“三权分置”下财产性收入扶贫模式探索与创新

伍中信 兰屏 唐秀元

【摘要】切实增加农村贫困地区居民財产性收入， 是解决“隐性贫困”的有效途径。 党和国家相继出台的一系列“三权分置”政策和文件， 为土地经营权入股提供了可能， 为提高农户的财产性收入创造了途径。 基于现有农村土地“三权分置”政策， 并结合实地调研结果， 对“三权分置”下农地使用现状及问题， 以及“三权分置”下现有模式、运行效果和应用困境进行分析。 针对存在的问题， 从“产权链+供应链”的角度， 构建“政府+社会组织+农业企业+电商平台+农户”多方合作的财产性收入扶贫模式， 并完善相应的配套措施， 以有效实现“精确帮扶”的可持续性。

【关键词】三权分置;土地经营权入股;扶贫模式;财产性收入

【中图分类号】 F306.4     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）17-0015-10

一、问题的提出与文献回顾

党的十九大以来， 党中央围绕打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略作出一系列重大部署， 出台了一系列政策举措， 脱贫攻坚已经取得决定性成就， 绝大多数贫困人口已经脱贫。 然而， 在贫困户的显性贫困维度得到改善的同时， 政府绩效评价目标的“短期性”与扶贫效果的“长期性”形成矛盾， 返贫现象突出， 容易跌入“贫困黑洞”， 形成“隐性贫困”。 因此， 脱贫攻坚任务结束后的可持续机制如何建立的问题， 就是如何解决“隐性贫困”的问题。 要从根本上解决“隐性贫困”问题， 进而达成新时期全面小康的宏伟目标， 切实增加农村贫困地区居民的财产性收入， 是实现持续“精准扶贫、精准发力”的有效途径。 党和国家相继出台了一系列“三权分置”（所有权、承包权、经营权）政策和文件， 为土地经营权入股提供了可能， 为提高农村居民财产性收入创造了途径。

（一）“三权分置”下土地经营权入股相关政策

土地经营权入股在顶层设计和基层实践两个方面都得到了有效的推进。 在顶层设计层面， 2015年， 中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业。 2016年， 中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》， 提出完善“三权分置”的核心是放活土地经营权， 鼓励农民集体牵头成立土地股份合作组织， 引导农户以承包地入股， 由农民集体实行统一经营或对外公开出租、转包、入股等方式经营， 按股分配收益。 2017 年， 中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》进一步提出大力培育新型农业经营主体和服务主体， 通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式， 加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式的规模经营。 2018年， 农业农村部、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家市场监督管理总局六部门联合印发《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》， 明确土地经营权入股发展农业产业化经营的基本原则、重点任务、政策保障等。 这些文件的发布为股份合作模式的设计搭建了顶层框架。

在基层实践层面， 四川、重庆、贵州、江西和湖南等省市陆续开展了有益的实践探索， 并出台了地方性政策文件， 用以规范土地股份合作扶贫制度的运行。 如湖南省农业农村厅和扶贫开发办公室出台了《关于加强2018年省重点产业扶贫项目管理的意见》（湘农联[2018]101号）， 提出扶贫主体与贫困户以重点产业扶贫项目为平台， 通过直接帮扶、委托帮扶或股份合作等模式， 结成利益联结共同体。 同年， 贵州省工商局、省农业委员会联合发布《贵州省农村土地承包经营权入股流转合同（示范文本）》有效规范了当事人双方的权利义务， 发挥了合同护农帮农的重要作用。 2019年， 江西省农业农村厅出台了《全省开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点工作方案》（赣农函[2019]49号）， 强调土地经营权入股的价格评估、注册登记、退股管理及风险防控等规范管理机制。 这些地方性政策文件对土地股份合作等扶贫模式进行了具体规定， 土地经营权入股具有政策和法理上的可行性与合理性。

（二）理论界对“三权分置”下土地经营权入股的研究

随着土地经营权入股在我国各地开展得如火如荼， 学术界也开始研究“三权分置”下土地经营权入股扶贫模式， 并从入股组织形式、运作模式、应用困境等三个方面进行了深刻的探讨。

1. 入股组织形式。 主要有入股农民专业合作社、入股股份合作社以及入股有限责任公司等形式[1] ， 但究竟采用何种组织形式， 学术界尚存在争议。 一些学者认为， 土地经营权入股采用合作社形式较为合适， 且应该包括入股股份合作社和入股农民专业合作社的形式[2] 。 也有学者认为， 入股农民专业合作社和股份合作社均不是理想的选择， 有限责任公司在法律特性上与土地经营权入股较为契合， 是较为理想的入股组织形式[3] 。 此外， 相较于入股到村集体设立的农业公司， 直接入股农业股份有限公司是较优选择， 因为相较于村集体， 农业股份有限公司是独立法人， 主体地位清晰明确， 能够实现农业生产与公司组织的有机结合， 也能实现农户与公司的利益对接[4] 。

