国有企业财务决策机制的特殊性研究

【摘要】投融资决策是现代财务学的主题。 在我国， 与非国有企业相比， 国有企业财务决策机制不仅特殊， 而且随国有资本监管体制变化而变化。 国有企业财务决策机制的特殊性至少体现在五个方面， 即财务决策主体多元、财务决策内容宽泛、财务决策标准复合、财务决策方式特别和财务决策监督多重。 其中每一个方面都有一些国有企业特有的具体问题有待研究讨论。

【关键词】国有企业;财务决策机制;“三重一大”; 集体决策

【中图分类号】F275      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）18-0003-8

企业财务学自20世纪50 ～ 70年代进入现代财务的成熟期， 确立起以投融资为主题、以决策分析为主线的体系架构以来， 历经理论和方法上的多次重大突破， 但其主题和主线至今未变。 这或许是受在美国土壤上生长并成为“美国民族之说”的实用主义思潮的影响。 实用主义关注的是行为或行动的实际效果， 正所谓“有用即是真理， 无用即为谬误”。 用实用主义的观点研究企业的投融资行为， 关注点自然就聚焦在何种投融资方案是更有或最有效果、能够实现收益最大化的， 也就是聚焦于投融资方案的比较分析与选择上。 然而， 客观地评价， 用实用主义哲学建构企业财务学是有弊端的， 突出的问题之一是“重技术分析， 轻制度安排”。

“重技术轻制度， 重方法轻流程”， 几乎是用“工程学方法”建构的实用主义财务学的通病。 轻视制度、机制和流程， 对于制度和流程相对成熟稳定的发达市场经济国家也许适用， 但对于制度和流程变革频繁的转型国家企业来说， 尤其是对于特征鲜明、制度持续变革的中国国有企业而言， 绕开财务决策制度、机制和流程及其变革的讨论， 无论如何都是立足中国大地的企业财务研究和中国国有企业财务学建构的重大缺陷。 从现实看， 决策制度的完善是优化国有企业治理结构、强化内部控制和实现高质量发展的关键。 国有企业财务决策制度和机制不仅特殊， 而且随着党管国有企业、国资监管体制和模式改革、国有企业外部其他监督形式变化及内部结构的重大变革等而发生重大变化。 本文将理论与实践相结合， 对国有企业财务决策制度的特殊性及其最新变化从决策主体、决策内容、决策标准、决策方式和决策监督等方面进行系统的总结和探索。

一、多元的财务决策主体

不同国家的不同类型企业， 其财务决策主体有差别。 同是市场经济国家的私有企业， 其财务决策主体也未必相同。 美国国有企业与德国国有企业处在不同的治理模式下， 财务决策主体及其结构呈现显著的差异性。 两国国有企业的财务决策权都在企业内部安排， 不存在外部政府分享或干预企业财务决策的问题; 就内部财务决策机构而言， 两国国有企业都是单一决策机构或决策主体都是单一的， 不存在内部决策主体多元化问题。 但决策机构的性质和结构有别。 美国国有企业崇尚“股东至上主义”， 决定其内部决策机构呈“双单”特征： 单一主体（董事会）和单一结构（股东主导）， 董事会清一色由股东代表（股东身份的董事）和股东利益代表（独立董事）组成， 股东以外的其他利益相关者均为“旁观者”。 德国国有企业坚持“经济民主主义”， 推崇“员工共决”， 决策主体虽也单一（监事会）， 但结构双元， 监事会成员除各类股东（内含银行股东）代表外， 员工代表占到一定比例（1/3 ～ 1/2不等）。 从逻辑上比较， 两种决策模式利弊兼有： 效率上， 美式单一结构胜过德式二元结构。 原因是能够减少摩擦与协调， 决策比较容易达成。 制衡上， 美式决策逊色于德式决策。 原因有二： 一是决策主体结构多元比单一的制衡强度更大; 二是利益相关者代表组成决策主体比利益无关者（独立董事）为主组成决策主体的制衡强度更大， 因为利益相关者代表比独立董事更能从“切身利益”上关注决策过程和效果。

