“海洋命运共同体”视域下我国港口 跨境合作的困境与路径

张磊

摘 要：近年来，港口跨境合作在区域融合方面取得了阶段性的发展成果，有效促进了港际间集成化的结构性转变，但目前，合作仍处于沿海国家内外部等多维风险与挑战之中。基于此，应该从政治、安全、文化、经济、法律等视角出发，分析港口跨境合作的现实困境，以“海洋命运共同体”倡议为重要突破口，对港口跨境合作提出务实性的对策建议。

关键词：海洋命运共同体;港口跨境合作;港航企业

港口跨境合作是以港口和城市为基点，通过连点成线、聚线成面、由面到体的步骤，推动港口共同体建设，将成为区域协同发展的先行示范区。交通运输部水运局局长李天碧指出：“中国与沿线国家应深化港口间合资合作，依托港口增强服务，为人类命运共同体注入新动能”。然而，合作仍面临东道国政局动荡、治安混乱、文化冲突、经济滞后、法治薄弱及周边国政治博弈等多维风险;同时，面临我国企业分工不明等多元挑战。2019年习近平总书记提出构建“海洋命运共同体”的新愿景，既是“人类命运共同体”理念在处理海洋事务方面的新型义利观，又是“一带一路”倡议在促进海洋合作方面的创新方法论。旨在促进沿海国形成“和谐共生”的价值理念，推动沿线港走向深蓝的务实合作，为合作构筑了全新的发展机遇。

一、“海洋命运共同体”视域下港口跨境合作类型

（一）“友好/姐妹港”合作机制

“友好/姐妹港”合作机制是港际间的横向交流模式。由我国政府和港航管理部门“牵头”，通过签署合作宣言、友好/姐妹港协议、合作谅解备忘录及深化合作协议等方式，与沿海各国共建长期的港口战略合作伙伴关系。核心目标是通过加强港际间人才、信息、物流、经贸等方面的相互交流和集聚效应，深化我国与沿海各国在政治、安全、经济、文化、法律等领域的相互了解和彼此信任，达成港口合作的广泛共识。

（二）港口运营商投资合作机制

港口运营商（即码头运营商、港口企业）投资合作机制是港际间的横向投资模式。以政府间战略合作框架、共同行动计划为导向，由我国港口运营商与合作国政府及港口经营类企业，通过BOT、特许经营、合资合作、兼并收购等方式建设、运营和管理沿海国港口。核心目标是通过港际间务实合作，使我国与沿海各国形成稳定、紧密的战略伙伴关系，实现“1+1>2”的效果。

（三）多元合作机制

多元合作机制是港际间的纵向投资模式。以政府间战略合作框架、共同行动计划为导向，搭建港口跨境合作创新平台。主要包括两种机制：其一，我国港口企业与国内外的港口产业链上下游企业，通过合资合作等方式建立契约纽带，共同开展多元化港口全产业链经营。其二，我国建筑企业、综合集团等与沿海国政府，通过EPC、DB、PPP等方式建设、运营和管理合作国港口。核心目标是通过拓展港口物流链上下游经济体的广泛交流与合作，实现“建设港口朋友圈”向“盘活港口朋友圈”的结构性转变，为合作创造新型利润增长点。

二、港口跨境合作现状

（一）友好港建设情况

改革开放后我国开启友好港建设进程，1979年上海港率先与西雅图港缔结友好港。目前，我国沿海主要港口缔结友好港211个，以广州港领跑沿线“朋友圈”建设。区域覆盖6大洲，内容涉及装卸理货、信息共享和生态保护等领域的交流合作。近年来，我国继续探索“友好港”升级版，将合作方从双边拓展为多边，打造联盟格局，已取得阶段性进展，如中国-东盟港口城市合作网络，成员已达39个;中马港口联盟，成员已达21个;16个国内外港口城市商协会成立商协会联盟。正如习近平主席指出：“以点（城市和港口）带面，从线到片，逐步形成区域大合作”。按照该愿景与行动计划，未来友好港机制将继续带动沿海国参与港口联盟建设。

