乡村振兴政策落实跟踪审计研究

杜静然 赛娜

【摘要】政策落实跟踪审计是国家监督公共政策制定与执行情况的一项制度安排， 是国家审计服务国家治理进而实现良治目标的重要手段。 乡村振兴政策是现阶段我国“三农”发展进程中重要的公共政策， 对其进行跟踪审计尤为必要。 本研究在回顾文献的基础上， 基于公共政策过程， 论述乡村振兴政策落实跟踪审计的作用机理， 以2018 ～ 2020年审计署审计公告为研究对象， 分析实践中乡村振兴政策落实跟踪审计的困境， 并提出相应优化路径。

【关键词】乡村振兴;政策落实跟踪审计;公共政策;国家治理

【中图分类号】 F810     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）18-0097-5

一、问题的提出

2017年10月， 党的十九大提出实施乡村振兴战略。  2018年2月， 中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》， 对“三农”工作提出了具体要求， 具有里程碑式的重大意义。 2018年9月， 中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》， 对这一重大战略的具体实施做出了阶段性部署安排。 乡村振兴作为国家战略规划在我国“三农”发展进程中具有重要意义， 国家围绕乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”制定出台了一系列政策。 由于乡村振兴政策具有内容覆盖量大、影响范围广的公共性特征， 无论政府还是社会公众对其的落实情况与实施效果都极为关注。 2018年9月7日， 审计署印发了《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》， 按照该指导意见， 乡村振兴战略审计的相关工作随即有序展开。 政策落实跟踪审计作为一种政策纠偏与反馈机制， 能够预防乡村振兴政策的理解偏差和落实不到位的风险， 揭示乡村振兴政策制定缺陷和乡村政策执行体制障碍， 抵御乡村振兴政策执行过程中的管理漏洞与腐败。 因此， 为了使乡村振兴政策的良好初衷不被扭曲和具体政策能够有效实施， 必须加强乡村振兴政策落实跟踪审计。

二、文献综述

（一）政策落实跟踪审计

国外关于政策落实跟踪审计的研究始于20世纪50年代， Anderson和Easton[1] 认为， 政策落实跟踪审计补充和完善了传统审计的内容， 国家审计机关由于其独特的地位和特点对公共政策制定和执行的有效性进行评估， 并提出审计建议， 从而使国家审计内容更加完善。 Dunn[2] 提出了公共政策评估的适应性标准。 国内学者从20世纪80年代开始关注政策落实跟踪审计。 秦荣生[3] 认为， 政策落实跟踪审计是对公共政策及其相关配套措施的执行效果进行审查和评价， 从而发现政策执行中的问题并提出建议的一种国家审计形式。 谭志武[4] 提出， 政策落实跟踪审计的目标不仅在于评价政策执行效果， 还在于政策资金管理的规范性、资金使用的合法性。 在此基础上， 学者们对于政策落实跟踪审计实践经验进行了总结。 王慧[5] 认为， 要把握公共政策和国家经济社会发展之间的关系， 持续进行政策落实跟踪审计， 以充分履行国家审计职能。

（二）乡村振兴政策落实跟踪审计

现阶段， 乡村振兴政策是我国公共政策中极为重要的组成部分。 目前， 国外对乡村振兴政策落实跟踪审计进行研究的文献较为缺乏。 在我国， 李平[6] 论述了乡村振兴政策落实跟踪审计的内容， 其重点在于揭示“阻碍乡村振兴政策措施落实、制约农业农村深化改革等体制障碍、制度缺陷和管理漏洞”。 刘锡平[7] 指出， 国家审计机关应当对乡村振兴重大专项资金申报立项、组织管理、使用绩效等方面进行重点审计， 以充分发挥审计的监督职能， 服务乡村振兴战略。

综上可知， 学者们对公共政策落实跟踪审计的定义、内容和公共政策执行效果审计进行了有益探索。 但乡村振兴政策落实跟踪审计的研究成果相对较少， 已有文献的主要关注点在于其内容和重点， 缺乏系统和深入的理论与实践研究， 对于乡村振兴政策落实跟踪审计的研究尚处于起步阶段。

三、乡村振兴政策落实跟踪审计的作用机理

基于我国“全面治理”与 “持续治理”相结合的乡村治理模式， 乡村振兴政策的著力点在于形成“全过程一体化”的公共政策作用机制。 为此， 需要将乡村振兴政策落实的全部过程纳入审计监督范畴。 政策落实跟踪审计作为一种全过程的持续审计， 其在乡村振兴政策落实的不同阶段均发挥着相应的治理作用。