中国的国有企业财务决策权并非全部在企业内部配置， 外部的利益主体一般会分享一定的财务决策权， 尤其是扮演出资人代表角色的机构。 2003年之前是政资不分、政企不分的年代， 政府直接履行出资人权利、直接管理企业。 2003年国务院和地方政府设立国资委以后， 扮演出资人角色的机构变成了国资委。 自2018年国资监管体制从资产监管型向资本监管型转型后， 国资委掌握的国有企业财务决策权减少， 但依然是国有企业重要决策主体， 国有企业重大投资、资产处置等重要财务决策方案依然要报国资委审批。 2017年国务院出台的《国务院国资委以管资本为主推进职能转變方案》放权43项， 2018年国务院国资委发布的《出资人监管权力和责任清单（试行）》保留了对央企9大类36项重要事项的决策权。 从结构看， 下放的主要是经营权， 保留的主要是战略发展、组织与财务等方面的权力。

就企业内部而言， 决策主体的设置也不同于非国有企业。 国有企业内部决策主体设置的特殊性至少包括四个方面：

第一， 主体多元。 国有企业内部的决策主体或决策机构的设置取决于企业对国家“三重一大”（重要人事任免、重大决策、重大项目和大额度资金运作）集体决策制度中“集体”二字的理解， 有“两主体论”“三主体论”和“四主体论”三种看法。 2010年中办和国办联合印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（简称《意见》）提倡的是“两主体论”， 《意见》对“三重一大”事项的内涵和范围等作了明确界定， 同时指出“党委（党组）、董事会、未设董事会的经理班子应当以会议的形式， 对职责权限内的‘三重一大事项作出集体决策”。 此规定实际上是明确了两种集体决策的情形： 设有董事会的企业党委和董事会对各自职权范围内的“三重一大”事项作出集体决策， 未设董事会的企业党委和经理班子对各自职权范围内的“三重一大”事项作出集体决策。 这两种情形都是两个集体决策主体。 “三主体论”和“四主体论”出现在地方性的“三重一大”决策制度示范文本和一些国有企业自行制定的“三重一大”决策制度实施细则中。 “三主体论”是针对设有董事会的企业， 把“三重一大”事项的决策权在党委、董事会与总经理办公会三个机构中进行配置。 “四主体论”是在三主体的基础上又增加了“职代会”， 并明确企业发生的涉及职工权益的重要事项须经职代会决策通过。 三种理解中， “两主体论”更能与《公司法》的规定精神相吻合。 总经理办公会不在《公司法》的常设机构之列， 是总经理根据需要召开的会议， 通常所说的总经理办公会的职权在《公司法》中其实就是总经理的职权， 是总经理职权的一种实现形式， 但不是法定形式， 更未作为法定决策主体来规定。 但在实践中， 鉴于董事会会议频率与企业实际决策频率的不一致性， 董事会会把一些非重大决策、特别是与经营相关的制衡重要决策授权总经理办公会集体决策而不是授权总经理个人决策， 总经理办公会因此而成为事实上的决策机构， 并被写进企业章程而被合规化。 职代会被定位为民主管理的基本形式， 涉及职工切身利益的大事项必须提交职代会征求职工意见， 但职代会审议通过的事项还必须经过党委或董事会决策， 所以职代会不宜作为国有企业内部的决策主体或决策机构来看待。 如此分析， 国有企业内部事实上的决策主体就有三类——党委、董事会和总经理办公会。

第二， 结构多元。 董事会既借鉴了德式企业“员工共决”的经验（职工董事）， 又留有美式企业“独立董事”的痕迹（外派董事）， 集中了国资代表、股东代表、经理层代表、党代表（专职副书记）、职工代表和外派董事等多方利益代表组成结构多元的董事会。 《公司法》规定， 国有独资公司董事会成员人数不少于5人， 职工董事不少于三分之一。

第三， 成员交叉。 2003年国资委成立后对国有企业实行“双向进入、交叉任职”制度， 提倡党委书记和董事长由一人担任， 党委成员通过法定程序分别进入董事会、监事会和经理班子， 董事会、监事会、经理班子中的党员依照有关规定进入党委会， 结果在党委会、董事会与总经理办公会的成员之间保持较高的重合度。 好在从央企到地方国有企业纷纷推出外部董事制度， 并且部分国有企业实行了“外大于内”的董事会结构制度， 解决了董事会的独立性以及决策主体间的制衡性问题。

