海南自由贸易港建设基础阶段的制度规划与战略思考

常燕军 赖柳柳

摘 要：厘清具有中国特色自由贸易港建设制度规划的原则要求，是加速推进海南自由贸易港基础阶段建设进程的重要依据。本文基于海南特色自由贸易港制度规划面临的现实困境，从对标国际最高标准进行顶层设计，构建更加开放型的制度体系;整合资源突出特色，提升制度体系的比较优势;筑巢引凤，构建极具全球竞争力的人才制度体系;配备优秀政策执行者，打造一流营商环境;科学选择自贸港建设的推进模式，打造竞争优势等五方面，就海南自由贸易港建设基础阶段的制度规划和推进战略给出建议，以期为推动中国特色自由贸易港建设能力和治理能力的现代化提供借鉴。

关键词：海南自由贸易港基础阶段;制度规划;中国模式

国务院于2020年6月1日发布了《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《方案》），《方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对标国际最高水平经贸规则，将海南自由贸易港（以下简称自贸港）打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户，到本世纪中叶，全面建成具有较强国际影响力的高水平自贸港。在中国加快构建国内、国际双循环相互促进新发展格局的背景下，将海南自贸港打造成为重要开放门户，就是要向世界表明，中国将以新一轮高水平开放为后疫情时代全球经济复苏带来希望和机会。本文结合海南自贸港建设实践，给出了自贸港建设基础阶段的中国模式。

一、海南特色自贸港制度规划的原则要求

（一）对标国际最高标准进行顶层设计

一是科学规划全国自贸港战略布局。选址既要兼顾全国总体规划，又要与贸易资源的空间分布相协调。选择国际贸易条件优越、区位优势明显的区域建设自贸港，并依据城市特色制定建设方案和建设目标，提高自贸港建设的差异性和互补性。二是推进立法进程。目前，海南自贸港相关政策已发布，但自贸港法尚在酝酿。现阶段需确保自贸港稳妥度过自贸港法的缺位期，做出过渡性制度安排。聚焦观念转化和制度创新，加快推进自贸港的立法进程。三是构建高效运营模式。开放离岸贸易和离岸金融是自贸港的发展方向，构建发展离岸贸易和离岸金融的立法模式和税收模式、金融体系和金融管理体制，参照新加坡港的公司运营模式，由专业化管理公司负责港口的运营与管理。

（二）借鉴国际经验，突出特色。

自贸港建设要紧紧围绕国家赋予的战略定位，坚持高起点谋划和高标准建设。特别是在疫情对国际贸易规则和国际投资规则造成不利影响情况下，充分发挥个体优势、区位优势、超大规模国内市场优势以及腹地经济支撑等优势，主动适应我国高水平开放新趋势与国际经贸格局和规则重构的趋势，借鉴世界知名自贸港的先进经营理念、管理模式、管理方法和制度安排，构建世界最高开放形态并极具中国特色的自由贸易港。

（三）强化风险防控制度的集成设计

制度创新与风险防控是自贸港建设的两个重要着力点，自贸港的高度开放会引发系统性风险，各类元素的自由流动会导致市场监管困难程度攀升。风险防控机制要先于制度创新，在规划开放步骤时，要论证开放性政策的风险，提前建立风险防控和纠错机制;在制度创新时，考虑高度开放是否会导致市场投机行为。重点加强金融风险防控、国际贸易冲突风险防控、经济违法犯罪风险防控制度的集成设计，通过制度体系的配合和新技术的应用为自贸港的开放型经济保驾护航。

（四）因地制宜，分阶段推进建设。

自贸港的建设一般需经历四个阶段。第一阶段：新旧更替交融。传统自贸区转型后，推进传统自贸区与自贸港产业项目相互融合。第二階段：发展完善。完善自贸港的立法和管理机制，相关产业和项目形成互动与互补。第三阶段：新兴产业的培育与发展。新兴产业与优惠政策和管理模式之间相互衔接与融合，产业升级和创新，建成适合国情的自贸港。第四阶段，风险评估、监管与调整。对自贸港的建设绩效进行评估、监管与调整，确保建设的成效。

二、海南特色自贸港制度规划面临的挑战

（一）疫情防控常态化的影响

根据国务院部署，海南特色自贸港建设即将由“打好坚实基础”进入“分步骤、分阶段建立政策和制度体系”的关键时期。然而，现阶段新冠肺炎疫情还在全球蔓延，世界经济存在被拖入衰退的风险。虽然国内抗击疫情已经取得阶段性胜利，经济长期向好的基础条件和抗击疫情的凝聚力相互叠加使得经济呈现增长态势。但国外疫情防控依然严峻，加之美国单边主义和贸易保护主义行为加剧，中国发展的外部环境面临严峻挑战。

