城市规划与国土规划管理中的矛盾与解决措施

王鸿岩

【摘要】城市规划和国土规划是关乎城市发展的重要工作，存在互相促进、合作共赢的关系，然而城市规划更多倾向于充分开发利用城市空间，国土规划侧重于保护土地资源，二者存在着客观矛盾。本文探讨了城市规划与国土规划管理之间的矛盾问题，并促进二者之间的合作发展提出切实可行的解决措施。

【关键词】城市规划;国土规划;矛盾;对策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.27.

城市规划的重心在于更好的促进城市发展，国土规划的重心在于更好利用和保护有限的土地资源，二者之间既有合作也有矛盾，矛盾的关键在于发展土地还是保护土地。为了更好的促进城市科学发展，保护土地资源，需要协调两大规划的主要矛盾，促进城市规划和国土规划管理工作的合理开展，实现土地资源的科学保护与合理开发。

1、城市规划与国土规划管理的主要矛盾分析

城市规划是为了实现城市的经济和社会发展目标，而对城市土地进行合理利用和协调布局，对土地开发利用进行综合部署和具体安排，是城市建设的基本依据。国土规划为了保证土地利用满足国民经济发展的需要，对土地利用和保护进行长期安排，根据自然、技术、人力等资源分布和配置情况，确保土地得到充分有效利用，避免土地资源的浪费。二者都是研究如何合理利用土地资源，但目标和侧重点等方面有所不同，导致客观存在着不可忽视的矛盾冲突。

首先，两大规划的编制部门不一样，管理目的存在差異。城市规划由建设规划部门编制，国土规划由国土资源部门编制，编制部门有着不同的职责分工，虽然存在众多的职能交叉点，但出于不同的角度，往往在用地规模、功能布局等方面产生冲突甚至脱节的问题。城市规划是对具体城市建设的规划，侧重于城市经济等发展目标的实现，根据城市功能定位和发展方向等进行具体规划;国土规划属于高一层次的规划，根据国民经济发展、土地适应性等情况，对土地资源开发、复垦、保护等进行整体安排，更侧重于统筹管理。

其次，两大规划的工作思路和管理内容不一样。城市规划为了促进城市社会经济发展，对城市规划范围内的土地资源进行全面安排;国土规划则是对土地利用情况进行综合考虑和专业规划，预测土地需求，确定土地利用方针政策，编制规划方案。

再次，两大规划的编制规程不一样。城市规划采用综合编制方式，由上到下又从下到上，交替结合，具有较强的实操性;国土规划采用逐级编制方式，由上到下，从整体到局部，有较强的计划性。因此，城市规划的建设用地分配指标往往较高，而国土规划的建设用地分配指标通常较低。

最后，两大规划的期限不一样。城市规划的期限通常比较随意，由政府部门根据城市发展的实际需求制定，一般是20年，期限跨度较大，可操作性较低;国土规划由国务院统筹确定，由国土资源部门发文对土地利用规划期限进行明确规定，一般建立近期和中长期规划，从5年到10年、15年，可操作性较强。

2、城市规划与国土规划管理存在的问题

由于两大规划之间存在客观矛盾，导致在实际工作中暴露出一系列的问题，导致土地资源的利用与保护受到影响。

首先，随着城市化进程的推进，城市建设用地不断增加，城市规划建设用地规模远超国土规划。部分城市为了追求规模扩大，侵占大量耕地和其他土地资源，导致建设用地规模将近国土规划建设用地规模的1.5倍。

其次，国土规划信息更新慢。2019年我国进行第三次全国土地调查，与上一次间隔十年之久，十年间全国城乡建设发生翻天覆地的变化。这导致土地信息严重滞后，无法反映土地资源的实时情况，而全国性的土地调查需要耗用大量的人力物力，难以频繁开展。

最后，城市规划中土地利用率不高。从城市土地利用的实际情况来看，不少城市存在土地闲置情况，大量土地资源没有得到合理利用。究其原因，在于城市规划盲目追求城市扩张和经济发展，没有参考借鉴国土规划，导致土地资源利用效率不高。

3、城市规划与国土规划矛盾的解决措施

结合上文的分析，两大规划的协调合作首要问题在于充分认识二者的关系，积极完善相关法律制度，促进国土规划和城市规划的协调，加强相互的交流沟通，具体分析如下：

3.1充分认识两大规划的关系

城市规划与国土规划并非单纯的对立关系，二者之间存在很多共通之处，可以相互促进，协调发展。国土规划对土地资源利用有统筹全面的考虑，尤其在保护耕地等土地资源方面有城市规划不可替代的作用，而城市规划在促进城市经济发展方面发挥重要作用。因此，应在城市建设土地规模等方面突出国土规划的作用，而在城市用地具体用途管理等方面突出城市规划的优势，协调好两者之间的关系。

3.2完善相关法规制度

虽然国家出台了城市规划与国土规划相关的法律法规，2019年又进行了修订，但属于两个部门管理体系下。虽然国土空间规划体系统一了两个规划，但在法规层面并未实现统一，还存在隔阂。因此，应针对新的发展要求，结合行政为主、市场为辅的管理模式，对相应法规进行修订和完善，检查是否有不符的内容，实现二者的统一。比如将城市规划期限和国土规划保持一致，设立5年、10年和15年规划。

3.3促进国土规划和城市规划协调沟通

在城市规划工作中，应了解国土规划的要求，在用地规模、具体规划等层面由国土规划指导和决定，并从规划实践中验核并反馈国土规划，对国土规划进行完善和调整，使两大规划可以相互协调，优势互补。同时，应构建统一的规划管理系统，加强信息化建设，消除两大规划之间的沟通壁垒，促进土地规划的现代化、规范化发展。

结语：

综上所述，城市规划与国土规划起源不同，但有着本质的联系，应在国土空间规划的统筹下，发挥各自优势，化解矛盾冲突，实现国土空间规划下广域土地利用和局部城市建设的统筹发展，协同进步。

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