第四， 流程互联。 纳入董事会决策的事项一般须由总经理负责拟定， 并经经理班子会议或总经理办公会研究决定。 属于党委前置研究讨论范围的重大事项， 董事会决策前必须先由党委集体以会议的形式研究讨论通过。

主体多元、结构多元自然会影响效率， 出于效率考量， 有必要对决策主体进行一定整合， 建立协同决策机构; 成员交叉、流程互联又为整合和协同决策提供了可能。

二、宽泛的财务决策内容

作为一门学科， 美式财务以“决策”为主线展开， 以“三项决策”（投资决策、融资决策和股利决策）分析为核心内容开展体系设计， 并且三项决策的逻辑顺序是“投资决策——融资决策——股利决策”， 这个顺序是从“美式财务的基本假设——可持续发展假设”推导而来， 不可逆转或调整。 三项财务决策服从一个目标——股东财富最大化， 但是决策分析需要工具和方法， 美式财务工具箱里有“四把工具”： 报表与比率、现值、风险报酬模型和期权定价模型。 这“一个目标、三项决策和四把工具”， 正是美式财务学科的整体框架[1，2] 。

中式财务是从借鉴苏式财务发展而来， 以“资金运动”为主线展开， 以“资金运动全过程管理”（包括资金来源、资金运用、资金耗费、资金收回和资金分配五大环节的管理）为核心内容展开体系设计， 并且五大环节按照在资金运动中出现的先后顺序排序， 不可逆转或调整[3] 。 管理虽不等于决策， 但是管理的重心在于决策。 五大环节的管理服从于多项财务目标， 同样地， 管理也需要工具和方法， 中式财务管理工具箱里配有“五把工具”——財务战略、财务计划或预算、财务控制、财务监督、财务分析等， 这五大工具组成一个完整的“财务管理循环”。

《公司法》对企业财务决策的范围和权限有明确规定。 依照《公司法》规定， 董事会是企业内部的主要决策机构， 但是董事会的决策权限因企业组织形式的差别而异。 与有限责任公司和股份有限公司形式的国有企业比较， 国有独资公司董事会的决策权限有其特殊性。 国有独资公司不设股东会， 由国资委行使股东会职权。 国资委可以授权公司董事会行使股东会的部分职权， 决定公司的重大事项， 但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券等事务， 必须由国资委决定。 这意味着国有独资公司董事会的决策范围和权限要比其他形式的国有企业董事会大。 董事会的决策以财务性质的决策为主， 这体现了财务与经营的差别。 《公司法》规定的公司董事会的基本职权有11项， 其中有8项是财务方面的（3项）和涉及财务的（5项）， 足以看出财务决策在董事会决策中的地位和作用。 3项财务的决策是： ①制订公司的年度财务预算方案、决算方案; ②制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案; ③制订公司增加或者减少注册资本以及发行公司债券的方案。 5项涉及财务的决策是： ①决定公司的经营计划和投资方案（涉及投资决策）; ②制订公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案（涉及合并、分立和清算的财务决策）; ③决定公司内部管理机构的设置（涉及财会机构的设置与调整）; ④决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项， 并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项（涉及财务负责人的聘任或解聘）; ⑤制定公司的基本管理制度（涉及基本财务管理制度的制定与修订）。

实践中， 国有企业董事会的决策事项范围和权限除受理论的影响和相关法律法规的限定外， 还受国有企业实行的“三重一大”集体决策制度的限定和企业具体情况的影响。 考虑这些因素， 被实际纳入董事会决策范围的财务事项就由三部分构成： 第一部分是被《公司法》列入董事会决策范围的财务事项， 包括投资方案， 年度财务预算方案、决算方案， 利润分配方案和弥补亏损方案， 增加或者减少注册资本以及发行证券的方案， 公司合并、分立、解散的方案等; 第二部分是未被《公司法》列入董事会决策范围但属于“三重一大”范围的重要财务事项， 通常包括中长期金融机构贷款等融资事项、大额资金的使用、大额资产处置和资产损失核销事项等; 第三部分是既未被《公司法》列入董事会决策范围也未被列入“三重一大”范围的财务事项， 如银行授信、流动资金贷款等。 此类事项一般根据企业自身实际情况自行规定。 前两部分企业之间差别不大， 关键是第三部分， 不同企业之间差别很大， 有的企业董事会比较洒脱， 抓大放小， 而有的企业董事会的议题较为具体详细。 出于职业谨慎和责任规避的考虑， 很多国有企业特别是区县级的地方国有企业管理层和领导个人倾向于把更多的事项提交董事会集体决策， 使得国有企业董事会的决策范围和内容比非国有企业更加宽泛。 笔者曾为一家区属国有独资集团公司提供内控体系建设咨询服务， 该公司及所属子公司的董事会例会都是每月一次， 此外还有临时董事会。 提交董事会的议题范围大到战略规划， 小到购买厨房用品清单， 事无巨细、面面俱到， 其宽泛程度令人难以想象， 不亲身体验也难以置信。

