老旧小区改造如何“以人为本”？

邢华 黄祖良

摘要：我国老旧小区是特定历史发展的产物，在老旧小区改造中面临着利益主体多元化、居民分散化、基层社会资本与信任机制缺乏等问题。随着以单位制为特征的基层社会治理模式逐渐离散和分立，传统以政府或单位为主导的社会管理方式受到严重挑战，老旧小区改造如何实现“以人为本”是需要解决的重要课题。北京市朝阳区劲松北社区以加强基层党建为引领，将社区治理能力建设融入改造实践过程，通过引入社会力量，推动党委领导下的政府、企业和居民良性互动，充分体现居民意愿和需求。通过对劲松北社区改造过程进行分析，聚焦党建引领下社会资本与信任机制的重塑，探讨我国老旧小区改造的可行模式。尽管劲松北社区有一定的特殊性，但是对于当前我国正在开展的老旧小区改造仍具有重要借鉴意义。只有在党建引领下充分调动多方参与，加强社会资本与信任机制的培育和塑造，才能真正实现“以人为本”目标。

关键词：老旧小区改造;党建引领;社会资本;以人为本

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.004

一、问题的提出

城市老旧小区是指城市发展过程中由于建设时间久远，住房及配套基础设施相对落后，难以满足现阶段居民生活需求的小区。我国老旧小区的形成有着深刻的历史背景，在计划经济时代，我国主要采取福利分房制度，同一单位的居民大多居住在本单位的职工家属院，彼此相互熟悉并对社区充满荣誉感，拥有深深的情感羁绊。随着我国由计划经济向市场经济过渡，单位制逐渐瓦解，社区住房开始商品化，在新的社区制下的居民逐渐割裂，联系日益减少，原本紧密的社区网络被打破，对社区认同和信任慢慢淡化，基于传统单位和邻里关系的居民间社会资本和信任机制受到严重挑战。社会资本和信任机制的缺乏不仅增加了老旧小区改造的成本，更不易形成可持续的社区治理机制。在欧美等西方国家，社区群体主要建立在相同的职业背景、种族、阶层等基础上，相互认同感较强，通常通过自组织结社、自我缔约的氛围来动员居民，已经形成相对完善的社会资本积累路径。我国城市基层治理不能简单模仿西方的社区治理途径，而应总结提炼城市基层治理的“中国之治”。北京市朝阳区劲松北社区以加强基层党建为引领，将社区治理能力建设融入改造实践过程，通过引入愿景集团，推动党委领导下的政府、企业和居民良性互动，重塑老旧小区社会资本与信任机制，不仅走出了一条老旧小区改造“以人为本”的“劲松模式”，而且对于提升我国城市基层治理有很好的借鉴意义。

二、党建引领在重塑社会资本和信任机制中的作用

党建引领社区治理是我国基层社会治理的独特优势。[1]一方面，加强中国共产党对基层社区的领导，既是贯彻落实党的路线、方针、政策的保障，也是夯实党的执政基础、坚持党对一切工作的领导这一基本原则的体现;另一方面，党代表最广大人民的根本利益，以全心全意为人民服务为基本宗旨，契合了当前社区治理中以居民需求为导向的核心理念。因此，增强基层党建力量，吸引和动员多元主体参与到社区治理网络中，发挥党统筹凝聚各主体功能来实现基层社区的再组织化，从而提升基层社区的自治效能。

社会资本（Social capital）是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会效率。[2]社会资本理论开始诞生于社会学领域，最早由汉尼范（1916）提出，他通过社区参与和社会纽带的研究，将社会资本视为个体和社会发展的一种资源。[3]随后，经过布迪厄、科尔曼和帕特南等人的发展，社会资本理论中信任机制、互惠规范、社会网络等核心要素得以确立，它们相互促进，可以对社区合作自治产生重要影响。正如帕特南所言，社会资本的存在之所以能够提高参与者的合作效率，是因为密集有效的社会关系网络，以及自愿性组织的约束性规范，会减少“搭便车”现象，是化解“集体困境”的一种有效机制，为建立信任关系提供必要基础。[4]由此可见，社会资本是促进集体行动的基石，对提升社区治理绩效，扩大各方参与、增强居民信任等具有正向作用。