（二）码头运营商投资合作现状

我国两大码头运营商，即“中远海运港口公司”和“招商局港口公司”，分列2020年全球码头运营商第2位和第6位。中远海运港口公司依据自身的航运背景，在2016年与中海码头公司重组，构筑了集约化的发展格局，推动了海外港口吞吐量翻番式增长，2020年达到2844万TEU，年均涨幅约27%，投资遍布12个国家（地区）的37个港口，区域辐射亚非欧及南北美地区;招商局港口公司依靠雄厚的港口建设资本，在2013年开始展开全球港口布局，至今已实现海外港口吞吐量跨越式增长，2020年达到2878万TEU，年均涨幅超过40%，投资遍布27个国家（地区）的68个港口，区域辐射6大洲。目前，两家企业均已形成各自的港际合作网络。

（三）港口企业投资合作现状

近年来我国港口企业在“走出去”战略指导下，逐步开展投资建港和多元化经营等海外项目。在投资建港方面，2010-2019年已有9家港口企业参与了亚非欧地区港口项目投资项目（见表1）。在多元化经营方面，不断探索与港口供应链上下游企业的多领域合作，目前取得了突破性进展，2015-2020年已有6家港口企业分别与航运、物贸和技术等国内外企业展开了多元经营（见表1）。基于此，港口企业通过多元合作加强了港航联盟的紧密性。

（三）其他企业投资合作现状

在“基建”走出去战略驱动下，除港口运营商外其他企业也陆续开展海外建港业务。其一，工程建筑、综合投资等类型央企，通过多元方式承包东南亚、南亚、西亚-北非等港口项目，截至2020年建设区域已辐射至6大洲。其二，能源类央企开始布局能源支点港，如2016年中石油和中石化共建伊朗中格什姆岛石油码头。其三，民营企业以独资及联合体方式投资建港，如2016年岚桥集团投资的玛格丽特岛港项目，以及2017年泛太矿业等集团共建的阿布扎比哈里发港项目。

三、“海洋命运共同体”视域下港口跨境合作困境

（一）合作出现泛“政治化”倾向

港口跨境合作通常涉及重大民生议题，具有高度的政治敏感性，极易成为反对党攻击执政党的工具，沦為新旧政府交替的政治牺牲品。如巴加莫约港、比雷埃夫斯港等项目被迫停滞的原因之一就是新政府上台采取“新官不理旧账”的态度所致。此外，合作涉及港口及毗邻各园区建设，会打破原有的地缘利益结构，引起美日澳印新等国不满。其一，炒作“债务陷阱论”、“经济掠夺论”，对合作进行妖魔化攻击。采取间接拉拢、政治制裁等方式，迫使东道国采取模糊的外交政策，削弱我国区域凝聚力，导致我国参建的汉班托塔港、皎漂港、瓜达尔港、多哈雷港、海法新港等项目被迫陷入僵局。同时，在沿海国渲染“中国威胁论”、“被援国受害论”，瓦解发展中国家，特别是新兴经济体与我国的合作意愿。其二，在中资项目周边展开大规模港口建设，进行项目博弈。如印资恰巴哈尔港、日资马塔巴里港和印日合资科伦坡东港项目，分别与中资瓜达尔港、皎漂港和科伦坡南港项目，在印度洋形成对峙和恶性竞争，导致互利共赢的经济对话上升为争取区域话语权的政治博弈。

（二）合作地区存在安全隐患

合作地区长期面临传统和非传统安全威胁，对合作产生不利影响。传统安全方面，我国与周边国仍存在南海、钓鱼岛及领土等主权争端，制约了合作的有序推进，如中印港口合作至今尚未展开。非传统安全方面，沿线国均不同程度存在各类不安定因素。如南亚、北非、中东等地因民族、宗教、党派等矛盾不断产生武装冲突，长期处于内战状态;拉美地区走私贩毒、凶杀绑架、抢劫盗窃、贪污洗钱案件频发，社会秩序混乱;东南亚部分国家因民族主义情绪高涨不断涌现排华事件并升级为抵制合作等极端行为，已危及到我国港口外交。此外，恐怖袭击已外溢到亚非拉等地，根据《2020年全球恐怖主义指数报告》显示，海丝沿线均面临恐怖主义威胁。这些问题如集聚爆发，将导致沿海国局势动荡，给我国企业及员工的财产及生命安全造成威胁，加剧企业“走出去”的畏惧心理，给港口合作带来不确定性。