（一）乡村振兴政策落实过程

1. 配套措施制定阶段。 通常， 有关乡村振兴的重大政策由国务院及其职能部门制定， 考虑到我国各个地区乡村的地理环境、自然资源条件、经济政策适合度等方面具有高度异质性特征， 因而地方政府及其职能部门需要结合本地具体情况， 制定与当地实际条件高度契合的乡村振兴政策配套措施， 并按照配套政策措施的制定目标分配乡村振兴资金。 各地方政府通过成立乡村振兴工作领导小组， 制定乡村振兴专项资金管理办法、乡村振兴绩效考核制度等配套措施， 进一步宣传、解读和推广乡村振兴政策， 减少由于信息不对称造成的乡村振兴政策制定者、执行者以及受众方对政策理解不一致的问题。 限于政策制定者的有限理性、知识存量和认知水平差异， 同时也受到地方差异的影响， 乡村振兴政策配套措施的制定可能会在政策传递过程中与中央相关政策发生偏差， 因此国家审计机关需要对乡村振兴政策的配套措施制定情况予以审查和评价。

2. 政策执行阶段。 各级政府及其职能部门在乡村振兴政策执行和协作过程中可能会存在利益诉求不同、信息不对称和监管不到位等问题， 不可避免地会出现资金使用不规范、组织协调不顺畅、政策效果不达标等问题， 因此国家审计机关需要对乡村振兴政策执行情况予以充分关注。

3. 政策效果评价阶段。 对乡村振兴政策效果的评价必须考察该政策目标的实现程度。 而我国公共政策评估主要由政府部门进行， 政府部门在系统内采取自下而上的总结报告等形式对政策执行效果进行评价， 存在评估主体单一、独立性不足、专业性缺失的问题， 这将影响乡村振兴政策效果评价结论的客观性与正确性。 因此， 国家审计机关需要作为独立于乡村振兴政策制定者、执行者和受众者的第三方， 秉持客观和公正的职业态度， 运用绩效评价专业知识和技能对乡村振兴政策效果实施评价。

（二）跟踪审计作用机理

1. 乡村振兴政策制定阶段的审计预防治理。 乡村振兴政策制定阶段的成果主要表现为乡村振兴政策的“形式”维度， 乡村振兴政策的形式是指乡村振兴政策所存在和产生的方式以及外部表现形态， 具体包括政策的文件形式、政策体系形式和政策制定程序。 乡村振兴政策落实制定阶段的审计实质上就是形式维度的审计， 即在乡村振兴相关政策执行之前， 国家审计机关对地方政府和相关职能部门制定的配套措施进行的审计评价， 应重点关注地方政府制定的乡村振兴政策配套措施的确定性、配套措施体系的一致性以及配套措施制定程序的法定性。

国家审计机关通过及时介入地方政府制定乡村振兴政策配套措施的环节， 在审查各地方政府是否出台了相关配套措施的基础上， 进一步对配套措施基于形式维度进行审计， 主要审查内容包括： 政策执行主体、客体和内容三个要素是否完整; 配套措施的条文是否具有确定性和一致性; 配套措施与中央乡村振兴政策精神是否一致; 各项配套措施之间是否协调和相对稳定; 与当地“三农”情况的契合程度; 配套措施制定依据是否合理; 配套措施是否可行等。 通过审查， 及早发现乡村振兴政策配套措施可能存在的风险， 提供具有前瞻性的建设性建议， 防止由于地方政府及其职能部门乡村振兴政策配套措施制定不当带来的负面效应， 从而发挥国家审计的事前预防功能。

2. 乡村振兴政策执行阶段的审计揭示治理。 乡村振兴政策的执行即“事实”维度， 具体而言， 乡村振兴政策的事实维度是指乡村振兴政策具体执行过程中表现出的各种数量值、比率关系或统计结果等客观存在的指标。 乡村振兴政策的具体执行过程受众众多， 是一个复杂、涉及多个领域、充满不确定性的过程， 对乡村振兴政策落实跟踪“事实”维度的审计属于事中审计， 是对乡村振兴政策实施过程及政策实施所涉及公共资金使用情况的审查。