党建引领与社会资本和信任机制之间存在紧密联系，两者相辅相成。中国共产党所具有的特殊地位决定了其在促进社会资本与信任机制中发挥引领作用，一方面党天然具有连接多方的能力，另一方面黨在与各方的连接中处于核心地位。党建深入基层吸引各方参与到治理网络中，促进联系互动，使社区形成相对稳定的互惠规范和信任机制，为社会资本的重塑创造了前提条件。社会资本与信任机制的增强又进一步推动各方相互协调和一致行动，在一定程度上可以克服“搭便车”等集体行动困境，有利于居民在相互信任的基础上解决公共问题，促进了基层社区合作自治的形成。基层社区治理能力提高带来高质量的社区治理效果，容易获得居民的支持和拥护，扩大了党的群众基础，巩固了党的执政地位，从而增强党建引领的渗透力和凝聚力。

三、我国老旧小区传统改造模式面临的困境

当前，我国正在积极推动老旧小区改造，在改造模式和机制方面有许多值得总结的经验。与目前老旧小区改造的诸多创新模式相比，传统的老旧小区改造更多侧重于硬件基础设施的改造，难以发挥基层多元主体协同治理的作用，主要表现在以下几个方面。

（一）基层党组织的作用还需要进一步加强

过去，城市基层党建在一些地区处于缺位状态，难以调动各方资源引领老旧小区的改造工作。具体而言，一是社区党组织覆盖面不足，核心领导凝聚能力弱化，未能充分发挥党员的示范带头作用，推动协同治理的开展。二是基层党员主动服务意识比较缺乏，对老旧小区改造工作重视不足，与居民的交流联系不够频繁，难以掌握真实的改造需求。三是老旧小区改造缺乏资本和物质保障，这使得社区党组织开展活动，在一定程度上制约了社区党组织作用的发挥。[5]

（二）政府主导的老旧小区改造模式有待改进

政府作为老旧小区改造的主要参与者，未能从传统政府主导的行政管理模式中摆脱出来，仍然习惯于使用自上而下的命令、指挥、控制等行政手段主导老旧小区改造工作。从项目改造的设计规划、施工建设到后续的运营维护全过程都由政府负责，这不仅增加了政府工作的负担，造成财政资金的压力，而且在很大程度上剥夺了居民和其他主体参与改造的权利，使改造难以达到预期的效果。

（三）企业参与老旧小区改造仍存在诸多难题

虽然企业可以作为第三方参与老旧小区改造，能够为社区提供基础设施建设和公共服务，但是企业以追求利润最大化为主要目标，在改造的过程中更多强调的是商业化运作，往往忽视了项目的公益性质和自身的责任担当，导致企业与居民利益相违背，使得长期有效的管护模式难以为继。同时，老旧小区改造成本高，资金回收期长且缺乏可利用的经营性资源，企业投资风险较大。这些都成为制约企业参与老旧小区改造的障碍。

（四）居民主动参与的意愿和水平不高

老旧小区由于居住群体日益复杂，居民层次结构分化，彼此间关系也渐渐疏远，无法进行有效的组织动员。居民受到计划经济影响没有主动参与社区事务的习惯，而社区又经常缺乏意见反馈渠道及问题协商机制，使得居民的诉求很难与老旧小区实际改造相结合，进一步降低居民参与改造的热情和意愿。

由此可见，在传统老旧小区改造过程中，基层党委、政府、企业、居民等多元主体尚未形成良好的参与和互动机制，难以真正保证老旧小区改造效果，与老旧小区居民的需求仍有较大差距，很难实现“以人为本”。[6]

四、劲松北社区改造中的党建引领与社会资本重塑

始建于20世纪70年代的劲松北社区作为改革开放后北京市第一批成建制的楼房住宅区。社区位于北京市东三环劲松桥西侧，距离国贸CBD以南3公里，占地0.26平方公里，总建筑面积19.4万平方米，总单元数130个，总户数3 605户，居住人口9 494人，其中60岁以上老年人占比约34%，老龄化趋势十分严峻。同时社区与许多老旧小区类似，普遍存在基础设施老旧、公共空间挤压、停车管理混乱、生活配套不足且物业服务缺乏等问题。社区整体居住环境与居民的期望诉求存在较大的差距。

