新发展格局下高质量综合保税区构建路径探微

段葳 袁子君

摘 要： 根据“双循环”新发展阶段的要求，综合保税区职能由侧重于对外开放转变为侧重畅通内循环、培育新动能新优势以促进更高水平的开放以及为建设自由贸易区探路。新发展阶段要求高质量综合保税区能够协调区域经济、优化国内产业链、着力创新发展并且能够为自由贸易区建设提供实践经验。文章探索性地提出从整合区域政策、升级产业功能体系、拓展创新以及促进综合保税区与跨境电子商务综合试验区协同发展四个方面出发构建新发展阶段的高质量综合保税区。

关键词：双循环;高质量综合保税区;高水平开放;路径构建

2019年1月25日，国务院印发《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（下称《若干意见》）。提出“赋予综合保税区改革开放新使命”。据此，2020年4月30日《综合保税区发展绩效评估办法（试行）》正式出台。连同已经出台的《综合保税区审核设立指导意见（试行）》和《海关特殊监管区域退出管理工作规程》，共同构成综合保税区实行闭环式管理的政策基础，即审核设立—事中事后监督—退出，拉开了转型升级现有综合保税区、构建新型高质量综合保税区的帷幕。

定义“高质量”综合保税区应侧重以下三点：第一，侧重高质量。区别于传统的囊括多种功能的综合性海关特殊监管区域，“高质量”应该是根据区域特点在综合性的基础上具有突出的特征性，实现“区有所长”。第二，侧重创新。高质量综合保税区要求供给侧和消费侧的双向升级。以区内便利的营商环境来激发创新创造、培育新动能新优势，以供给侧的绝对优势带动国内消费，同时打造出口型开放经济。第三，侧重探索。高质量综合保税区是海关特殊监管区域的最高阶形式，应当将包括政策体系、产业体系和空间体系的探索放在突出地位，为自由贸易区建设提供坚实的实践基础。

在新发展阶段，多重因素促进了高质量综合保税区的构建。在“双循环”新发展格局下，以“高质量发展”进一步促进“高水平开放”，以“內循环”促“双循环”。具体来说，“高水平开放”侧重外循环，对标国际标准打造高水平开放新高地，促进我国以更高姿态参与、引领全球分工;“高质量发展”侧重内循环，发挥地方比较优势以释放内需、激发创新创造潜力。第一，共建“一带一路”高质量发展的需求。“一带一路”为我国打造了陆海双向开放局面，这一局面需要综合保税区承担陆路枢纽的角色。第二，国际市场的饱和。综合保税区是连接国际国内市场的纽带，扮演了承接对外开放转向国内发展的重要角色。第三，国内经济格局急需重塑。不甚均衡的国内经济格局，需要利用综合保税区的增长极作用进行重塑。

一、新发展格局对高质量综合保税区的内在要求

（一） 优化空间分布，以协调区域经济发展

在全国范围内的空间分布上，现有综合保税区呈现“全面覆盖，区域不均”的分布特点。截至2021年1月25日，我国现存及已批复建设的综合保税区共计149个，分布于31个省、直辖市，几乎达到了全国覆盖。其中，数华东地区综合保税区数量最多，达66个。其次是华南地区31个，西南地区13个，华北地区14个，西北地区13个以及东北地区8个。从区位分布上看，逾六成的综合保税区位于我国东南区域，同时华东地区的综合保税区数量自海岸线向中部地区有递减的趋势，东西部分布不协调的问题极为突出。另外，综合保税区在区域内的分布也极不平衡。华东地区的66个综合保税区中有30个位于江苏省，13个位于山东省。这说明，综合保税区虽然实现了全国覆盖，但在全国范围内的分布缺乏平衡，东多西少，在单个区域内的分布也不甚均匀。总的来说，综合保税区扎堆于经济发展较好区域，而忽略了相对欠发达的区域。