海南特色自贸港制度规划要充分考虑疫情防控常态化的影响，但海南受国内开放程度、经济发展水平、行政干预程度、金融监管幅度及基础条件等因素限制，现有开放程度较发达自贸港稍有差距。例如，海南自贸港对“一线放开”、“二线管住”的制度构建，具有临时性制度安排的特征。对产业优惠政策、税收优惠政策及货物、资本、人员、技术、服务的自由流动等附加了前置条件，对个别关键领域政策过渡期的设计相对较长，地方政府不具备落实某些政策目标的配套条件。

（二）海南经济发展水平有待提升

1.海南经济基础需要加强。2010-2019年，我国GDP年均增长率年均7.6%。2020年，面对疫情考验，在党中央的坚强领导下，统筹推进疫情防控和经济社会发展，经济正持续恢复和发展。海南建省以来，经济虽持续增长，但经济总量在全国仍处于落后水平。2019年，海南GDP总量全国排名第28位，人均可支配收入低于全国平均水平。经济内生动力弱，人流、物流、资金流、技术流和信息流等“流量”不足，消费市场自身能力和潜力均有限。

2.海南产业结构需要升级。产业结构调整与升级是国家“十四五规划”的重要内容，是未来十年中国经济“新常态”。目前，海南农业在产业结构中占比大，产业结构不够丰富，支柱型产业有限，制造业基础略显单薄，产业素质还有提升空间，工业基础暂未达到向现代先进制造业转型的水平，建成现代科技与工业相结合的商品贸易基地的条件尚不成熟。因缺少高端制造业支撑，发展重心倾向金融和地产，海南急需摆脱对房地产行业的依赖。

3.海南服务贸易需要发展。习近平总书记在2020年中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会上指出“疫情期间，远程医疗、在线教育、共享平台、协同办公、跨境电商等服务广泛应用，对促进各国经济稳定、推动国际抗疫合作发挥了重要作用，服务业成为推动发展的重要力量。”但海南三大产业2019年占比为20.3：20.7：59（全国数值为7.1：39：53.9），从农业经济向服务业经济过渡的特征明显。房地产开发投资占城镇固定资产投资的48.5%，金融业增加值仅占GDP的7.4%，金融业短期内难以成为支柱产业。以新一代信息技术为主要支撑的新业态、新服务模式和新管理方法等现代服务业发展滞后。

（三）海南人力资源数量和质量有待提高

1.劳动力资源不够丰富。2019年，海南常住人口944.72万人。海南国际旅游岛建设上升为国家战略后，常住人口到2020年仅增长77.57万，人口自然增长率不足1%。海南地广人稀，虽然人口迁移流动活跃，但人口增速放缓，开始出现老龄化态势。

2.人才流失时有发生。海南每年高考全省前500名的考生，报考本地高校的不多，出省读大学回海南就业的也有限。本地就业的本科生占当年49.59%，硕士生占40.31%，博士生占36.36%。即便是海南培养的应届硕士和博士，近三分之二未在当地就业。

3.高素质人才和专业化人才短缺。海南工业发展起步相对晚，限制了人的社会化、组织化和专业化的发展程度，也影响了高素质人才和专业化人才的流入。虽然政府为吸引人才出台诸多政策，但海南因旅游业带动的高物价、高房价、高消费以及当地的低收入、教育资源和医疗水平有限等问题制约了人才入琼。

（四）海南营商环境有待进一步优化

近些年，海南营商环境优化初见成效，但是较国际发达自贸港还有差距。例如，金融开放限制较多，风险防范能力和金融制度尚待完善;税收优惠政策未形成国际竞争力，尚未兼容国际标准;海南仅对59个国家实行免签，阻碍了国际高层次人才的引进。国家一直给予海南倾斜政策，例如，1980年国家赋予海南准经济特区地位，1988年海南建省并成为全国最大的经济特区，2009年海南国际旅游岛建设上升为国家战略。在历史机遇面前，对于国家给予的长期利好政策，海南要继续提升公共政策的执行力，打造一流营商环境。

三、海南自贸港建设基础阶段的制度设计

（一）对标国际最高標准进行顶层设计，构建更加开放型的制度体系

面对新冠肺炎疫情全球流行引发的错综复杂的国内外环境，中国适时提出构建“双循环”战略。海南自贸港作为促进国内国际两大循环的有力支撑，既要发挥制度优势引领国内循环，更要对接国际标准促进国际循环。对标世界最高水平的开放形态，立足国家战略和海南特色，聚焦贸易投资自由化和便利化，打破不适应自贸港发展的壁垒，消除体制性、制度性和规则性的障碍，构建与高水平自贸港相适应的开放型制度体系。以更高水平的开放型制度体系引导创新主体协同发展和相互作用，创造新业态和新模式，促进经济结构优化、产业结构升级和增长动能转换，提升自贸港发展能级，促进两大循环良性发展。

