增强依法办事本领，切实担当起依法处置突发公共卫生事件的领导者和组织者职责;广大工商企业要清醒认识到突发公共卫生事件防控与企业发展的关系，自觉服从政府的管理，配合政府的调度，维护好市场秩序。只有将普法宣传工作融入到突发公共卫生事件防控中，带领广大人民群众成为守法的模范、护法的先锋，才能促进突发公共卫生事件防控工作依法有序开展，为应对突发公共卫生事件营造良好的法治环境。

（三）推动形成遵法用法的法治良序

现代社会，尊重个体的权利是文明的底线和基本价值观。不论从道德层面还是法律维度，皆是如此[6]。应对突发公共卫生事件过程中，执法的粗暴和越界现象常常发生，过激反应也层出不穷，这对公信力而言，是不负责任的透支。依法防控突发公共卫生事件，不仅仅是为了防控本身，同时也是在捍卫社会的秩序、法律的尊严，守住各方面的底线。有效应对突发公共卫生事件，不同条件、不同情形可以因地施策，但并不意味着可以抛弃法律的准绳。应对突发公共卫生事件，不少地方采用创新办法，过度防控，甚至影响人民群众正常的生产生活。虽然可以被广大民众理解和接受，也能取得一定的效果，但是却缺乏一定的规章秩序，并不合法。法无授权不可为，这是社会治理必须坚守的底线。同时，在突发公共卫生事件治理中，要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等群众自治规范，共同推动形成突发公共卫生事件处置的法治良序。

（四）弘扬以人为本的法治精神

以人为本是法治建设的灵魂。“法治表现为制度，却生成于精神。”[7]法治最原始也是最基本的价值就是对人的保护，保障人的基本生存权和人格尊严等核心权力，应始终以适应人的本性和需求为直接标准。在突发重大公共卫生事件时，各级党委和政府要始终把人民生命安全和身体健康放在第一位，坚持运用法治思维和法治方式开展工作，提高应对突发公共卫生事件的法治化水平。法安天下，德润人心，要让公共卫生法治理念真正回归于民，服务于民，只有确保突发公共卫生事件防控工作运行在法治的轨道上，为人民群众筑起严密的健康防线，才能最大限度地凝聚人心，才能最有效率地发挥人民群众的主动性，才能最大程度地动员全社会的力量，才能最快速度地控制突发公共卫生事件的蔓延。只有坚持以人为本、尊重人格、合乎人性、讲究人道，才能真正发挥法治在应對突发重大公共卫生事件中的积极作用。

（五）发挥法治德治自治的协同力量

法治、德治、自治在城乡社区治理中同时发力、交织前进，在提升城乡社区成员的主人翁意识和社会责任感、激发基层社会广大人民群众参与社会治理活力和积极性、优化城乡社区各类资源等方面产生了巨大的“乘数效应”[8]。可以说，三“治”协同已经成为基层社会治理的强大动力。要建立健全区县、街镇、城乡社区等突发公共卫生事件防护网络，加强联防联控，严防死守、不留死角，构筑群防群治的严密防线，这需要充分有效发挥法治德治自治的协同力量。正式法律法规作为群众心中至高无上的权威，在基层突发公共卫生事件治理中发挥着法治保障的核心作用;道德作为人人心中皆有的一种规范和约束，让广大人民群众面对突发公共卫生事件时自觉听从防控安排，心往一处想、劲往一处使，守住自己、管住身边人、争当志愿者，以润物无声的方式，全面落实联防联控措施，共同构筑起群防群治的严密防线;在“群防群控”中，基层自治体系肩负着重要的责任，在守护、动员和帮扶等工作中自治力量发挥了重要作用，比如，为应对突发公共卫生事件，组建社区或村组防控工作队，调动各方力量组成志愿者队伍，解决防控物资紧缺问题，为广大居民提供健康和生活帮助等等。这正是法治、德治、自治相融合的基层治理体系和治理能力优势的体现。因此，基层社会有效应对突发重大公共卫生事件需要将法治、德治和自治相结合，充分彰显自治活力、法治精神和德治正气，形成有效治理的强大合力。

参考文献：

[1] 习近平.全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系[J/OL].求是网，2020-02-09.

[2] 王奇才.应对突发公共卫生事件的法治原则与法理思维[J].法制与社会发展， 2020（3）：65-77.

[3] 曹舒，米乐平.农村应对突发公共卫生事件的多重困境与优化治理——基于典型案例的分析[J].中国农村观察，2020（3）：4-17.

[4] 应松年.《突发公共卫生事件应急条例》的法律意义[J].国家行政学院学报， 2003（4）：11-14.

[5] 伏绍宏，牛忠江.突发公共卫生事件中公共利益与私权冲突法律平衡的路径选择[J].社会科学研究， 2012（2）：57-62.

[6] 周详，杨二慧.公共卫生事件的法治之转型——从“立法中心主义”到“善治中心主义”[J].中华医学杂志，2011（40）：2812-2814.

[7] 魏开阔.法治的人文精神解读[J].法制与社会，2008（30）：13+19.

[8] 王天旺，屈辉.德治、法治、善治的区别与联系[J].领导科学，2011（6）：26-27.

责任编辑：詹花秀