（三）跨文化交流面临巨大挑战

合作跨越全球9个文化区，地缘文明存在较大差异。政治学家亨廷顿指出：“国家都倾向于追随文明相似的国家，抵制与它们没有文明共性的国家”。企业如未重视跨文化交流能力的培养，极易产生冲突而影响项目进度。其一，合作区域涉及60余种官方语言，企业与当地雇员存在语言鸿沟，如产生表达瑕疵，则会造成信息傳而不通。其二，合作国通常教派林立，如东南亚、南亚、北非、中东等地涉及伊斯兰教、基督教、印度教、佛教、犹太教等教派。因此，企业应尊重当地宗教信仰，保障劳工权益，否则难免因宗教信仰差异引发情感认同障碍并造成对立。如吉布提港城98%为穆斯林，宗教节日期间当地雇员无法工作，与项目进度极易产生矛盾。此外，由于港口基建类项目远离生活区，企业往往忽略与当地民众沟通交流，难免产生分歧而影响东道国合作意愿。如皎漂港项目，因中信公司未考虑当地民情，对于建港所及民生问题缺乏公示和透明度，导致被迫叫停并重审。

（四）合作面临经济和经营风险

我国企业海外建港主要采用BOT、PPP等长周期模式，经营绩效易受东道国税收、通胀、债务、腐败、汇率等因素干扰。根据联合国2020年《人类发展报告》显示，在150个沿海国中约80%为发展中国家，经济差异指数较高，宏观经济环境不稳定。如拉美等地税收制度复杂，巴西就存在“央地”双重税收体系;南亚等地通货膨胀较为严重;非洲等地债务危机频发造成偿付受阻;东南亚等地外汇储备不足且管制严苛，导致经营利润汇回受阻及汇兑损失;2020年全球营商环境排名显示，沿海国除欧洲外均不同程度存在腐败现象，增加了企业投资成本。此外，海外建港的投资主体主要包括港口运营商和建筑企业等，均拥有不同的经营禀赋和资源优势。然而，因建港普遍采用“投资、运营、管理”的一揽子运作机制，往往造成项目投资低效、经营僵化等情形。

（五）合作缺乏有力的法治保障

沿海国分属大陆、英美、伊斯兰等不同法系，其法律制度、司法习惯、争端解决机制不尽相同，造成港口项目面临“水土不服”。许多沿海发展中国家尚未形成健全的外商投资法律制度体系，甚至投资纠纷无法可依，东道国出于地方保护频发执法司法不公现象，给港口及多元化项目造成投资损失。目前，许多发展中国家纷纷颁布和修改本国外商投资法，为我国企业畅通合作渠道，但因部分沿海国仍处于市场经济初期，法律及政策变动频繁。如东南亚等地政府文件朝令夕改，给我国企业的BOT、PPP等港口基建类长周期项目增加了不确定性。此外，沿海国劳动、就业、环境、土地等民商事法律较为严苛，与我国存在差异及冲突，如企业了解不及时，将间接提高合作的违法成本。

三、“海洋命运共同体”视域下港口跨境合作的优化路径

（一）加强政府港口外交，打造区域安全格局

我国已与170多个国家（地区）签订双边投资保护协定，并加入了《汉城公约》和《华盛顿公约》等多边投资保护公约。区域间也已成立经贸、交通、安全等合作组织，及调解和仲裁等争议解决中心，对港口跨境合作起到了指导、监督和保障作用。然而，因基建项目较强的地缘敏感性，极易造成合作国猜忌，我国港口项目已多次叫停或无限期搁置。同时，合作地区仍存在内部局势动荡及周边政治博弈等风险，对合作造成不利影响。因此，我国应继续秉承“共建共治共享”的港口外交理念，在友好港的框架内，与沿海国政府展开多领域磋商，加强政治互信、安全协作、经济融合、文化包容和法律交流，通过搁置争议、摒弃分歧等方式共建利益补偿、风险预警、争议解决、投资保障等常态化机制，营造安全的合作氛围。