问题在于， 国有企业究竟哪些财务事项应该提交董事会决策， 仍是值得研究的话题。 依据《公司法》及2010年中办和国办联合发布的《意见》所界定的“三重一大”事项范围， 结合笔者实际参加多家国有企业董事会和主持多家国有企业内控咨询项目所了解的情况， 提出《国有企业董事会通用财务决策事项清单》（详见表1）供参考。

国有企业基本上都是集团化运作的。 在国有企业集团内部， 子公司的财务决策权通常是在集团公司与子公司之间配置的， 子公司的部分财务决策由集团公司集中决定或审批， 集团公司集中的财务决策事项范围取决于集团内部财务管理体制或模式的选择。 总的情况是： 财务管理集中度越高， 集团公司财务集中决策的事项范围就越大。 不管选择何种财务管理模式， 是集中管理还是分散管理， 是集权管理还是分权管理， 集团公司都需要针对子公司编制三个清单， 明确集团公司与子公司的财务权责关系。 一是决策事项清单， 明确子公司哪些事项（包括财务事项）须提交集团公司决定或审批; 二是备案事项清单， 明确子公司哪些事项自主决定后须报备集团公司; 三是报告事项清单， 明确子公司发生的哪些事项须向集团公司报告。 这“三报”（报批、报备、报告）事项清单， 是集团内部管控的有效工具。

三、复合的财务决策标准

财务决策遵循一定的标准和服从一定的目标。 西方主流财务学设定的财务决策最高标准就是“股东财富最大化”， 基本表现形式有利润最大化和价值最大化两种。 两种表述形式和内涵有别， 但数量关系无异， 且逻辑基础一致， 并无实质性差别， 价值最大化只是财务版利润最大化的另一种表达[4] 。

与股东财富最大化的主流财务决策标准理论同行， 非主流但影响越来越大的是企业社会责任理论和利益相关者理论。 其中， 社会责任理论把企业的责任和义务分成两部分： 对股东的责任与对社会的责任。 企业之所以关注其他利益相关者， 是因为其他利益相关者是更好地实现企业目标——股东财富最大化的有效工具。 从这个意义上说， 社会责任只是一个辅助责任。 “一主一辅， 主辅区分”， 说明社会责任理论只是股东财富理论的修正和补充。

对主流决策标准理论产生冲击性重大影响的是利益相关者理论。 真正意义上的利益相关者理论不是把非股东的利益相关者当作实现股东利益的工具， 而是把股东与非股东的利益相关者都作为平等的企业契约缔结者统一纳入企业组织框架之中。 不过， 也正是因为利益相关者理论把彼此冲突的多种相关者纳入一个企业契约框架， 建立能够兼容多种冲突关系的決策标准理论就变得异常困难， 这也许就是至今没能确立起与利益相关者理论相匹配的决策标准理论的重要原因。 笔者曾尝试把“增加值最大化”作为利益相关者合作逻辑的决策标准， 是因为增加值（V+M部分）具有广泛的利益兼容性， 不管是股东（利润）、债权人（利息）或经理（年薪）和员工（薪酬）的私人利益还是政府的经济性公共利益（税收）或公众期望的社会效用， 都内含在企业的增加值之中， 把增加值这块蛋糕做大并分配好， 就能有效地平衡企业与其相关者的经济利益关系及其与社会公共利益的关系。 财务决策时所用现金流量的计算口径相应调整为： “利润+折旧+员工薪酬性现金流出+利息现金流出+税收现金流出”或“营业现金流入-与总价值中的转移价值部分（C）相关的现金流出”。 同时考虑社会成本对财务决策的影响， 当一项财务决策预期会产生社会成本时， 则在计算决策所能产生的现金流量时， 社会成本必须作为现金流量的一个调整因素纳入决策模型。