《十四五规划（草案）》提出：优化区域经济布局，促进区域协调发展。进一步强调了区域协调发展战略的重要性。在畅通国内大循环的要求下，我国经济发展对综合保税区的职能要求也发生了变化。除了进一步与沿海保税港区对接，承接沿海发达地区的产业转移和促进产业升级以外，还需要担负起带动欠发达地区发展以达到区域平衡的目的。

这就要求我们充分发挥综合保税区作为区域经济增长极的带动作用，通过在经济欠发达的地区批建综合保税区，以平衡区域内以及全国范围内综合保税区的分布，从而达到协调区域经济发展的目的。

（二）优化产业链，促进产业与消费双升级

“畅通国内大循环”，重点应落于“畅通”之上，即疏通我国经济循环中生产、分配、消费等关键环节的堵塞之处。《十四五规划（草案）》提出：“破除制约要素合理流动的堵点，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成国民经济良性循环。”“建立扩大内需的有效制度，全面促进消费，拓展投资空间，加快培育完整内需体系。”我国发展内循环的基础是我国国内拥有较为完善的产业链。在“畅通国内大循环”的目标下，应当将优化产业链、进一步激发内需作为重点。我国现在的产业链层次与经济发展程度相关联。欠发达地区产业附加价值率低，处于产业链上游链环。相应的发达地区承担技术、经济含量较高的劳动，以高产业附加值位居产业链下游链环。同时，由于我国以往以参与国际大循环为主的经济方式，使得“引进模式”久居产业发展的主流。从国外引进的技术和产业虽相对于国内处于顶端，但相较于技术产业输出国，则处于中游。这在很大程度上导致了高端消费的外流。从而形成了“结构性短缺→消费升级→消费外流→产业升级缺乏动力”的不良循环。

综合保税区作为将生产和消费联结的区域，在优化产业链这方面的作用不可忽视。高质量综合保税区的构建，应当以充分利用综合保税区所在地的区域比较优势为基础，激发地区的生产、消费活力。在欠发达地区建设综合保税区，其内部产业结构和企业组成应当因地制宜。以最大程度发挥区域比较优势为宗旨，大大拉低发展难度，降低产业链运行成本的同时，让区域各显其长。通过优化供给侧拉动消费，从而促进产业和消费的双升级。

（三）着力区域科技创新，助力发展现代化产业体系

中华大地悠久的历史和广袤的疆土，决定了地域特征的多样性。在为创新发展提供更为多样的方式和内容的同时，也为我国发展现代化产业体系提供了先天性的地域优势。这使得区域创新成为我国创新体系中极其重要的部分。有学者认为区域创新是“驱动高质量发展、实现创新驱动发展、破解当前经济发展中突出矛盾和问题的基础支撑。”

如图1《2020年中国区域创新能力评价报告》显示，广东和北京的区域创新能力综合效用值较高，与江苏、上海和浙江共同包揽前五。剩余省份与排名前五的省份差异较大，呈现明显的东、中、西差异，这与我国产业体系关系巨大。我国长期作为世界加工厂，第三产业内部也以货运流通为主。这种对远洋运输和港口经济的依赖，在很大程度上抑制了以区域优势为基础的创新创造。

而综合保税区依区域而建，是充分发挥区域优势、孕育创新的热土。综合保税区内的企业享有我国最多的优惠政策和最简化的经营手续，为企业创新创造提供了极其优越的环境。《若干意见》中强调：根据地区优势，充分发挥綜合保税区的创新创造能力。在“双循环”新发展格局下，我们在延续综合保税区的加工制造功能、仓储功能以及运输功能的同时，应当将发展的目光侧重于激发创新创造上来。充分利用综合保税区内极为优越的创新条件，着力于科技创新和服务业发展，以优化产业布局，助力我国发展现代化产业体系。