（二）加强政企联动，提升风险评估和应对能力

构建政企“协同出海”模式，从多维视角分析港口跨境合作相关风险，共同研讨风控策略。第一，提升风险评估能力。政府以《对外投资合作国别（地区）指南》为样本，与沿海国共搭信息平台，公示投资环境信息并为合作提供政策引导;各协会、商会、律所及咨询机构组建咨询联盟，共同研究制定项目评估报告为合作提供技术支持;企业加强风控意识，实地考察沿海国（地区）外部地缘环境及内部营商环境，对合作企业做尽职调查。通过这些方式科学研判投资形态和风险。第二，提升风险应对能力。政府部门应制定宏观对外投资政策，加快涉外法律体系建设进程。通过健全海外港口投资援助法律制度，以及与合作国共建标准化港口投资制度等为合作提供法治护航。此外，牵头设立港口项目风险基金为合作提供后勤支撑;保险公司共建保险联盟，联合承保工程、履约、劳务等险种为企业提供风险保全;金融机构通过对项目进行股权投资等方式，分担项目投资风险;2018年颁布的《企业境外经营合规管理指引》对企业提出了建设合规文化与制度等要求，企业应深入了解合作区域相关政策及法律，科学制定权利义务及争议解决等合同条款，优化风控能力。通过人民币结算及金融避险工具等方式，合理规避东道国汇率及金融市场变动，有效降低财务风险。此外，加强文化交流并尊重当地风俗习惯，以属地化经营方式减少文化摩擦成本。

（三）加强资本纽带，破解投资政治化困境

对于合作出现的政治化倾向，应深入探索“中资企业+”模式，邀请利益攸关方成为合作伙伴，对项目进行联合开发，以资本纽带强化合作稳定性，重拾互利共赢格局。合作主体方面，与港口供应链上下游企业组建多元化投资联盟，创新“港航货一体化”合作模式。如烟台港、魏桥、UMS和韦立等集团共同打造“赢联盟”，联合开发港口基建类项目，受到几

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内亚政府高度评价，有效化解了周边国家和传统大国对我国的疑虑和戒心。合作领域方面，将投资范围延伸到港口上下游行业，推动合作向“港产城一体化”方向发展。如在东南亚、非洲等沿海發展中国家建设港口全产业链等项目，释放就业红利，提高当地经济收入，有效降低东道国干预和阻力。此外，与新兴经济体通过债转股和股权让渡等方式共同开发建设港口项目，减少这些国家对债务负担的担忧。

（四）实行差异化经营，盘活企业优势资源

对于企业未发挥核心优势，制约港口项目集约发展的问题。企业应通过政府引导，根据自身优势构建内部分工机制，科学布局合作产业链。如码头运营商依靠港口建设资本及航运经验，在布局的国际航区内，以合资、收购等模式承接港口项目;港口企业根据码头操作经验，在友好港框架内，以运营等方式承接港口项目;建筑企业通过项目资金及经验，集中承建港口基建类项目，如中交建科伦坡港口城项目，就是建筑企业的标杆案例。同时，采取分包模式，有效分离建设权与经营权，如青岛港与中石油签署协议，负责运维中石油皎漂港原油码头，实现了企业间功能互补。因此，企业应与项目需求端进行合理匹配，有效盘活和提升投资配置效率。

（五）锤炼高素质港航人才队伍

十九大报告提出的交通强国、海洋强国等战略，明确了培养高素质人才的战略目标。同时，“十四五”规划指出，要全方位培养、引进、用好人才，充分发挥人才第一资源作用。因此，企业应对标国家战略，注重人才队伍能级提升，加强合作软实力以应对多维挑战。其一，创新人才培养模式。通过校企联合、院企联合等方式，共搭产教融合的课程体系，共建港航与投资人才培养基地，立足港航市场需求，通过再培训模式提高企业人员综合素养。同时，夯实“走出去”机制。输送骨干员工到沿海国港航企业进行研修、培训，加强对合作区域的深入了解。其二，优化人才储备结构。统筹推进跨文化、投资决策、航运金融、海事法律等人才队伍建设。此外，实施“引进来”战略，选聘和培养当地雇员，丰富人才队伍结构。▲

参考文献：

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