2. 运作模式。 主要有四个较为典型的地方模式： 一是国家级贫困县的“企业+基地+农户”香菇产业扶贫模式， 该模式下农户主要以土地和资金入股企业， 资金来源于扶贫专项资金或者扶贫小额信贷， 农户可参与生产劳作， 企业提供种植材料和技术指导， 年底按保底收入进行分配[5] 。 二是贵州省六盘水市“三变”改革的两种模式： 一种是将村集体资产、农户土地和闲散资金集中起来， 以“合作社+农户”“公司+合作社+农户”“公司+基地+农户”等形式发展产业项目; 另一种是整合中央和地方的财政扶贫资金， 并将其量化为农户的股金， 入股到当地的公司或合作社中， 农户以此获取股权收益[6] 。 三是宾川县萂村的公私合作模式， 创新发展了“党支部+龙头企业+科技体系+合作社+基地+贫困农户”的葡萄产业扶贫模式， 形成政府、企业与贫困农户等多方的利益联结机制， 拓宽了农户增收渠道[7] 。 四是国定贫困县的产业链式融资模式， 包括“金融机构信贷→龙头企业（产业支撑）→农户”模式和“金融机构→专业合作社（产业服务）→农户”模式， 在产业扶贫的基础上， 借助金融资源服务产业发展， 以促进农户脱贫增收[8] 。

3. 应用困境。 主要存在法律风险、法律限制以及法律缺位等方面的困境。 首先， 土地经营权入股所存在的法律风险较大， 总体上呈现高增长、形式复杂化、化解难度大等特点[9] 。 其次， 土地经营权入股面临着《农村土地承包法》《公司法》《物权法》《破产法》等法律限制所带来的困境， 在推行土地经营权入股的过程中会产生较大风险， 并造成矛盾纠纷、利益分配的混乱， 最终侵害农民的合法权益[10] 。 最后， 土地经营权入股的相关法律规范较为滞后， 在出资设置、股权转让、利益分配及破产清算等方面均存在缺位， 同时也缺乏配套的登记制度、市场制度、监督机制及保障机制等， 贫困农户利益表达受阻[11] 。

总体而言， 已有研究对“三权分置”下土地经营权入股的关注较为欠缺。 首先， 现有文献主要是介绍地方实践经验， 虽然对入股模式和运行机制进行了研究， 但多从扶贫资源、集体或个人资产的投资模式展开， 缺乏对产业股权化视角下贫困农户与各帮扶单位长期产权关系创建的探讨， 难以有效实现“精确帮扶”的可持续性。 其次， 虽然大部分学者都认同土地入股的重要作用， 然而在实践过程中还是存在诸多问题， 如入股模式如何规范运行、如何通过制度保护贫困农户的权益、如何防范经营中的风险以及如何建立扶贫的长效机制等。 最后， 对于现有的扶贫模式， 从短期来看， 能够促进收入增加， 但是农户的资产管理能力没有得到提升， 存在“坐等分红”的现象; 从长远来看， 还需进一步检验现有扶贫模式带来的效应， 并且有必要在相关政策、制度和实践等方面进行规范， 探索建立以产权为基础的长效利益联结机制， 以从根本上解决贫困问题。

基于上述讨论， 本文从贫困地区扶贫实践出发， 深入分析农地“三权分置”的执行现状和问题， 以及“三权分置”背景下现有扶贫模式、运行效果和应用难点， 并寻找典型案例， 挖掘和打造具有特色和推广意义的创新模式。

二、财产性收入扶贫模式的理论分析

增加贫困农户的收入是脱贫攻坚的重中之重， 但从长期的扶贫实践中发现： 首先， 农业经营性收入不能成为贫困农户增收的主体， 因为农业总体上属于薄利产业， 农产品的市场价格波动大， 容易受到自然灾害的影响， 经营性收入很难成为收入增长的长效机制。 其次， 工资性收入同样不能， 进入刘易斯拐点以后， 国民经济的增速不断放缓， 工资性收入增长同样难度很大， 已经达到天花板。 再次， 转移性收入受制于财政压力， 亦无法成为农户收入增长的长效机制。 那么， 还可以从哪里撬动农户收入增长， 实现脱贫致富？ 本文认为唯有完善机制， 从产权改革的角度出发， 实现农户财产性收入不断增长， 才能高质量地实现贫困农户脱贫致富。

财产性收入是产权主体利用其财产产权通过市场交易获得的报酬。 财产性收入在居民可支配收入中占据独特地位， 是一种依赖于财产而存在的非劳动性收入， 其本质特征在于“产权属性”[12] 。 农户只有获得产权， 才能从资产的使用、转让、流转或者其他方式中谋求利益， 因此， 拥有产权是农户取得财产性收入的必要手段。 农户财产性收入中最主要的来源是土地权利， 在“两权分离”下， 农户在土地权利享有上存在着产权主体虚置、产权功能缺失、产权实现路径单一、产权保护不足等诸多问题， 城乡土地权利财产价值的二元结构凸显[13] 。 而农村土地“三权分置”改革为财产性收入的增长开辟了新的空间， “三权分置”把土地承包经营权分为土地承包权和土地经营权， 农户可将经营权流转出去， 承包权仍在农户手中。