作为北京市老旧小区改造的先行者，劲松街道坚持“以人为本”，选择劲松一、二区（劲松北社区）作为试点，摒弃传统改造模式，把党建引领的优势转化为基层社区治理效能，充分发挥社会资本的协同作用，通过引入愿景集团整体改造社区基础设施，运用专业化的物业管理，探索形成“党建引领多元共治，社会资本有机重塑”的新路径，重塑了社会资本和信任机制，真正实现了老旧小区改造“以人为本”。劲松北社区改造中党建引领与社会资本重塑的主要有以下做法：

（一）党建引领汇集民意，由点到面达成共识

为准确摸清居民的需求，早在改造启动之初，劲松街道党工委联合楼门长、社区志愿者、居民代表等社区党员骨干进行宣传动员，先后对3605户居民挨家挨户走访，发放问卷2380份，召开问需会十余场，真正做到“民有所呼，我有所应”。利用下沉式调研梳理出居民多样化、个性化的改造需求，通过建立社区居民议事二级平台，进一步统一思想，达成共识。初步达成改造意向后，朝阳区委区政府依托“街乡吹哨，社区报到”工作机制，发挥“五方联动”平台优势，根据改造问题的性质和办理时效，针对性地采取不同的解决方式：对于改造中涉及的重大突出难题，由各区委办局专门成立改造试点工作小组，召开联席会议进行集中处理。而面对日常改造中遇到的困难，则由街道党工委领导成立一个由40余名党员为核心的议事小组，每月定期召开党建协调委员会工作会议，对改造分歧及涉及问题进行专题讨论，依靠“党建引领，协商共治”化解争端。党建工作和社区改造的紧密结合大大简化办事流程，提高社区改造效率，为改造的顺利启动奠定基础。

（二）引入外部专业化社会资源，凝聚社区居民合力实施改造

为尽快开展改造，劲松北社区创新性采用“1+3+N”共建共治模式，即“1”以社区党委为核心，“3”以居民党支部、项目党支部、临时党支部三位一体共同参与社区改造，“N”即引入外部专业的社会资源。为此，劲松北社区先举行路演，按照长效运营的市场化原则，经过多方比较，最终与具备投融资、规划设计、建筑改造、社区服务、物业管理等全链条业务能力的某集团签订合作协议，共同推进项目改造，初期计划投资3000万元，合约期为20年。该集团作为全国第一家引入老旧小区改造的民营企业，有明确的目标、微利“可持续”能力和专业的改造技术做支撑。其利用自身优势迅速成立临时党支部，派出一支专业的党员设计师队伍，深入社区开展沉浸式规划设计，将改造方案与社区实际、居民诉求相结合。在实施改造的过程中，社区党委联合居民党支部、项目党支部、临时党支部一起驻扎施工现场，发挥党员的先锋模范作用，详细倾听居民心声，随时调整方案，不断优化设计，力求改造符合民意。改造内容重点围绕宜居社区、有序社区、敬老社区、平安社区、家园社区、智慧社区等六大板块进行建设，不仅提升了社区的硬件设施，还加强了基层党组织的引领和凝聚。改造后集团又成立物业党支部，根据社区实际首创“先尝后买”模式，为居民提供低价优质的物业服务，最终赢得了居民的赞赏和信任。

