充分发挥人民群众在城市治理中的主体作用

叶福林 高哲

摘要：人民群众是历史的创造者，推进城市治理体系和治理能力现代化要充分发挥广大人民群众参与主体、利益主体和评判主体的作用。由于理念、机制、组织、效果等不同层面的现实困境，人民群众在城市治理中的主体作用并未得到真正有效发挥，要从提高人民群众主体地位意识、健全人民群众参与城市治理机制、发挥党建引领社区治理作用、推进满足人民需求的精细化治理等方面探索充分发挥人民群众在城市治理中的主体作用的相关路径。

关键词：人民群众;城市治理;主体作用

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.006

伴随着规模大、速度快的城镇化进程，大量农村人口转化为城镇人口，我国步入了城市体量不断壮大的经济社会发展新阶段。城市治理是国家治理和社会治理的重要组成部分，推进城市治理体系和治理能力现代化是助力国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是满足人民群众对美好生活向往的重要一环。习近平总书记在上海考察时提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，强调“要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。”[1]“人民城市”的理念，深刻揭示了中国特色社会主义城市的人民性。人民群众作为推动国家建设与发展的不竭力量源泉，同样是推进城市治理现代化的永恒胜利之本。当前和今后一段时期，我国城市治理仍面临着重重困难和挑战，这就需要充分发挥人民群众的主体作用，不断提升城市治理的能力和水平，持续推进城市发展的健康与稳定。

一、人民群众在城市治理中主体作用的深刻意蕴

坚持人民主体地位是社会主义制度的本质要求，是始终贯穿于中国共产党治国理政理念的一条主线。发挥人民群众在城市治理中的主体作用，意味着要科学地回答城市治理“依靠谁”“为了谁”和“接受谁的检验”的问题，也就是要从参与主体、利益主体和评判主体的不同层次和不同维度理解人民群众在城市治理中的主体作用，使其成为城市治理的积极参与者、最大受益者和最终评判者。

首先，要发挥人民群众在城市治理中的参与主体作用。唯物史观认为人民群众是社会变革的决定力量，是历史的真正创造者，这也是中国共产党始终不渝秉持的立党、兴业、强国的哲学根据。习近平总书记强调，“历史是人民创造的，英雄的人民创造英雄的历史。”[2]

历史反复证明，中国共产党之所以能够战胜一切艰难险阻而不断发展壮大，也正是因为坚持了唯物史观的人民主体原则，强调人民群众是书写历史的主人，是掌握党和国家未来发展命运的决定性力量，并积极发挥人民群众的创造伟力。近年来，中国城市建设取得突飞猛进的新成就，其原因也在于此。人口众多的中国有着无比坚实的智慧和力量基础，积极发挥人民群众的主体作用，既是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是助力城市治理現代化的最大优势。

发挥人民群众在城市治理中的参与主体作用，首先要尊重人民群众的首创精神。城市建设与发展的内生力和源动力在于人民群众，人民群众蕴藏着源源不断的改革动力、创新精神和智慧源泉。城市治理中的一系列重大政策的颁布和改革措施的推出，都是在人民群众的实践探索和改革经验中总结出来的。可见，建设美丽宜居整洁文明的现代化城市不仅要靠管理，更要尊重人民群众的意愿和权利，让全体市民共同参与其中，运用人民群众的智慧和力量，使人民群众变被动参与为主动作为，真正成为城市治理的顶梁柱。同时，也要激发人民群众的创造活力。只有当城市治理的各项举措真正深入人心、从生活的方方面面惠及人民，人民群众才会真正理解城市治理工作并主动参与到城市治理中来。激发人民群众的创造活力，要充分释放人民群众的主体性，鼓励人民群众通过各种方式参与城市治理和建设，为各方面人才的创新活力竞相迸发提供畅通的渠道和机制，凝聚人民群众的城市治理共识，汇集人民群众的城市治理力量，从而将城市治理变成广大人民群众为之奋斗和付出的事业。

其次，要发挥人民群众在城市治理中的利益主体作用。作为历史的创造主体，人民群众必然要以实现自身利益为最终目标。作为无产阶级的领导核心和先锋力量，马克思主义政党是以广大人民群众的利益为最高价值追求的。对此，习近平总书记反复强调，我们党要“顺应人民群众对美好生活的向往，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。[3]