“三权分置”赋予了农户更多财产性权利， 强化了农户土地的财产权属性， 农户在获得土地承包权主体地位的同时， 还拥有土地经营权处分权， 有利于实现农户土地权益的价值。 一方面， 通过明确界定土地产权主体， 强化了土地产权的安全性和稳定性， 激发农户对土地进行中长期投资， 从而提高农户在农业生产经营上的积极性[14] 。 另一方面， 通过明确产权来减少交易费用， 进而将土地资源从生产率低的农户手中流向土地需求意愿和农业生产水平高的其他农户或经营主体， 实现流转双方收益共赢[15] 。

财产性收入的产权属性决定了其与产业扶贫密切相关， 基于财产性收入增加的扶贫模式是产业扶贫的核心。 产业扶贫作为一种内生发展机制， 目的在于促进贫困农户与贫困地区经济的协同发展， 激活农户内在发展动力， 阻断贫困发生的根源。 以入股分红为核心的扶贫模式是当前产业扶贫项目最常用的模式， 通过赋予农户权利， 促进了农户财产性收入可持续增长。

具体而言， 农户利用其拥有的“三权分置”下的土地资源、人力资源以及政府财政扶贫资金等量化为股金入股当地的合作社或有限公司等经营主体， 通过产权纽带形成股权合作， 使得农户成为股东。 经营主体与农户按照约定分配收益， 农户可获得分红和利息收入等， 从而增加其财产性收入。 此外， 农户将“三权分置”下的土地入股经营主体后， 可以从第一产业中解放出来， 进而从事第二、第三产业来增加总收入， 并将其所获得的收入进行储蓄投资或者是购买理财产品， 最终从多个渠道来提高自身的财产性收入。 将产业扶贫与农地“三权分置”改革相结合， 通过产业平台和股权纽带解决农户不愿自己掏钱入股的问題， 是增加农村居民财产性收入的一种可行途径。

三、“三权分置”下农地使用现状及问题

（一）调研数据来源

为了对湖南省农地“三权分置”的现状进行相关研究， 本文选择益阳市安化县、怀化市溆浦县、湘西凤凰县、邵阳市邵阳县、邵阳市洞口县、湘西保靖县等6个县作为样本进行分析， 并对这6个县区、相应的乡镇及自然村进行走访调研， 调研形式以发放问卷和现场座谈为主。 一共对调研地区发放了400份问卷， 有效问卷为388份， 有效率为97%。 同时， 对每个地区县级和乡（镇）级的部分农业企业进行深入访谈， 一共访谈了42家农业企业。 由于这6个县均属于国家级贫困县， 并在“三权分置”改革和产业扶贫方面取得了较为明显的成就， 因此通过调查农户对“三权分置”政策的了解情况、农地确权情况、农地用途和流转意愿以及企业对于农户土地经营权入股的意愿等， 能为扶贫模式的创新提供一定的支撑。

（二）农户对“三权分置”政策的了解程度

如图1所示， 在受调查的农户中， 不了解“三权分置”政策的农户占11.34%， 初步了解的农户占48.71%， 比较了解的农户占28.35%， 但是非常了解的农户仅占11.6%。 这说明当地农户对于土地相关政策有一定的了解， 但是了解程度还不够。 “三权分置”下土地成为农户重要的财富， 如果农户对相关的政策存在误解， 这可能会影响到“三权分置”改革以及土地流转的顺利开展。 农户之所以入股积极性不高， 一定程度上是因为他们缺乏对土地相关政策的认识并存在误解， 这在某种程度上会对“三权分置”土地改革工作的顺利开展产生不利影响。 究其原因， 主观上是大部分农户的文化程度较低， 思想观念保守， “小农思想”普遍存在， 对土地过度依赖， 不愿与人分享土地， 客观上是相关部门对“三权分置”等政策的宣传不到位， 若农户在缺乏认识的情况下以土地入股， 很容易因后续分红收益、土地归属权等问题产生利益纠纷。

（三）农地确权情况

农地确权能够清晰界定和明确各方的权益， 降低交易成本， 促进土地流转[16] 。 农地确权登记作为“三权分置”的基础性工作， 是明确土地權利归属、稳定土地承包关系的前提， 也是更好地维护农户集体、承包农户和经营主体权益的途径。 目前， 我国的土地确权工作已经取得了较明显的效果， 湖南省是全国较早开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点的省份之一。 湖南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及1500万农户6200万亩耕地。 截至2019年年末， 湖南省大部分地区已经实施了农村土地确权登记颁证工作， 只有很少的地区因为条件限制等多种原因没有实施。

然而， 就实施的效果来看， 仍存在不少问题， 一些地方虽进行了土地确权， 土地边界仍然不清晰， 容易导致土地流转纠纷。 客观上是因为确权涉及的土地面积大， 户数多， 地块分散， 空间位置不明， 影响了确权面积的准确性。 主观上是因为农村乡镇相关工作人员数量少， 缺乏具有专业资质的评估人员， 农户对于确权工作的参与度并不高， 影响了确权的质量。 因为土地产权不清晰， 极大地损害了流转双方的利益， 最终阻碍了农村土地流转工作的进一步开展。