国家审计机关通过审查各级政府及相关职能部门在乡村振兴政策执行过程中的主体责任履行情况， 评价政策执行主体行为的合法性与恰当性。 主要审查内容包括： 政策执行主体在乡村政策执行过程中是否存在不执行、扭曲执行和执行不畅等情况; 乡村振兴资金的投入、资金运用信息披露和资金监管责任等情况。 通过跟踪审查乡村振兴政策执行过程及资金使用情况， 国家审计机关可以及时、准确地发现阻碍乡村振兴政策执行的原因， 揭示影响乡村振兴政策落实的因素， 向政府相关部门提供审计建议， 保证乡村振兴政策执行到位， 避免政策在落实过程中出现偏差。

3. 乡村振兴政策效果阶段的审计评价治理。 乡村振兴政策的效果也就是“价值”维度， 即乡村振兴政策运行中和运行之后所产生的各种影响和发挥的实际作用。 乡村振兴政策的价值具体表现为政策效果、政策效率和政策影响。 对乡村振兴政策效果阶段的审计， 也就是乡村振兴政策落实跟踪审计价值维度的审计属于事后审计， 通过评估乡村振兴政策产生的影响， 即该政策引起政策受众方和社会发生的改变， 判断乡村振兴政策是否符合促进社会生产力、社会公正和人的全面发展的三项公共政策的价值标准， 进而实现对乡村振兴政策制定者和执行者的权利监督与约束。

国家审计机关对乡村振兴政策价值维度审计的具体内容包括： 评价乡村振兴政策的执行效果是否已实现预期目标和预期目标的实现程度; 审查乡村振兴政策专项资金运用的合法性、经济性、效率性和效果性; 评估乡村振兴政策执行对农村基础设施、农村公共服务、农村科技和人才、农村环境治理效果的影响等。 通过审计及时发现和揭示影响乡村振兴政策顺利实施或偏离价值目标的因素， 促进各级政府和相关职能部门增强服务乡村振兴意识和履责能力， 保证“农业强、农村美、农民富”的政策价值目标实现。

综上所述， 乡村振兴政策落实跟踪审计的三个阶段即政策制定、执行和效果评价阶段， 也就是形式维度、事实维度和价值维度三个方面的审计彼此联系配合， 形成一个审计治理的作用体系， 具体如圖1所示。

四、乡村振兴政策落实跟踪审计实践中面临的主要问题

按照审计署的统一部署， 各级国家审计机关从2018年底开始依法进行乡村振兴政策落实跟踪审计。 2018 ～ 2020年， 审计署共发布了9份有关乡村振兴政策落实的审计公告， 从审计公告来看， 乡村振兴政策落实跟踪审计实践中仍然存在一些问题， 分析如下。

（一）审计介入评价配套措施制定较为滞后

根据审计公告， 乡村振兴政策配套措施制定主要存在三类问题： 一是各级地方政府未能及时完成乡村振兴政策的具体方案， 资金使用效率不高。 例如， 审计署2020年第5号审计公告显示， 截至2020年6月底， 下达给辽宁省、安徽省、内蒙古自治区等的市、县的涉农财政专项资金10.13亿元滞留、滞拨、长期闲置， 其中2.84亿元闲置两年以上。 二是各级地方政府未能科学论证乡村振兴项目， 导致项目建设标准不高或后续管理不到位。 例如， 审计署2020年第4号审计公告显示， 辽宁省法库县、吉林省长春市九台区、甘肃省西和县等7个县53个农村道路管理不规范， 2038.64公里道路养护或生命安全防护不到位， 涉及资金3.8亿元。 三是各级地方政府项目方案编制不合理， 项目进展缓慢。 例如， 审计署2020年第4号审计公告显示， 山西省和顺县、山东省蒙阴县、广东省佛冈县等17个县6.33万农户的农村厕所改造任务未能如期完工。

实际上， 如果审计机关及时介入各级地方政府制定乡村振兴配套措施的制定阶段， 通过对政策的一致性、合理性、确定性等形式进行评价， 上述问题原本能够得以避免和纠正， 但目前审计机关在乡村振兴政策配套措施制定阶段的评价功能缺位， 审计治理的预防功能未能有效发挥， 导致地方政府存在乡村振兴政策具体方案迟滞、项目论证简化、项目方案编制粗糙等问题。

（二）政策执行过程审计对存在问题的原因关注欠缺

乡村振兴政策执行是政策落实过程的中间阶段， 具有承上启下的作用， 政策执行审计要通过跟踪审查执行过程发现政策落实偏差， 并揭示影响落实的因素。 本文通过对审计公告结果的梳理发现， 乡村振兴执行审计过程中， 审计人员仅仅关注发现的问题本身， 并未深刻揭示产生问题的深层次原因。 例如审计署2020年第4号审计公告指出， “部分地区落实高标准农田建设、粮食和生猪生产保障、农村人居环境整治等政策措施落实不到位”， 每个具体问题在后附的主要问题清单中反映为“问题类型”和“主要表现”， 但是对于政策措施落实不到位的原因没有单独列示， 仅在“问题表现”中有“管理不规范”等模糊的原因说明。