解决新时代的社会主要矛盾，城市治理的最终目的是要服务全体人民，以更优的供给、最好的资源、更多的机会满足人民群众的各种需要，实现人民对美好生活的向往。值得注意的是，城市治理取得的突出成就和创新成果必须更广泛更公平地惠及人民群众，而非少数人或少数利益集团，否则就会极大损害人民群众参与城市治理的积极性，最终也会使城市治理缺乏活力。

城市治理成果惠及人民群众是城市持续发展进步的深层次源泉。当前，中国城市已从一个温饱型社会逐渐转化为发展型社会，人民群众对美好生活向往的具体体现随着时代的发展在日益变换，人民群众基本、共性的物质文化需求已经逐步得到有效满足，而个性化的多层次的更具主观色彩的精神文化需求、公平正义需求、生态环境需求等愈加凸显。发挥人民群众在城市治理中的利益主体作用，必然要切实聚焦人民群众本身，着力破解影响人民对美好生活向往的各种制约因素，使城市治理符合其需求、贴近其生活、服务其利益，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，逐步满足衣食住行、教育就业、医疗养老、文化体育、民主法治、生活环境、公平正义、社会秩序等方面的合理要求和突出意愿，真正做到城市治理的成果由人民群众共享。

再次，要发挥人民群众在城市治理中的评判主体作用。人民群众不仅是历史的创造者，更是历史的见证者和评判者。中国共产党能够长期执政的法宝就在于获得了广大人民群众的衷心拥护。毛泽东曾将我们党在全国长期执政比喻为“进京赶考”，而人民群众满意与否则决定着这场“考试”能否顺利通过。习近平总书记也反复强调人民群众的“阅卷人”身份，认为“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”。[4]

人民群众的体验和感受是判断城市治理成效的核心依据，人民群众的眼睛是雪亮的，城市治理得好不好，他们都看在眼里，对城市治理中的创新进步或突出问题，他们观察得最清楚、感受得最真切，对于城市治理是否有温度最有发言权。因此，城市治理成效归根结底由人民群众说了算，城市治理的含金量最终要以人民群众的获得感、幸福感和安全感来衡量。

人民群众是城市真正的主人，发挥人民群众在城市治理中的评判主体作用要把评判权交给人民群众，让人民群众成为城市治理的“阅卷人”。要将人民群众的评价作为检验城市治理是否取得真正成效的准绳，城市治理的好坏，要经得起历史的检验、人民群众的评判。在城市治理过程中，关乎人民群众利益的各项决策和重大项目能否实施，要认真听取人民群众的意见和评价，只有在人民群众满意、拥护、赞成的基础之上才能开展实施。同时，城市治理中的各项决策也要虚心接受人民群众监督，认真听取广大市民意见，实实在在解决问题，扎扎实实改进工作。

二、人民群众在城市治理中主体作用发挥的困境分析

随着城镇化步伐的加快，我国城市人口不断增加，公共资源和公共服务越来越紧缺，城市治理日趋复杂化，面临的难题和困境也越来越多、难度也越来越大。虽然，在城市治理进程中，人民群众参与城市治理事务的热情日益高涨，但是人民群众在城市治理中主体作用的发挥仍面临着理念、机制、组织、效果等不同层面的现实困境。

（一）理念困境：人民群众发挥主体作用的意识偏低

人民群众是城市治理最重要的力量来源和发展动力，应该作为城市治理的主体与政府、市场、社会等共同参与到城市治理的全过程。但当前的普遍现象却是大多数人民群众在城市治理中发挥主体作用的主动性和自觉性偏低，人民群众在城市治理中发挥主体作用缺乏根本性的推动力量。造成这一现象有主观原因也有客观原因。从主观层面看，主要是受到我国传统政治文化的影响，人民群众并未对自身在城市治理中的主体地位形成正确认识。人民群众政治参与制度起步晚、程度低、效率差，城市的管理与建设基本上完全是一种由政府独自运作的行为。这种长期以来政府事无巨细、大包大揽的治理方式，强化了人民群众的依附意识和依赖习惯，使他们忘记了自身在社会治理中的主体地位，丧失了发挥主体作用的主动性和自觉性。从客观层面看，主要是大部分人民群众在城市治理中发挥主体作用的客观能力不足。虽然人民群众接受教育的层次越来越高，对城市治理中问题及对策的认知程度有了大幅度提升，但是大部分人民群众仍缺乏参与城市治理的专业知识和实践经验，无法驾驭日益复杂化的城市治理问题。特别是面对重大复杂的城市治理问题与决策时，由于缺乏和政策分析评估密切相关的专业知识，即便是参与到城市治理的相关决策的分析和讨论中来，也是力不从心、难以胜任，无法做出合理合据的判断或提出有建设性的观点。