（四）农地主要用途

“两权分离”下土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转， “三权分置”改革赋予农户对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利， “抵押”“担保”“入股”成为新的流转形式。 如表1所示， “三权分置”后， 土地用于种植、转包、互换的比例有所下降， 而用于出租和转让的比例上升， 用于入股合作社或公司的比例有16.49%。 部分农户愿意以农地入股， 但积极性不高， 虽然家中劳动力不足， 农地存在大量闲置情况， 但是由于入股存在一定的风险， 农户缺乏相关知识， 因此农户更偏向其他较为保守的方式。

（五）农地转让意愿及价格决定方式

如表2所示， 对于农地的转让意愿， 有52.06%的农户愿意转让， 转让意愿较高， 可能的原因是大多数年轻的农民都外出打工， 农村只有年龄较长的农民， 他们无法从事农地生产劳作， 为了防止土地荒芜而愿意将农地流转。 在农地流转价格决定方式方面， 有70.88%的农户希望流转双方商定农地流转价格， 有15.98%的农户希望按政府指导价格作为农地流转价格， 有13.14%的农户愿意以市场价格作为农地流转价格。 可见， 农户更愿意通过流转双方商定的方式进行农地流转， 这可能是因为大多数农户转入的都是相对较熟的人， 他们认为不需要政府指导， 双方自主协商即可， 可省去较多不必要的流程。

（六）企业对“三权分置”下土地经营权入股的需求

首先， 对于企业是否愿意农户以土地经营权入股的问题， 在受调查的企业中， 大部分当地企业是支持的， 这种方式既能满足企业用地需求， 又能帮助农户脱贫。 然而， 还是有少部分企业认为农户的文化素质不高， 难以管理， 所以不愿意农户入股而更愿意采取直接帮扶的方式。 其次， 对于土地经营权入股的价格决定方式， 有71.43%的企业更倾向于按市场价格计算， 认为土地经营权入股的市场价格较为公允。 再次， 以其他资源入股的方式中， 以农业生产设备入股企业的占比最大， 这可能是因为农业生产设备可以用作企业固定资产投入使用， 而农产品期货可以作为企业的库存商品销售出去， 其风险相对较小， 企业的意愿相对较高; 而对于扶贫贷款资金和技术而言， 企业较为担心农户的还款能力， 同时也对农户的生产技术存在一定的质疑。 最后， 针对愿意农户入股的企业， 本文进一步对其拟采用的股权结构设置进行了调查， 发现将近一半的企业遵循完全市场化机制， 一半的企业愿意将市场化行为与爱心帮扶相结合， 即将股权折价使农户多占一些股份， 但是企业不会完全让渡给农户。 具体如表3所示。

四、“三权分置”下现有扶贫模式分析

（一）“三权分置”下现有的三种扶贫模式

积极推进土地股份合作是不断探索和丰富“三权分置”具体实现形式的重要举措。 通过近几年的地方探索实践， 土地股份合作在探索入股模式、运行机制、产业扶贫等方面取得了较明显的效果， 成为可借鉴、复制和推广的典范。 根据实地调研， 发现主要存在以下三种较为典型的模式。

1. 土地经营权入股公司模式。 调研中发现， 湖南安化县诚丰生态庄园是农村土地经营权入股有限责任公司的典型。 该公司是香岩村樟楠湾小组共28户（67人）农民在自愿、平等和互利的原则下组建起来的。 在股东及股权构成方面， 建立之初， 公司负责人投入资金60万元， 占股10%， 农户以土地经营权入股， 价格是2万/亩。 在农户股东的收益分红方面， 如果公司当年经营成果较好并取得了一定的收益， 公司根据农户以土地入股所占的股权比例获得分红， 但是没有约定保底分红， 农户没有基本保障。 另外， 公司允许有能力的农户股东参加农业生产劳作， 工资以小时计价， 因此， 农户每月可获得一定的工资性收入。

2. 扶贫资金入股公司模式。 湖南溆浦县嘉菲农产品发展有限公司是扶贫资金入股模式的典型代表。 在股东及股权构成方面， 公司总投资资金为400万元， 其中， 财政扶贫资金有200万元（贫困人口扶贫资金150万元， 企业财政补助资金50万元）， 嘉菲农产品发展有限公司自筹200万元， 财政扶贫资金按2000元/人的标准分摊到农户身上。 嘉菲农产品发展有限公司出资的250万元占股62.5%， 贫困农户扶贫资金的150万元占股37.5%， 由公司负责经营管理。 在农户股东的收益分红方面， 公司前5年给贫困农户每年按财政委托帮扶投资资金不低于10%的比例享受收益; 5年期满后， 贫困农户可以选择继续合作， 也可以选择退股， 继续合作的与公司同股同利、风险共担， 选择退股的由公司回购股份。