关注政策是否落实、执行是否存在偏差仅仅是乡村振兴政策执行审计的一个方面， 对于其落实不到位、执行存在偏差的原因揭示却是政策执行审计不可或缺的另一个方面， 它是审计人员为乡村振兴政策充分执行提供“如何规范管理、从哪里入手规范管理”等有价值审计建议的依据。 然而， 目前乡村振兴政策执行审计中重问题、轻原因， 审计治理的揭示功能尚未充分发挥， 也就难以及时发现和揭示制约乡村振兴政策顺利实施的各种原因。

（三）政策效果审计对政策及其效果的评价不足

审计署发布的有关乡村振兴政策落实的审计公告的内容及其后附的主要问题清单说明重点集中于： 资金闲置、项目建设标准不高、项目后续管理管护不到位、项目进度慢等问题， 缺少对乡村振兴政策本身或政策执行效果的评价性描述。 即便专门针对乡村振兴政策的2019年第6号审计公告， 也仅仅运用诸如“建设任务未完成” “尚未投入使用” “未实现目标任务”等比较简洁的语言描述现状， 并未从农村人居环境整治、农业绿色发展、新型农业经营主体发展等方面阐释审计发现的问题， 也未对政策落实及其效果予以评价。 2019年第6号审计公告中针对效果性的评价体现在农村厕所改造和污水垃圾处理设施项目效益与资金效益上， 例如“14個县的农村厕所、污水和垃圾处理设施建成后因管护不到位等无法有效使用， 部分长期闲置未发挥效益”。 再如“造成32.73亿元滞拨或结存在地方财政、农业等主管部门或乡镇， 其中4.94亿元闲置1年以上， 最长的闲置超过4年”。 这些对项目效益和资金效益的评价具有一定的局限性， 在农民满意度、人居环境治理质量、乡村振兴政策产生的农业绿色发展和产业发展状况等方面， 政策落实跟踪审计并没有予以相应监督和评价， 也缺乏对相关部门和人员的问责。

乡村振兴政策落实跟踪审计通过关注政策受众人员和乡村各个方面所发生的实际变化， 并将实际变化的现实和应该发生变化的价值标准做比较， 以此为依据对乡村振兴政策制定者和执行者的价值取向进行评价， 确保各级政府和相关职能部门服务乡村振兴的政策价值目标实现。 但审计实践中鲜有关注乡村振兴政策及其效果， 对乡村治理问题问责不到位， 审计治理的评价功能未有效发挥， 乡村振兴政策的价值目标实现的评价便无从谈起。

五、乡村振兴政策落实跟踪审计的优化路径

（一）及时评价配套措施， 为乡村振兴政策制定提供信息和咨询

国家审计机关应该及时介入乡村振兴政策配套措施制定阶段， 实质上是在法律赋予其的合法地位前提下参与乡村振兴政策过程， 扩大了政策主体参与广度， 并前置了非传统政策主体参与政策的时间， 而且国家审计机关要出具审计报告， 报告上应重点列示具有专业性和权威性的审计建议， 以提高审计参与政策配套措施制定阶段的质量。 另外， 国家审计对乡村振兴政策的形式审计， 要通过审计公告和公告解读等方式， 为社会公众提供更加充分和真实的乡村振兴政策配套措施制定信息， 从而克服各级政府和职能部门内部缺乏公开信息的动力与机制的缺陷。 社会公众从审计公告和公告解读中获得审计信息后参与乡村振兴政策， 也有助于从 “源头”上保证乡村振兴政策和措施的有效落实。

（二）深入挖掘问题原因， 保障乡村振兴政策顺利贯彻落实

乡村振兴政策执行涉及多种因素， 保证其顺利执行需要两个重要条件： 一是执行者尽职尽责， 二是政策执行过程中的制度保障。 从乡村振兴政策执行存在问题的外在表现到产生问题的原因， 需要审计机关和人员能够以宏观和全面的视角， 从问题表象分析影响和阻碍乡村振兴政策落实的执行主体或者制度因素， 从而发现乡村振兴政策偏离预期目标的原因。