（四）探索自由贸易区运行机制，助力高水平开放

自由贸易试验区是十四五阶段的主要特区形式。新发展阶段，贸易模式的转型升级刻不容缓。如何从“贸易大国”转向“贸易强国”，充分统筹国内外市场、培育新动能新优势是目前自贸区建设的关键。自贸试验区的功能定位主要是改革开放“试验田”，旨在形成可复制可推广的经验做法。通常情况下，一个自由贸易试验区内包含多种形式的海关特殊监管区域。综合保税区是海关特殊监管区域创新发展的“先锋队”，是自由贸易试验区探索发展的重要策略，更是自由贸易区“一线放开、二线管住”的关键核心，可以说是联结海关特殊监管区域和自由贸易区的“纽带”（图2）。高质量综合保税区的建设能够为我国建设自由贸易区提供政策体系、产业体系和空间体系等实践基础。多个综合保税区的同时构建能够快速得出可复制推广的普遍经验，也能够有针对性地打造特色区域。

在成熟的自由贸易区的基础上，进一步开放探索，打造对标国际标准的自由贸易港。党的十九大明确要求“探索建设自由贸易港”。自由贸易港拥有开放程度极高的自由贸易，此外还拥有投资自由、资金流动自由、雇工自由、经营自由、经营人员出入境自由等。其自由程度是远远高于自由贸易区的，是新时代中国改革开放的新高地。这也意味着必须有成熟的自由贸易区作为支撑。所以说，建设高质量综合保税区是为建设成熟的自由贸易区探路，成熟的自由贸易区能够为我国构建自由贸易港提供坚实的基础，为我国高水平开放提供“窗口”。

三、新发展格局下高质量综合保税区构建路径

在“双循环”新发展阶段，建设高质量综合保税区应当从完善政策、升级产业功能体系、拓展创新以及区域联动四个方面出发。整合两个市场，深度对接国际自由贸易区标准，形成以高水平开放、高质量发展为目标的综合保税区，为自由贸易区建设提供能够广泛推广并兼具地区特色的建设经验。

（一） 全国一盘棋，实现区域政策的整合及无缝衔接

“双循环”新发展阶段的高质量综合保税区已经不单单是海关特殊监管区域的最高形式，更多是对国内资源的整合自用以及向更高水平开放的探索，是统筹两个市场、两种资源的特殊区域。同时，综合保税区的区位分布也使得在完善其政策的过程中必须因地制宜地考虑。所以高质量综合保税区的政策首先应当对标国际标准，起码应当以国际自由贸易区标准为引导，逐步靠近。其次要积极响应和落实《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》的要求，符合十四五规划中对综合保税区发展提出的目标建议。最终还应当结合综合保税区所在地的区域特点和优势，做好上位政策与地方政策的衔接工作。国内外、中央和地方、城市和产业三个维度的政策契合能够较好地定位高质量综合保税区，大幅度降低内循环成本，深化供给侧改革和激发国内市场。同时能够对标国际，优化营商环境，为进一步开放发展构建基础、提供经验。

（二） 精耕细作，实现产业结构与功能的转型升级

综合保税区采用分层次递进式的产业功能体系。由总体功能、服务、产业以及业务操作四个层次组成。加工、物流和口岸为综合保税区的总体功能，起着导向性的作用。这三大功能可以细化为保税物流、保税加工、保税服务以及口岸作业四项服务类型。其中，保税物流包含仓储物流、国际采购、国际配送;保税加工包含加工制造;保税服务包含生产性服务贸易;口岸作业包含口岸服务和集中检查。即四项服务类型包含七种产业类型，这七种产业类型又包含了十几种业务操作。这种层层细化的产业功能保证了综合保税区的高效率运行。

高质量的综合保税区要承接国内国际两个市场，就需要更加精细的产业功能区协调运行国内外市场。统筹两种资源的同时，根据综合保税区所在区位的优势，形成侧重，应当特别注重衍生配套产业的发展。以襄阳综合保税区为例，综合保税区内的汽车加工制造产业链和供应链可以做到进一步细化衍生。增加研发、检测、展示、销售等，塑造依托于优势产业、服务更为综合完善的高质量综合保税区。