3. 土地租金入股公司模式。 在调研的过程中， 还发现了以土地租金入股的模式， 湖南省凤凰县是积极探索土地租金入股的典型地区。 在该模式下， 首先让农户以出租土地的价格入股企业， 在公司、农民专业合作社具有稳定良好的经济效益之后再返还其租金， 农户还可以原来持有的股份获得分红收益。 对于农地租赁价格而言， 凤凰县没有所谓的市场指导价， 而是由村干部與农户协商形成合理的价格区间， 并在政府的协调下， 企业与村两委或村集体签订土地租赁或入股协议。 基于凤凰县当地的土地供给情况与地理环境的差异， 农地租赁价格基本在每年200 ～ 1000元/亩， 大多为每年300 ～ 500元/亩。 在股权方面， 前5年， 农户将土地出租给公司， 然后以土地租金入股企业， 5年后， 公司获得良好的经济效益之后将租金返还给农户， 同时， 农户仍然持有股份。 在农户股东的收益分红方面， 前5年对入股的贫困农户采取“保本保底收益+按股浮动分红”模式， 保障贫困农户的本金安全， 年分红比例不低于股金的10%; 5年之后， 贫困农户与公司同股同利、风险共担。

（二） “三权分置”下现有扶贫模式存在的问题

1. 财务方面。 大部分经营主体规模较小、经济实力薄弱， 资金主要来源于自有资金及政府财政资金支持， 而向外吸收投资及金融机构借贷很少， 缺少增量投入资金。 一方面， 财政资金虽对经营主体有所扶持， 但是扶持力度远远不够， 扶持方式也较为单一， 只是对当地运行较好的经营主体给予部分资金帮助， 惠及面不够。 另一方面， 这些经营主体往往没有健全的财会制度和资信记录， 也没有足够的抵押资产， 从金融机构获得贷款较为困难。

2. 产品和销售方面。 产品方面， 经营主体主要提供的是初级农产品， 未对产品进行精深加工， 无法提升产品档次、技术含量和知名度， 导致产品附加值和品牌价值较低， 难以将当地特色农产品资源优势转化为产业优势， 形成品牌效应。 销售方面， 由于农村信息化水平相对落后， 难以及时有效地利用网络平台对产品进行销售， 导致农产品存在一定程度的滞销。

3. 人才方面。 一方面， 技术人才缺乏。 经营主体对科技成果的应用较少， 产品科技含量不高。 在提高农产品的质量、产量、病虫害防治、预防品种变异等方面缺少有效的技术指导， 难以提升生产效率和形成规模经济。 另一方面， 管理人才缺乏。 首先， 由于农户的文化水平较低， 在资金、技术、知识、管理等方面存在不足， 农户对公司的生产经营缺乏了解和监督， 难以提出专业的、有建设意义的经营方案。 其次， 虽然农户入股成为股东， 但是其所占的股份比例有限， 使得其对公司的整体经营决策影响也有限， 很难保证公司做出的决策都是对农户股东有利的。

4. 股利分配方面。 目前， 土地经营权入股的分配机制主要有三种方式， 即按股分红、保底分红、“保底分红+盈余分红”等。 按股分红本身具有较大的不确定性， 无法保障农户的基本生存; 盈余分红是在保底分红的基础上进行二次分红， 无论农户股东入股的公司是否盈利， 农户都可以得到固定的收益。 但当企业经营不善未盈利时， 为了保障农户的基本收益而保底分红， 可能会对公司的长期可持续发展造成一定的威胁。 此外， 如果只有分红而缺乏其他的利益联结机制， 容易出现“一股了之”“坐等分红”等现象， 农户自身能力提升有限。

5. 退出机制方面。 一方面， 如果农户在企业存续的情况下退出， 大部分公司是不允许的。 这是因为土地是不动产， 价值相对较高， 农户退股会对公司的日常生产经营活动产生不利影响， 同时可能还会损害公司债权人的权益。 此外， 许多公司也不允许农户转让股权， 即使允许农户转让也只是在公司内部转让， 这就存在较大的封闭性。 这种做法并不适应市场经济对股权的流动性要求， 对产业发展也会产生负面影响。 另一方面， 当农户入股的公司因经营不善等原因而破产时， 土地经营权作为公司法人财产的重要组成部分， 应被纳入公司破产清算财产， 用以偿还公司债务和保护债权人权益， 否则无法确保市场交易的安全进行。 农户虽然还拥有土地承包权， 但是由于失去了经营权， 会对其产生不利影响。 因此， 为弥补现有模式的不足， 还需要构建和完善相应的退出机制。

五、财产性收入扶贫模式创新

（一）产权主体功能强化

基于目前扶贫模式投资主体少、实力不强、抗风险能力差的特点， 即使政府和社会组织投入了资金， 也不算入股， 相反还助长了“白给”和“等靠要”思想。 产权主体没有电商等供应链参与， 使得农产品销路缺乏可持续性， 难以建立扶贫长效机制。 因此， 需整合政府、市场主体、社会主体、贫困农户群体等各方主体的特殊优势， 引入农业企业、社会组织、电商平台、农户等多元主体， 各个主体在扶贫这一综合平台上互融共通、平等参与、共享利益。 财产性收入扶贫模式是在现有“企业+基地+农户”模式的基础上， 由政府、农业企业、电商平台、社会组织及贫困农户等各方主体共同参与入股的模式。 其中， 政府发挥着主导作用， 农业企业、电商平台、社会组织、贫困农户等是具体的实施主体， 负责项目的生产经营和管理， 引导产业不断发展和壮大， 并确保各参与方能够获得股权收益。