（三）以党员骨干为纽带构建居民社会网络，重塑社区社会资本与信任机制

劲松北社区中的党员骨干在改造中发挥了重要作用。他们大多来自具有共同兴趣爱好的社区团体，具有群众基础广、人缘关系好、热心社区事务等特点。基于党员的政治觉悟和自身的群众优势，他们带头推动老旧小区改造，逐渐成为社区发展中不可或缺的中坚力量。在改造开始时，党员骨干主动担任宣传员，针对不支持、不情愿改造的部分居民，开展一對一入户，引导持反对意见的居民换位思考，强化家园理念，争取获得居民的认可和支持。随着改造动员的深入，在社区内部建立非正式组织“社区共建管理者”，构建起社区新的网络联结。社区被激活后，利用微信、微博、抖音等互联网社交软件，进一步加强居民之间交流互动，为居民理性有序参与社区改造提供了更便利的渠道。党员志愿者在社区实施改造时也持续发力：一方面，深入施工现场进行巡查，及时发现问题、反馈居民建议、监督工程进度和质量，不断激发居民参与社区改造的热情和积极性;另一方面，依托社区文明实践站，定期在社区内开展义务理发、医疗问诊、衣服裁剪、免费维修等便民服务活动，解决了便民商店重新装修给居民带来的生活不便，增进与居民之间的情感联系。为巩固改造效果，营造守望相助的社区氛围，社区党员又联合社团骨干整合社区资源，在社区公园、美好会客厅、居民议事会等区域开展各种活动，丰富了社区整体的精神文化生活，实现居民从最熟悉的陌生人到熟人、家人、主人的有效转变。

由此可见，党建引领贯穿劲松北社区改造的全过程。劲松北社区改造成功的关键在于发挥党组织的桥梁纽带作用，社区党委依托“党建共同体”的优势，实现党建引领下政府、企业、居民自发联结，利用基层党支部和先进党员的榜样力量，在联结的过程中培育和塑造社会资本，激励居民积极参与，充分表达自身意愿，推动了居民主人翁意识的觉醒和社区公共价值的实现，真正实现了老旧小区改造“以人为本”的承诺。

五、党建引领老旧小区改造的对策建议

劲松北社区作为具有红色荣耀历史的老旧小区，其发展是中国大部分老旧小区的缩影。社区从荣光中陨落，主要原因在于政府、企业、居民各主体之间的联系处于割裂的状态，缺乏建立信任机制的必要条件，无法调动各方积极参与，导致社区社会资本不足，多元化网络治理的格局难以形成。而短短数月，劲松北社区经过改造重获新生，为其他老旧小区进行改造治理提供了一种新的范本。基于“劲松模式”中展示出来的创新经验，为克服老旧小区改造过程中面临的困境，提出党建引领老旧小区改造的对策建议：

（一）以社区党组织为中心，夯实党的执政根基

社区党组织在社区建设中居于核心地位，社区党组织是基层党建的基础。老旧小区的改造要强化社区党组织的引领作用，扩大社区党组织的有效覆盖。提高社区党组织覆盖力就是要推动社区党委联系社区各党支部，将党员嵌入到社区治理的工作中，凸显基层党组织战斗堡垒作用。从了解需求、发现问题、分析原因、协调解决、跟踪反馈中建立一种交流互动的良性循环机制。同时，社区党组织需要加强对社区基层党员的教育和培训，提升党员的素质和服务意识，发挥党员的先锋模范作用，切实了解居民的需求，缩短社区党组织和居民之间的距离，增强居民对党组织的认同度及对党员工作能力的认可，提升党在居民心中的权威地位，筑牢社区党组织的执政根基和群众基础。

（二）构建社区党建平台，协调力量整合资源

以区域“大党建”的观念来构建社区党建平台，吸纳政府、企业、居民等多方力量，以共同利益、共同需求、共同目标为纽带，协调各方在社区公共事务中形成行动上的合力，充分发挥各自优势，促进社区资源的整合，为解决老旧小区改造中碎片化、分散化的问题提供保障。具体而言：政府应尽快转变工作方式，从原来的大包大揽、盲目兜底转变成政策引导，资源支持，使社区真正建立起自我管理的有效机制;企业应抱有家国情怀，勇于承担社会责任，发挥自身资金、技术优势，积极开展公益慈善和志愿活动，实现社区治理和企业盈利的双赢;居民要树立社区公共意识，注重培养社区骨干精英。加强居民参与社区事务引导，激发居民对社区公共利益的关注和重视;同时对社区骨干精英给予资金、资源、培训等多方面的支持，使其成为社区连接组织与居民的桥梁，从而提高社区自组织管理水平。社区党建平台的构建要以社区为阵地、居民为中心、问题为导向，提高行政效能，激活基层民主，形成党委领导、政府负责、企业协同、居民参与的现代化基层社区治理新体制。