（二）机制困境：人民群众的有序参与路径单一

有序参与城市治理事务是人民群众发挥主体作用的重要方式。为提高人民群众在城市治理中的参与度，人民群众参与城市治理的一系列路径设计也应运而生，例如，发放调查问卷、听证、公示、电子政务、民意调查、领导接待日、召开座谈会、热线电话等，这些政治参与方式使人民群众对城市治理的意见和建议得到及时了解，一些意见和建议也得到了相关部门的采纳，并取得了一定程度的效果。但是，人民群众参与城市治理的路径还是非常有限的，一套完整的政治参与政策体系和体制机制还有待完善，人民群众往往还是作为被管理者，即使通过以上路径参与到城市治理中，也并没有真正地作为主体而发挥决定性作用，这就往往会形成“政府干着、群众看着，政府很努力、群众不认同”的尴尬局面。造成现阶段人民群众参与城市治理作用发挥缺失的原因是多方面的。首先，城市管理者从人民群众利益出发的意识淡薄，并没有真正从人民群众的利益角度去思考城市治理对人民群众的影响，导致其制定的人民群众参与城市治理的方式过于刚性、笼统和刻板，致使部分参与方式约束力太强，缺乏针对性和实用性。其次，人民群众参与城市治理后产生的合理诉求并不能受到高度重视，当人民群众与政府在治理意见上不一致的时候，没有形成一套有效的协商和决策机制。在遇到这种情况时，最终的决策权往往还是掌握在政府手中，最终结论也是由政府全权决定。这就使得人民群众的参与和不参与都一个样，走过场式的参与必然会将冷水泼向人民群众的参与热情，熄灭其参与积极性。最后，由于思想理论、体制机制以及执行力等多种原因，现有的一些较成熟的人民群众参与城市治理的方式在很多地方也并没有真正落地，更缺乏推广普及。

（三）组织困境：基层组织的桥梁纽带作用不實

基础不牢，地动山摇。城市治理体系和治理能力的现代化水平如何更多地体现在基层，进一步提高其能力和水平的关键也须落脚在基层。社区自治是我国城市治理实践中最为重要的基层群众性自治制度。其中，居民委员会是发挥人民群众作用参与城市管理和建设的有效实践，取得了较好的成果。但是，本应该通过居民的自我教育、自我管理、自我服务衔接政府与人民群众的居民委员会，却未发挥其应有的效能，淡化了其与街道办事处之间应有的指导与被指导的关系，逐渐演化为政府的神经末梢，社区治理的行政化趋势越来越明显。居委会对政府的依赖性过强，导致居委会多属于半官方性质，更多地向街道办事处履行职责，其人员主要由街道办事处指派，缺少民主选举过程，社区居民和驻区单位参与不足。这种传统的以政府为主导的社区治理模式必然限制人民群众主体作用的发挥，也导致人民群众对社区治理的归属感和认同感偏低，参与社区自治的主动性与自觉性也就理所当然不高。同时，我国社区治理模式多数仅局限于居住社区，与城市发展的日益复杂化、多样性不相匹配。除了居住社区以外，工业社区、商业社区、政治社区抑或是其他社会组织等还未能参与到城市治理中来。