无论是股东财富标准还是相关者价值标准， 都无法用来解释我国的国有企业。 我国国有企业至少有三点特殊性： 其一， 现有理论都把企业视为一个微观组织， 而我国国有企业的功能并非只有微观性。 国有企业兼具微观和宏观的双重性质和功能， 既是宏观经济运行的微观基础， 又在宏观经济调控中发挥重要作用。 由此， 国有企业在进行财务决策时就应既算微观企业利益账， 又算宏观国家利益账， 并且当二者发生冲突时， 微观服从宏观、企业服从国家。 其二， 现有主流理论把企业视为纯粹的经济组织， 新兴理论虽在单一属性（经济属性）理论的基础上扩展形成双重属性（经济属性与社会属性）理论， 但仍不能用于解释我国的国有企业。 因为我国国有企业是具有“三重属性”（经济属性、社会属性和政治属性）的复合性组织。 国有企业的财务决策不仅应当算经济账和社会账、考虑经济利益和社会利益， 而且应当算政治账和考虑政治利益， 并且应当把政治利益放在首位。 其三， 现有理论把企业视为盈利性的组织， 而我国国有企业的经济性与盈利性并不必然一致。 国有企业的经济性不等于盈利性。 国有企业是经济组织， 但并非都是追求利润最大化目标的盈利性组织， 有些国有企业的初始定位就不是盈利或主要不是盈利， 这就是公益类国有企业。 即使是商业类国有企业， 当盈利性与社会或政治利益产生冲突时， 企业的首选也不是盈利性。

综上所述， 关于国有企业的财务决策标准， 可以得出三点结论： 第一， 把经济性或财务性利益唯一化的任何提法或理论， 如利润最大化、现金流最大化、价值最大化、增加值最大化、国有资本保值增值最大化等， 都不适用于国有企业。 第二， 国有企业的目标函数和决策标准必须兼容和集合三重利益（经济利益、社会利益和政治利益）， 采用三重成本收益分析模型进行决策方案的选择， 其中经济性成本与收益要突破微观企业的局限， 把宏观的成本与收益分析纳入决策模型。 第三， 当三重利益产生冲突时， 国有企业的选择顺序应该是政治利益优先、社会利益次之， 最后是经济利益; 当微观与宏观出现利益冲突时， 选择的顺序应当是微观服从宏观。

四、特别的财务决策方式

与非国有企业比较， 国有企业财务决策方式有两个鲜明的特征或特别之处： 一是重大财务事项必须集体决策; 二是重大财务事项决策前必须经过党委前置研究讨论。

1. 集体决策。 国有企业执行“三重一大”集体决策制度， 被企业列入“三重一大”范围的财务事项， 均实行集体决策。 列入“三重一大”范围的财务事项， 有一项让众多单位颇为纠结， 这就是“一大”或“大额度资金运作”。 具体有三个纠结点：

第一， 是“大额度资金运作”还是“大额度资金使用”？ 实践中， 两种理解和做法都有。 何种表达更准确？ 追根溯源， 1996年最早提出“三重一大”的第十四届中纪委第六次全会公报的提法是“大额度资金使用”。 2005年和2008年中共中央、中紀委等发布的关于教育系统反腐倡廉的文件中提法未变。 2010年中办和国办联合印发的《意见》将“一大”重新表述为“大额度资金运作”， 并将其解释为： “超过由企业或者履行国有资产出资人职责的机构所规定的企业领导人员有权调动、使用的资金限额的资金调动和使用”。 主要包括年度预算内大额度资金调动和使用， 超预算的资金调动和使用， 对外大额捐赠、赞助， 以及其他大额度资金运作事项。 照此理解， “资金运作”是包括“资金使用”但又比“资金使用”范围更宽泛的概念。