具体而言， 在乡村振兴政策执行阶段， 审计人员一方面要审查各级政府及其相关职能部门是否创造了充分的条件保障乡村振兴政策落实， 并对政策具体执行单位和人员进行必要的管理和控制， 从而监督和约束乡村振兴政策执行主体， 以确保其职责履行到位。 另一方面， 审计人员要关注政策落实过程中的执行机制、监督机制、责任制度和建成项目的管理机制， 通过对上述制度设计的健全性、执行的有效性进行评价， 进一步揭示乡村振兴政策落实的制度障碍， 为乡村振兴政策各个相关主体提供具有可行价值的建议， 从而及时纠正乡村振兴政策执行偏差， 防止政策落实发生变形。

（三）有效开展政策绩效评价， 促进乡村振兴政策价值目标实现

各级政府及相关职能部门在乡村振兴政策的制定与执行过程中必须有所作为， 并且承担公共受托责任。 与之相适应， 乡村振兴政策落实跟踪审计需要关注政府制定和执行政策的公正性、效率性、平等性和稳定性， 即在乡村振兴政策的终结阶段， 国家审计机关应该对该政策予以绩效评价。 乡村振兴政策绩效评价一般可以分为三个步骤：

1. 完善乡村振兴政策绩效评价指标体系。 评价指标体系应该包括乡村振兴政策效率、乡村振兴政策效果、乡村振兴政策影响和乡村振兴政策充分性四个维度。 效率维度是指乡村振兴政策成本收益率， 乡村振兴政策收益不仅有货币收益， 还有非货币收益。 因此对乡村振兴政策效率维度绩效评价主要在于政策是否以最低成本最大化实现乡村振兴政策的预期目标。 效果维度是指乡村振兴政策结果是否或在多大程度达到乡村振兴政策制定目标。 通过乡村振兴政策实际执行结果与预期结果的比较进行乡村振兴政策效果维度绩效评价。 影响维度是指乡村振兴政策对农民及其他群体产生的影响， 既包括经济影响， 也包括心理影响等其他影响。 充分性维度重点评价乡村振兴政策制定和执行中出现的问题是否有效解决， 农民的诉求是否得以充分满足。

2. 建立乡村振兴政策绩效评价过程和结果信息公开制度。 信息公开制度有利于国家审计发挥约束性和建设性作用。 乡村振兴政策绩效评价结果作为乡村振兴政策落实跟踪审计信息的一部分， 国家审计机关一方面向政府报告， 并以简报形式印发给乡村振兴政策的相关执行部门， 另一方面在审计署和地方审计机关网站上以审计公告形式公开。 国家审计机关在不涉及国家秘密和商业秘密的基础上， 向社会公众公开乡村振兴政策落实审计的相关信息， 在一定程度上提升审计意见和审计建议的影响力， 有助于更多社会公众参与乡村治理， 发挥社会公众的监督作用。

3. 根据乡村振兴政策绩效评价结果实施问责。 乡村振兴政策绩效评价结果有正反两个方面， 对于正面效果明显的乡村振兴政策应继续执行， 对于产生负面效果或者无效的乡村振兴政策應予以废止， 而对于有待改进的乡村振兴政策， 政策制定部门应结合审计建议予以完善。 另外， 对于没有完成预期目标的乡村振兴政策， 政府有关部门需要分析政策制定不恰当和执行不到位的具体原因， 并依法追究责任人的责任， 以发挥绩效评价的结果导向和刚性约束作用。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] Anderson W.， D. Easton. The Political System： An Inquiry into the State of Political Science[ J].American Political Science Review，1953（3）：862 ～ 880.

[2] Dunn W. N.. Probing the Boundaries of Ignorance in Policy Analysis[ J].American Behavioral Scientist，1997（3）：277 ～ 298.

[3] 秦荣生.政府审计新领域：经济政策执行效果审计[ J].当代财经，2011（11）：112 ～ 118.

[4] 谭志武.政策执行情况跟踪审计若干问题的认识——基于汶川地震灾后恢复重建跟踪审计的实践[ J].审计研究，2012（6）：  19 ～ 23.

[5] 王慧.政策措施落实情况跟踪审计理论与实务研究综述[ J].审计研究，2017（2）：21 ～ 24.

[6] 李平.审计助力乡村振兴战略实施的路径[ J].审计月刊， 2019（10）：11 ～ 12.

[7] 刘锡平.机层审计机关在乡村振兴战略中的占位与担当[ J].审计月刊，2020（10）：14 ～ 16.