（二）整合资源突出特色，提升制度体系的比较优势

整合资源禀赋，特出个体特色。一是有超大规模国内市场和雄厚腹地经济支撑。海南与粤港澳大湾区联动合作的机会多，与进博会联动发展的项目多，与内地市场无缝对接的渠道多。二是高科技产业易形成发展优势。海南传统制造业虽底子薄，但转型发展高端制造业的成本低，可以中国产业升级为契机，在生物医药、人工智能、新材料和新能源等高端制造业领域形成比较优势。三是建设起点高。海南直接对接最发达自贸港的建设标准，围绕旅游业、现代服务业和高新技术产业培植实体经济，加快推动消费回流和消费结构升级。制度创新在突出海南特色的基础上，实现资源的优化配置，以制度的比较优势提升自贸港的治理效能。

（三）筑巢引凤，构建极具全球竞争力的人才制度体系

构建极具全球竞争力的人才制度体系，完善人才引进、培养、激励、服务和保障机制，形成人才引得进、留得住、用得好的良好局面。推进“百万人才进海南”战略，建立自贸港人才信息数据库，构建人才综合协作平台和人才数据分享机制。实施“人才培养计划”，储备急需人才，培养高层次人才。完善《海南省高层次人才分类标准（2019）》，建立符合国际惯例的海南自贸港人才认定体系，给予人才相应待遇。构建完备的人才服务机制，营造宜居和宜业环境，解决人才的后顾之忧。

（四）配备优秀政策执行者，打造一流营商环境

中国特色自贸港建设能否成功，一方面取决于制度集成创新的融合性与系统性以及各类创新举措相互配合的整体效益，另一方面取决于政策和制度的扎实落地以及坚持改革的地方领导人。海南应在优秀政策执行者的主导下，使用好国家给予的优惠政策，把握好制度集成创新的关键节点，通过制度设计与严格监管抑制各种投机套利活动，打造一流营商环境，尤其要防范海南再度成为房地产的盛宴，避免再度沦为避税港和金融投机地。

（五）科学选择自贸港建设的推进模式，打造竞争优势

1.试点转型模式。目前，我国不能全面铺开自贸港的建设，可通过试点转型战略，推动现有自贸区向国际最高标准自贸港的转型，海南自贸港就是依托海南自贸区转型而来。第一阶段在沿海港口试点，例如海南、上海和浙江舟山;第二阶段从沿海港口逐渐向口岸功能较强的陆地港口、空港或内水港扩展，例如河南郑州、四川成都都可建设内陆型自贸港。

2.离岛型模式。自贸港是整个城市，例如香港、新加坡和海南自贸港。自贸港城市依赖优良的地理区位，既是区域国际贸易中心，也是国际航运中心和国际金融中心。例如，香港从以转口贸易为主发展成为国际离岸贸易中心，新加坡从转口贸易中心升级成为跨国公司总部聚集中心和全球科技创新中心。

3.港产型模式。也称为“1+X”模式，“1”代表“港口”，“X”代表“特色产业功能区”，按照功能设立新兴产业聚集区和服务贸易交易平台，把“港”的功能无限延伸。港口开放与产业开放深度耦合、互促互融，促进传统经济结构向现代经济结构转型，例如迪拜自贸港。

4.港城联盟模式。通常选址物理位置毗邻的港口城市和功能城市，组合成港城联盟城市群，整合“港”与“城”两者的资源优势，建设国家级自贸港联盟。不仅兼具以上三种模式的优势，而且具有更强大的资源整合能力，是世界级自贸港市场治理的典范，也是中国特色自贸港建设的发展方向。例如，可在珠三角建设广州+深圳自贸港联盟，在长三角建设上海+宁波+舟山自贸港联盟，在北部建设天津+青岛+大连自贸港联盟。在自贸港建设的初级阶段，虽然试点转型模式相对稳妥，但若要赢得自贸港竞争的国际比较优势，需尽快建成类似港城联盟模式的高质量高标准的自贸港。

2021年4月8日，国家发改委和商务部联合发布《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》，标志着海南特色自贸港建设开始进入“分步骤、分阶段建立政策和制度体系”的制度规划阶段。把海南自贸港打造成强大国内市场建设的重要支点和畅通国内与国际双循环的核心交汇点，在后疫情时代持续放大中国制度优势，为全球经济复苏与增长培育新动能，海南由贸港基础阶段建设任到重远。▲

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