1. 政府。 政府发挥着主导作用。 一是体现在顶层设计上， 通过制定相关的政策文件， 组织推动产业扶贫项目的实施， 积极发动企业、社会组织等多方共同参与扶贫。 二是提供扶贫资金支持， 通过整合各级财政专项扶贫资金和其他涉农资金[17] ， 并按照一定的比例折价入股企业， 避免直接拨款导致农户产生“等靠要”思想。 既调动了贫困农户自我发展、自我造血和自我奋斗的积极性、主动性， 又能够发挥市场作用， 从而充分发挥财政资金的撬动作用。

2. 社会组织。 社会组织发挥着重要的赋能、渠道和桥梁作用。 首先， 社会组织的专业性能够发挥积极作用。 因为扶贫不是单纯的改善现状， 更多的是要扶智和赋能， 社会组织能够利用其专业资源赋予贫困农户长期发展能力。 其次， 社会组织可以拓宽扶贫渠道。 由于社会组织联系面较广， 具备特有的资源和渠道， 可以为扶贫提供重要资金支持和产品销售渠道。 最后， 社会组织可以优化脱贫的整体格局， 脱贫不能完全依靠政府， 还需要调动多方资源共同参与， 社会组织可以作为连接政府和其他力量的桥梁， 避免政府陷入“单打独斗”情形之中。

3. 农业企业。 农业企业主要负责资源配置和经营管理， 是重要主力军。 首先， 农业企业可以利用自身的市场优势， 输送资金、技术、人才等资源， 实现资源的有效配置。 其次， 作为主要的经营主体， 负责把众多小规模、分散的农户组织起来进行统一管理与标准化生产， 提高农户生产的组织化程度及产业化经营水平[18] 。 最后， 对于初级农产品进行精深加工， 提高农产品的附加值， 并对其进行品牌宣传。 对于企业而言， 扶贫是其履行社会责任的重要形式之一， 不仅能建立良好的公众形象， 又能提高企业价值， 兼具社会效益和经济效益。

4. 电商平台。 电商平台主要负责信息传递和产品销售。 一方面， 电子商务以信息技术为基础， 具有实时、开放的特点， 能够提供一种低成本的、公平的信息传递渠道。 通过运用大数据， 解决信息不对称问题， 助力供销双方理性决策， 促进供产销的精准结合， 从而降低交易费用[19] 。 另一方面， 电商平台既可以通过线上渠道实现与消费者的对接， 也可以通过线下渠道与零售商合作， 积极推动农产品“走出去”， 提高农产品知名度。

5. 农户。 农户主要负责提供资源和农产品生产， 是非常重要的实施主体。 扶贫不能只注重对贫困农户一味地“输血”， 更重要的是激发贫困农户的内生动力， 才能实现治标治本、永久脱贫的目标。 一方面， 农户能够为企业的发展提供土地和人力资源等; 另一方面， 农户可以参与到企业的农产品生产中， 从而通过劳动获得经营性收入。

（二）“产权链+供应链”： 产权主体出资方式融合创新

1. 政府财政扶贫资金入股。 现有的扶贫模式下， 政府直接将各类扶贫、涉农资金投入到公司中， 并将全部股金分摊给农户， 政府不占有股份。 然而， 如果政府直接将各类扶贫、涉农资金全部折算为股金， 农户没有通过任何努力就获得股权， 仍旧不能解决农户的“等靠要”思想， 也不会提高农户主动参与脱贫的积极性， 同时政府也没有享受到任何回报。 因此， 本文认为政府需要占有一定的股权， 但不是按同股同权的比例占有， 而是可以通过折价的方式占有较小的比例， 而将剩余部分讓渡给农户。 通过采取集中投入、产业带动、社会参与、农户受益的方式， 将资金集中投入到有限公司中形成股权， 政府能够享受一定的回报， 也能调动农户脱贫的积极性， 实现政府与农户的双赢。

2. 社会组织扶贫资金入股。 社会组织首先可以通过公开募捐、项目宣传及义卖义演等方式募集扶贫资金， 然后将其所募集的资金进行折价量化入股， 一方面把一部分股权分摊到贫困农户， 另一方面还应留给社会组织一部分股权， 即折价部分。 不直接将资金给农户的原因在于， 一是容易助长农户的“等靠要”思想， 二是容易出现社会组织“离村返贫”的现象， 不能保证农户脱贫致富的长期性和稳定性。

3. 农业企业资金入股。 目前普遍存在的委托帮扶模式， 由政府与当地的龙头企业签订“委托帮扶”协议， 政府对企业投入一定的财政资金， 并委托企业实施产业扶贫项目， 帮扶对象为建档立卡贫困农户， 帮扶贫困农户也要积极地参与项目建设。 从长远来看， 一旦产业扶贫项目结束， 企业就没有责任和义务帮助贫困农户脱贫， 在这种模式下， 无法确保农业企业帮扶农户的长期性和稳定性。 因此， 对于当地的农业企业而言， 直接以其自有资金入股合作公司， 弥补了委托帮扶的不足， 将当地农业企业的利益和农户利益捆绑在一起， 确保贫困农户在脱贫以后还能获得财产性收益， 防止出现农户脱贫后又返贫的现象[20] 。