（三）打造社区党建服务体系，精准对接居民需求

老旧小区改造要实现以人为本，满足居民的需求是根本。面对当前居民日益多样化、个性化需求，如何达到居民满意是老旧小区改造中的重点和难点。这要求社区党建应与时俱进，深入基层，充分利用信息化时代的“互联网+共建共治共享”等线上线下渠道，开展党组织与居民的直接协商互动，及时主动了解居民诉求，为居民参与社区公共生活拓宽便捷有效方式的同时，进一步增进党组织和居民之间的情感联结，在彼此信任的基础上产生互惠合作的意愿，共同为社区提供全方面高质量服务，实现居民需求多样化与社区治理人性化的有机统一。

六、结语

随着城市更新由增量时代进入存量时代，老旧小区改造作为重大民生工程，对满足居民美好生活向往、推动城市更新和转型、促进经济高品质发展具有重要的意义，是基层社区治理的关键环节，正成为未来城市发展的新趋势。随着我国老旧小区改造进程的不断加速，面对改造中遇到的困难，应秉持以人为本、居民自愿等理念，贯彻落实党建引领，将企业、居民等其他主体纳入到社区改造中来，充分发挥基层党建的动员、协调和统筹作用，在达成一致共识的基础之上，将各方凝聚成一个紧密联系的多元化网络，在互动中建立信任关系，实现社区社会资本的重塑，为社区自治提供稳固的内生动力，形成决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享的基层社区治理新格局。

说明：本文受北京社科基金一般项目“基于党建嵌入视角的首都城市基层治理研究”（项目号：19ZGB008）资助。

参考文献：

[1]潘博，王立峰.新时代党建引领基层治理面临的现实困境及其化解路径——以社会资本为分析视角[J].社会主义研究，2020（5）：110-117.

[2]L.J. Hanifan. The Rural School Community Center[J]. The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science，1916（1）.

[3]羅伯特·D.帕特南（Robert D.Putnam）.使民主运转起来 现代意大利的公民传统[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.

[4]Robert D.Putnam. Turning In，Turn Out：The Strange Disappearance of Social Capital in America[J]. political science and politics，1995（4）：664-683.

[5]陈东辉.基层党建引领社会治理创新的探索与路径[J].理论与改革，2019（3）：181-188.

[6]刘锋.党建引领基层社会治理创新的实践探索与经验启示——以北京市“街乡吹哨、部门报到”为例[J].中共天津市委党校学报，2019（3）：89-95.

Why "People Oriented" in the Transformation of Old Communities

Xing Hua， Huang Zuliang

（Central University of Finance and Economics，Beijing100081，China）

Abstract： The old communities in China are the product of specific historical development. In the transformation of the old communities， they are challenged by the problems of diversification of stakeholders， decentralization of residents， and lack of trust in the grassroots society. With the gradual separation of the grassroots social governance model characterized by the corporate community， the traditional government or unit-led social management method has been severely challenged. How to realize the "people-oriented" transformation of old communities is an important issue to be addressed. Jinsongbei Community， in Chaoyang District， Beijing， is guided by strengthening grassroots party construction， integrating community governance capacity building into the transformation practice process. By introducing social forces， it promotes the positive interaction between government， enterprises and residents under the leadership of the party committee， which fully reflects the wishes and needs of residents. This case analyzes the situation before and after the transformation of Jinsongbei Community and the transformation process， focusing on the reshaping of social network and trust mechanism under the guidance of party construction， and discussing feasible models for the transformation of old communities in China. Although the Jinsongbei community has certain particularities， this case still has important reference significance for the current transformation of old communities in China. Only under the guidance of party building can fully mobilize the participation of multiple parties and strengthen the cultivation and shaping of social capital， in order to truly realize the goal of "people-oriented".

Key words： old community transformation ;party construction ;social capital; people-oriented

責任编辑：王  缙