（三） 拓展创新，实现以创新促发展

《若干意见》在基本原则篇提到“坚持创新驱动，转型升级”。文中涉及三个方面的创新：产业结构创新、监管创新以及制度创新。

在产业结构创新方面，《若干意见》提出为区内用于研发创新、产业技术创新、创新研发机构建设以及医疗设备研发提供耗用核销、免注册备案等政策支持，以最大限度扫除研发创新过程的阻碍，试图在综合保税区内为创新创造提供最优质的环境。《若干意见》提供的政策支持里缺乏与区外市场对接的服务类创新，可参照迪拜港，引进银行、法务等中介服务，将区内的创新研发与区外的市场联系起来，促进区外的资金流向高新技术产业，助力综合保税区内的创新研发。另一方面促进区内产业与城市功能，使综合保税区与其所在城市达成一种“产城协同”发展的局面。

在监管模式创新方面，《若干意见》提出依据产品属性指定查验、检测方式，最大限度地加快查验、检测速度，放宽入区条件。总的来说，综合保税区的监管模式还是采取“一线放开、二线管住、区内自由”的总体思想。但在新发展阶段，畅通国内大循环需要实现综合保税区之间流通顺畅，以及综合保税区内外最大限度的流畅承接。“二线管住”不代表将综合保税区独立于区外区进行严格的管制，可以划分监管等级，在综合保税区与周边发展配套连接的区域采取适当宽松的监管模式，促进综合保税区外延产业链的发展，更好地发挥综合保税区作为城市经济增长极带动经济腹地共同发展的作用。

在制度创新方面，“支持综合保税区率先全面复制推广自贸试验区中与海关特殊监管区域相关的改革试点经验。”探索优质自由贸易区的运营机制是新发展阶段高质量综合保税区的构建目的之一。仅仅复制推广已有的经验是不够的，必须要发挥综合保税区制度试验田的作用。以最新批复设立的襄阳保税区为例，其依托于襄阳自贸区设立，对于探索自由贸易港建设具有得天独厚的条件。综合保税区是海关特殊监管区域的形式之一，而自由贸易试验区往往包含多种形式的海关特殊监管区域。在新发展阶段，综合保税区作为两者相连的“纽带”，在政策制度、产业功能及空间组织上与自由贸易区紧密关联，为自由贸易区“大胆试、大胆闯、自主改”提供了支撑。

（四） 多方联动，实现保税区、跨境综试区的融合发展

2020年4月，《国务院关于同意在雄安新区等46个城市和地区设立跨境电子商务综合试验区的批复》发布，至此全国批复设立的跨境电商综合试验区共105个，与全国范围内的综合保税区分布实现高度重合。

《若干意见》将促进跨境电商发展作为培育新动能新业态的重要途径，通过跨境电商将综合保税区打造成销售服务中心是构建高质量综合保税区的手段之一。在畅通国内大循环的要求之下，实现综合保税区与跨境电商综合试验区的融合发展是必然趋势。在新发展阶段，应当将做好二者间的政策互通与对接，利用“双区叠加”的优势快速培育新业态、促进高新企业的发展作为双区融合的关键。在跨境电商综合试验区内沿用综合保税区发展的成功经验，并协同综保区进行制度创新、管理创新和服务创新，为构建新时代自由贸易区和推动中国跨境电子商务健康发展提供可复制、可推广的经验。

四、结语

自改革开放以来，海关特殊监管区域以多种多样的形式引领地区开放发展，塑造我国经济格局。“双循环”新发展阶段，要求通过高质量综合保税区继续发挥连接国内外市场作用的同时，侧重于国内经济循环的高效畅通。笔者通过分析新发展阶段对构建高质量综合保税区的要求，尝试性地提出构建路径，希望能夠给包含襄阳市综合保税区在内已批建和预备申报的综合保税区提供部分规划、构建路径，助力“双循环”发展格局行稳致远。另外，文中提及高质量保税区为自由贸易区建设提供实践经验，并认为成熟的自由贸易区是建设自由贸易港的基础。关于依托于自由贸易区而建的综合保税区在自有贸易区极度成熟之后该如何定位、自由贸易区如何向自由贸易港转型升级等问题在文中还未涉及，希望后续能够以系列论文的方式做进一步的研究和探讨。▲

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