4. 电商平台资金入股。 由于目前农村电商各自为政， 完全以趋利为目的， 电商的扶贫意愿不足且推销农产品的积极性不高， 因此要将电商的利益与农户的利益捆绑起来。 具体地， 应以县级为单位， 由政府牵头建立统一的电子商务平台， 县级电商平台再以资金入股合作公司， 实现电商与农户的捆绑式经营。 农户生产得到保障， 农户可以安心地生产， 而电商也有动机与零售商对接， 积极地将农产品销售到全国各地， 这既有利于当地农产品质量和品牌知名度的提高， 又能增加农户的收入。

5. 农户土地资源和其他资源入股。

（1）“三权分置”下土地资源入股。 “三权分置”改革为盘活农地提供了重要的契机， 在不改变农户土地承包权的基础上， 农户能以农地的经营权入股公司， 并按照合同约定获得分红收益。 通过股份合作的形式， 农户与公司建立了紧密的利益联结机制， 能够带来较明显的效益。 一方面， 农地入股后， 打破了农户与农户之间的农地界限， 把分散的农地集中起来， 实现了农地的规模化经营， 有利于进行统一的经营管理， 有效地提高了农地利用效率和农业生产效率， 并促进了农产品产量和质量的提高。 另一方面， 农户将农地入股公司后， 将劳动生产力从农地上解放出来， 农户不仅可以获得财产性收入， 又可以到入股的公司参与农业生产劳作或者进入第二、三产业进行劳作， 从而可以增加其工资性收入。

（2）其他资源入股方式。 在“三权分置”土地入股资金不足的情况下， 除了农户自有资金和农业生产设备， 还可以通过扶贫贷款、农产品期货以及人力资本等资源作为补充形式入股公司。

一是扶贫贷款。 国家针对贫困地区推出了政策性贷款项目， 如“农户贷”、小额信贷等， 这些贷款以免息或贴息为主， 符合一定条件的贫困农户可持当地乡（镇）政府及扶贫部门的有关证明， 获得农村信用社等金融机构的贷款资金。 贫困农户将贷款需求提交给银行后， 由银行与公司对接， 推动贫困农户将银行贷款资金直接投资到公司来获得收益， 此时农户既是银行的债务人， 又是公司的股东， 即把农户的债务转化为股权。 贷款期满后， 由公司负责一次性向金融机构偿还本金， 这样不仅增加了贫困农户贷款的积极性， 还打消了金融机构的放贷顾虑， 激发了贫困农户脱贫的积极性， 拓宽了其增收渠道。

二是农产品期货。 由于我国农业生产经营容易受到季节、天气等多因素的影响， 产量和价格的波动性较大， 农户容易遭受巨大损失， 从而降低了农户生产的积极性。 农产品期货模式下， 在农产品未种植之前， 农户和公司签订协议， 由公司提供种植材料， 农户在一定的时间内进行种植生产， 在农户生产完成之后， 公司再以固定的价格（协议价格与市场价格孰高）收购农产品， 农户则以农产品的价格量化为股金入股企业。 通过把未来的农产品作为一种预定， 形成稳定的股权关系。 这样不仅可以分散农产品生产经营的风险， 提高农户生产的积极性， 又可以解决农户发展缺少资金和农户不愿意主动掏钱的问题， 农户还可以通过入股企业获得股权收益， 增加其财产性收入， 从而促进农业产业化发展[21] 。

三是人力资本。 当前农村空心化、劳动力老龄化严重， 大部分年轻人都外出务工， 留在农村的农民脱贫能力较差。 对于如何吸引更多有知识和有能力的年轻人回到农村从事农业生产， 推动农村脱贫致富， 人力资本入股具有非常关键的作用。 对于在年龄、农业专业技能方面存在优势的农户， 可以直接以人力资本入股公司获得股权收益。 人力资本入股作为一种新型的投资方式， 将农户的知识及专业技能等转化成资本， 有助于充分调动年轻农户回乡参与脱贫的积极性和创造性， 同时也有助于培养新型职业农民， 实现人才价值， 从而促进农村的可持续发展， 实现乡村振兴。

如图2所示， 本文从“产权链”和“供应链”两个方面探索财产性收入扶贫模式。 “产权链”是一条连接政府、社会组织、电商平台、农业企业与农户的产权纽带， 政府以财政扶贫资金、社会组织以募集资金、电商平台和农业企业以其技术和资金、农户以土地和其他资源等入股到一个综合平台（公司）， 通过“政府+社会组织+农业企业+电商平台+农户”的创新模式， 整合了各方优势资源， 可以切实提高农户的财产性收入。 “供应链”则是基于“产权链”而言的， 农户参与农产品的种植， 农业企业负责农产品的加工， 电商平台则负责将农产品销售出去， 从而最终实现农产品供应链一体化服务。 这一“产权链+供应链”的模式能够使政府、社会组织、农业企业、电商平台和农户之间的利益联结关系更加紧密， 形成一个良性循环， 保障扶贫模式运行的稳定性和可持续性。