（四）效果困境：人民群众的利益很容易失衡

城市治理在本质上是解决人的问题，城市治理的效果如何最终是体现在与人民群众休戚相关的衣食住行、生活环境、教育就业、医疗养老、福利保障等点点滴滴的生活细节之中，体现在人民群众的细微感受之中。但是，在城市治理过程中，人民群众的利益很容易被忽视。这是由于很多城市管理者习惯了拍脑袋作决策的工作方式，致使城市治理的顶层设计偏离了人民群众的利益。在执行层面，部分城市管理者在政策的具体实施上出现了漏洞与偏差，或是因为私心只为自身或少数人谋利益，有时还会通过媒体公关或者是强制性做法掩盖工作中的失误。在监督层面，城市治理的全过程也缺乏有效监督，那么人民群众的利益自然而然就无法保证。如近年来由于土地征用、房屋拆迁等引发的社会问题层出不穷，大多是因为损害群众利益问题而引发的。另外，在城市治理中，人民群众中不同群体之间的利益往往是不一致的，就会发生仅仅关注了局部利益，而忽视了大多数人利益的问题。尤其是在体制机制不完善的情况下，人民群众的利益失衡就会频繁发生，一部分有话语权的群体受到重视，另一部分不能通畅表达意愿的就被忽视。例如，教育、医疗、就业等方面的机会不平等现象还是普遍存在，人民群众机会公平、机会平等的权利未能实现，发展的成果也未能惠及广大人民群众。

三、充分发挥人民群众在城市治理中主体地位的路径探索

发挥人民群众在城市治理中的主体作用，要从提高人民群众主体地位意识、健全人民群众参与城市治理机制、发挥党建引领社区治理作用、推进满足人民需求的精细化治理等方面探索有深度、有广度、有力度的全方位作用发挥路径，把城市治理的目标和任务真正转化为人民群众参与城市治理的行动自觉。

（一）在主客观统一中提升人民群众主体性意识

充分发挥人民群众在城市治理中的主体作用，首先要提升人民群众的主体性意识，使其充分认识到自身在城市治理中的主体地位，这既包括主观方面也包括客观方面。从主观方面讲，要积极转变人民群众的城市治理理念，消除人民群众传统的与我无关的政治冷漠观念，强调人民群众的自由发展与城市的治理发展息息相关并紧密相连，培养其社会责任感、主人翁意识和理性、宽容、责任、参与的公共精神，使其真正意识到自身的主体地位并积极投入到城市治理当中。从客观方面讲，要培养人民群众参与城市治理的专业能力，使人民群众能够依法、理性、自主、适度地对城市治理中的各项决策表达自身意愿，例如，培养人民群众关于城市治理的基本知识和理念，提高人民群众的法治思维和法治能力，增强人民群众对大数据、互联网、5G、人工智能和区块链等现代技术手段的了解掌握等。只有人民群众具备这些现代化城市治理的基本知识和专业素养，才能更好地在城市治理中发挥应有的积极作用。

（二）以制度体系保障人民群众充分参与城市治理

只有人民群众充分参与到城市治理中来，城市建设和治理才能够有效展开，并发展成为人民群众所期待的样子。一套有效的人民群众参与城市治理的制度体系，是將人民群众发挥主体作用治理理念落到实处的有效保障，是充分激发这一城市治理主体力量的必然路径。人民代表大会制度和政治协商制度是保证人民当家作主和参政议政的制度优势。要充分发挥这些制度优势，在城市治理各项决策及其实施过程中，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，以人民群众的无穷智慧助力解决好城市治理中产生的各类问题，把制度优势转化为城市治理的效能。同时，还要建立一套日常人民群众参与城市治理的运行机制，这就要在畅通民意表达的渠道上下功夫。首先，要向人民群众放权赋能，坚持广纳群言、广集众智，搭建更多民意“直通车”、公众“议事厅”和基层立法联系点，形成人民群众意愿自主表达随时畅通的机制。其次，要善于利用现代互联网技术，采用微博、微信、QQ、网络论坛等方式，构建人民群众意愿随时随地畅通表达的技术平台。最后，要充分接受人民监督，一些涉及民生的公共政策，不但要在制定之时通过社会公示与听证等制度，广泛听取和吸纳社会民意，还要在实施过程中提供人民群众监督的渠道，避免政策实施产生偏差。

（三）以党建为引领发挥基层组织的纽带作用

习近平总书记指出，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”[5]