第二， “大额度资金支付”是否应当列入“三重一大”事项范围实行集体决策？ 受地方性“三重一大”集体决策制度示范文本的引导以及企业相互之间的影响， 相当一部分国有企业在制定“三重一大”决策制度实施细则、编制“三重一大”决策事项清单时， 明确规定超过一定金额的“大额度资金支付”须作为“三重一大”事项， 由董事会或总经理办公会集体决策。 巡视巡察和政府审计也是按照这种做法来掌握的， 有的企业董事长因未在大额资金支付环节履行集体决策程序而被审计机关的离任审计报告判定为违规决策。 笔者的看法是， 正常的资金支付， 无论金额大小， 都可以不需要集体决策。 理由有三： 一是缺乏政策依据。 国家涉及“三重一大”的正式文件从没有“大额度资金支付”的提法， 《意见》对“大额度资金运作事项”的解释都没有使用“支付”一词。 二是“大额度资金支付”在实践中通常是按合同或协议支付的， 合同或协议都还没有纳入“三重一大”的范围， 甚至合同或协议都还不需要单独“上会”， 按合同或协议付款就更没有必要“上会”集体决策。 三是董事会或总经理办公会集体决策控制的重点应当是前期的资金运作方案或预算。 资金运作或使用是一个过程， 全过程有很多节点， 与资金直接相关且重要的节点至少有年度全部的资金预算、事项发生前的资金运作或使用方案以及预算、事项发生后的资金支付申请和资金拨付等。 很显然， 全程集体决策既无必要也不可能， 合理的做法应该是： 前期的年度资金预算和事项的资金使用方案或预算应当集体决策， 正常的特别是依据合同的资金支付按财务审批制度的规定分级个人审批即可， 特殊的有争议的资金支付可采用例外集体决策程序， 但不属于“三重一大”的范畴。

第三， 是“资金调动”还是“资金调度”？ 《意见》使用的概念是“资金调动”， 但实践中很多企业在所制定的“三重一大”决策制度中使用“资金调度”， 也有的用“资金调拨”。 笔者的看法是“资金调动”的提法更加科学。 按习惯用法， “资金调度”是指集团或独立法人单位内部关联主体间的资金划转， “MBA智库百科”等均把“资金调度”与银行“头寸调度”联系在一起。 同一管辖范围或同一系统的关联企业集团之间或关联独立法人单位之间的资金划转习惯上被称为“资金调拨”， 广义的资金调拨包括了资金调度。 “资金调动”的范围最宽泛， 既包括了各类关联主体间的资金划转， 又包括了非关联主体间的资金划转， 如把存款从A银行划转到无关联的B银行。 大额度资金调动的方案应当“上会”集体决策。

2. 党委前置研究讨论。 党委前置研究讨论是推进党的领导与公司治理有机统一、建设中国特色现代国有企业制度的重要内容[5] 。 有三点值得思考：

第一， 是“一会（董事会）前置”还是“两会（董事会和总经理办公会）前置”？ 2019年中央发布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（简称《条例》）第十五条这样规定： “国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后， 再由董事会或者经理层作出决定”。 实践中两种理解、两种做法都有， 但以董事会前置更为常见。 笔者的看法是， 就财务事项而言， 应当是“一会前置”， 理由有三： 其一， 《条例》及相关文件在涉及党委前置研究程序时， 使用的表达方式不是“董事会和经理层”， 而是“董事会或者经理层”。 前者指的是“两会”， 后者说的是“一会”的两种情形（单设董事会的就是董事会， 未单设董事会的就是经理层或总经理班子或总经理办公会）。 这样的理解， 才能与《意见》对“三重一大”决策制度的解释保持一致。 其二， 经理层的研究拟定本身就是董事会的前置研究程序。 经理层有三项职能： 一是“拟定”， 为董事会拟定决策方案; 二是“制定”或“决定”， 在董事会授权范围内直接拍板定案; 三是“执行”， 落实董事会通过的决策方案。 其中的“拟定”就属于董事会的前置研究程序， 若是“两会前置”， 就等于为董事会设置了两次党委前置研究程序。 其三， 总经理办公会虽有“决定”的事项， 并且部分也属于“三重一大”范围内的事项， 但是将其纳入党委前置研究范围， 也与党委前置研究的“聚焦点”不相吻合。 原则上， 党委前置研究讨论主要聚焦事关企业发展的根本性、方向性、长远性、全局性问题及涉及员工切身利益的重大问题， 而具备这些特征的事项（尤其是财务事项）一般都要提交董事会决策， 总经理办公会更多的是执行层面的问题或重要性程度偏低的财务事项决策。 因此， 党委财务前置研究讨论应当严把董事会这一关。