（三）配套管理机制创新

通过多方参与入股的方式， 提高了公司的整体实力， 生产发展的资金需求能得到满足， 产品生產和销售问题也得以解决。 针对其他存在的问题， 则应建立相应的配套机制， 具体分析如下：

1. 运营管理机制。 农户作为公司股东， 因在资产建设、生产技术、专业知识及管理经验等方面存在不足， 使得其在公司中处于弱势地位， 因而对农户股东权益的保护尤为重要。 在组织架构方面， 可建立“三会”（股东大会、董事会和监事会）、“四权”（收益分配权、民主决策权、管理权和监督权）制度， 农户股东按股份比例行使一定的权利、分享收益及承担责任[22] 。 在股权结构方面， 要规范农户股东的股权比例配置， 注意农户股东与其他股东所持股权比， 避免农户小股东受大股东的操控： 一方面要实现“多股制衡”， 使股权结构多元化; 另一方面要创建股权转让机制和股东代表诉讼制度， 当农户的合法利益受到损害时， 农户可以要求转让股权， 并要求损害方赔偿损失和承担相关法律责任。

2. 股利分配机制。 在股东分红方面， 为了保障农户每年能够获得一定的股权收益， 采用“优先股+盈余分红”的分配方式。 在确保农户获得固定分红收益后， 公司再将剩余利润分配给农户股东。 在以土地经营权入股时， 公司与农户约定好优先股的固定股息收益率， 若公司年度有盈余， 则在支付优先股股利后再进行二次分红， 若发生亏损则只支付优先股股利。 优先股通常有固定的股息收益率， 当公司经营不善而破产清算时， 优先股股东清偿顺序在普通股之前， 可见其风险较小[23] 。 同时， 农户作为优先股股东， 对公司的重大经营决策无投票权， 享有有限表决权及表决权以外的其他权利， 如查阅权和提案权等， 要防止其他非农户大股东滥用公司权利， 以保护农户的合法利益[24] 。 通过这个模式， 不仅能激发农户入股的参与积极性， 还有助于降低农户以土地经营权入股企业的风险， 促进公司的长期可持续发展。

3. 股权退出机制。 一方面， 在公司存续期间， 如果公司的经营损害了农户的合法权益， 可赋予农户股东特定条件下的“退股权”， 将股权转让给其他人， 公司需要保证土地的农业用途。 在“三权分置”视角下， 农村土地的承包权和经营权实现分离， 土地经营权已脱离农户承包人的身份单独转让给他人， 且不再受限于内部成员。 当农户将股权转让给他人时， 农户就真正退出了公司， 不再享受公司的二次分红， 但因土地承包权仍被公司占用， 因此农户拥有固定分红的资格[25，26] 。 这样农户不仅实现了转让股权并退出公司的目的， 而且能够解决自身基本生存保障问题。 另一方面， 当公司面临破产或解散时， 对于入股的土地经营权的处置， 应建立优先购买权制度， 即农户股东在公司破产或解散时， 拥有对土地经营权的优先购买权。 这样不仅可以保障债权人的合法利益， 也可以使农户重新拥有土地经营权， 以保障农户的基本生存能力， 从而实现债权人与农户股东的双赢[27] 。

六、相关政策建议

（一）通过制度性安排， 推广扶贫模式典范

在地方扶贫的实践过程中， 积极探寻并总结财产性收入扶贫模式中的典范， 并通过制度性安排， 形成长期、可持续、好落地、能操作的规范和标准。 财产性收入扶贫模式作为精准扶贫过程中的一种创新模式， 对农户增收具有显著效果， 但是要确保农户脱贫又不返贫， 还需将扶贫实践过程中出现的可借鉴的做法上升为制度性安排， 确保中央和地方政府能为扶贫提供长期稳定的支持。 此外， 针对目前模式可能存在的重要问题， 可以出台相关的制度以进一步规范， 将“短期的帮扶”转变为“长期的支持”， 以从根本上解决农村贫困问题。

（二）提高农户自身素质， 改善农户财富观

政府要加大对农村教育的投入， 提高农户各方面的素质水平， 转变他们传统保守的旧思维， 从而使其能够更好地接受新思想， 适应农村土地制度改革， 并能充分了解国家各项扶贫政策及扶贫资金的安排。 鼓励农户以土地、资金、扶贫贷款、农产品期货、人力资本等入股公司， 使入股农户真正地参与到公司的经营管理活动中， 有效行使其股东权利。 同时， 还应加大对农户的专业技能培训力度， 使其成为既掌握专业劳动技能又具有新思想的高素质新型职业农民， 从而为其更好地从事农业的生产经营夯实基础。

（三）完善相关法律法规， 建立风险防范机制

当前我国农户以土地经营权入股公司的诸多方面还未形成统一的规范， 相关法律法规也不够完善， 各主体利益关系较为复杂， 公司面临着不可避免的内部和外部风险。 为推动土地股份化改革， 真正做到“于法有据”， 国家相关部门应尽快出台和完善相应的法律法规， 明确土地经营权入股的各项实施细则， 加强对财产性收入扶贫模式的规范化管理。 此外， 为了公司的长期稳定发展， 应在对风险进行精准识别的基础上， 构建有效的风险预警与防范机制。

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