社区是人民群众在城市治理中发挥主体作用最直接、最有效的基础平台。城市人口日益增多、城市治理日益复杂，人民群众对于城市治理的态度和意见也必然会产生分歧。因此，发挥人民群众在城市治理中的主体作用，不能简单地靠人民群众的自发性，还必须坚持党的领导，以党建为引领发挥社区的纽带作用，将政府和人民群众紧密联系在一起。首先，要健全、完善和优化社区基层党组织体系。以提升组织力为导向解决社区党委作用发挥弱化的问题，不断健全并理顺社区下辖党支部设置，推动基层党组织向两新领域延伸，必要时还可设立临时党支部。同时，加强社区党建与市、区（县）、街道党建的纵向贯通，强化与驻区单位党建和行业党建的区域化横向联动，从纵向与横向共同构建城市基层党建工作的全覆盖体系。其次，要发挥基层党组织在推动城市治理中的引领带动作用，通过带动社会组织、社会资源和社会力量，凝聚社区治理的最大合力，破解社区治理中面临的风险挑战与难点痛点问题，充分利用各类资源实现社区治理的专业化、社会化、智能化，营造共建共治共享的全新格局，提升社区治理的服务水平。最后，以最大程度满足群众需求为导向，强化社区党委的政治功能，要使党员干部活跃在社区治理中的每一个关键岗位、关键环节和关键时刻，转变社区治理工作方式，加强基层党组织和党员在服务群众中的作用，探索打造更加适应群众需要、更加符合基层实际的党建服务机制和基层党建品牌，使党的建设与社区治理相得益彰、齐头并进。

（四）以满足人民群众需求为导向推进城市精细化治理

精细化治理是推进城市治理现代化的应有之义和目标方向。精细化治理就是要在城市建设发展中为人民群众提供精准化、精细化的服务，在空间上将治理与服务渗透到每一个场所，在对象上将治理与服务覆盖到每一类市民，在程度上将治理与服务细化到每一件小事。其中，城市精细化治理蕴含着以满足人民群众需求为导向的治理理念，其最终目的就是要提升人民群众的获得感和幸福感。首先，推进城市精细化治理要真正树立人民群众主体性的新型治理理念，改变长期以来传统的粗放式城市管理方式，摒弃主观盲目、毫无针对性的“一刀切”管理模式，以市民的实际需求和生活体验作为出发点、切入点和落脚点，对接人民群众需求推进服务供给精细化。其次，推进城市精细化治理要帮助人民群众有针对性地解决其所面临的各类治理难题，善于利用现代技术及时捕捉人民群众动态变化的向往和期望，以微小细节作为切入点解决或改善交通拥堵、教育公平、看病难看病贵、房价高涨、环境污染等影响城市安全、制约社会发展、群众反映强烈的突出问题，再通过健全制度、完善政策等方式有效治理城市病。最后，城市精细化治理应该遵循精细化治理的基本规律，将精细化贯穿于政策制定、政策执行和政策监督的全过程，而不能是哪里出了问题就在哪里精细化，要在政策制定阶段考虑周全、在政策执行阶段温情细致、在政策监督阶段透明高效，以全过程的精细化治理不断提高城市治理的效率和温度。

参考文献：

[1]中国政府网.习近平在上海考察时强调深入学习贯彻党的十九届四中全会精神提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平[EB/OL].（2019-11-03） [2021-08-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/03/content_5448158.htm.

[2]习近平.习近平谈治国理政（第2卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[3]习近平.习近平谈治国理政（第2卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[4]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[5]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社， 2017.

Give Full Play to the Main Role of the People in Urban Governance

Ye Fulin， Gao Zhe

（Shanghai Jiao Tong University Medical School， Shanghai 200025，China）

Abstract：The people are the creators of history. To promote the modernization of urban governance system and governance ability， we should give full play to the role of the majority of people as participants， stakeholders and judges. Due to the practical difficulties at different levels such as concept， mechanism， organization and effect， the main role of the people in urban governance has not been truly and effectively brought into play. We should improve the people's awareness of the main status， improve the mechanism of people's participation in urban governance， give full play to the role of Party construction in leading community governance， promote the fine governance to meet the needs of the people， and explore relevant paths to give full play to the main role of the people in urban governance.

Key words：the people;urban governance;subject function

責任编辑：王世燕