第二， 党委前置研究讨论的是“上会（董事会）”的全部还是部分财务事项？ 针对国有企业党委前置研究讨论的事项范围， 《条例》第十五条明确规定了6项： ①贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措; ②企业发展战略、中长期发展规划、重要改革方案; ③企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性、方向性问题; ④企业组织架构的设置和调整， 重要规章制度的制定和修改; ⑤涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项; ⑥其他应当由党委研究讨论的重要事项。 同时要求党委要结合实际制订研讨的事项清单， 并要厘清与其他治理主体（董事会、监事会、经理层等）的权责。 从《条例》的规定看， 需要前置研究讨论的财务事项并不多， 主要是第三项的内容。 但是， 随着中央和地方组织部门及国资监管机构相继出台《国有企业党委前置研究讨论重大事项清单示范文本》， 党委前置研究讨论的内容被具体化和扩大化， 并在地区间出现了差别化。 《条例》的6类党委前置研究事项， 浙江具体化为19项， 江苏23项， 辽宁37项。 涉及财务事项的第三类“企业资产重组、产权转让、资本运作及大额投资中的原则性方向性问题”， 浙江具体化为4项， 江苏6项（包括在重大经营管理类10项中）， 辽宁13项。 地区间国有企业以及央企与地方国有企业在决策程序上存在的差别， 对于跨地区的或央企与地方国有企业联合起来的企业集团制定统一的决策和管控规则体系构成不利因素， 最好的做法是国务院国资委牵头制定全国统一的党委前置研究讨论示范规程。

党委前置研究讨论的财务事项范围明显扩大。 之前， 被列入党委前置研究的财务事项很少， 现在已有很多国有企业实行全覆盖式财务前置。 表2是某国有企业《党委前置研究讨论重大事项规程》中涉及财务事项清单范围， 与《董事会议事规则》要求提交董事会审议的财务事项清单范围完全一致。 财务前置范围扩大乃至全覆盖， 有客观原因， 但也与一些地方和国有企业领导人“宁可过， 也不能犯错”的过度谨慎心态有关。 其实， 财务是一项专业性和规范性很强的工作， 党委前置研究的财务事项应该确定在一个合理的范围内， 有些财务事项可以不纳入前置研究范围， 如资产担保、资产损失核销等。

第三， 党委是前置研究还是前置决定？ 有些国有企业把两者混淆在一起， 用“决定”代替“研究”。 实际上， 党委重点从“四个是否”（是否符合党的路线方针政策， 是否契合党和国家的战略部署， 是否有利于实现国有资本保值增值， 是否有利于维护社会公众利益和职工群众合法权益）对事项进行研究讨论， “把好四关”（政治关、政策关、程序关、廉洁关）， 把关的方式是提出指导性意见和建议， 真正行使决策权的还是董事会。 党委的前置研究应当以切实维护董事会的决策权为前提。

五、多重的财务决策监督

决策需要约束、制衡与监督。 三个概念的外延， 约束最大， 制衡次之， 最小是监督。 约束包括制衡性约束（如独立董事对大股东的约束）与非制衡性约束（如法律法规对决策行为的约束）， 而制衡又可以分为监督式制衡（如审计监督）和非监督式制衡（如党委对董事会决策进行前置性研究讨论）。 本文针对国有企业财务决策的监督问题展开讨论。

与国内外其他企业比较， 我国国有企业财务决策监督机制最复杂多元。

1. 按监督客体分， 可以分为决策过程性监督、实施过程性监督和决策结果性监督。

第一， 决策过程性监督。 就是监督主体直接参与财务决策过程， 进行适时的决策现场监督， 目的是确保决策的科学性、合理性与合规性。 有资格进行决策现场监督的主体有三类： 一是国资委委派的外部董事。 其身份具有二重性， 既以企业董事身份参与决策， 又以出资者委派代表的身份对决策过程和结果进行监督。 国有企业的外部董事具有鲜明的国资特色， 与独立董事的差别主要体现在来源、数量和利益关系上。 在产生方式上， 独立董事由股东大会投票决定， 外部董事则由国资委直接任命。 在数量上， 上市公司独立董事人数不少于董事会总人数的三分之一， 外部董事占比无统一规定， 央企董事会则要求外部董事数目过半。 在利益关系上， 独立董事代表中小股东的利益， 外部董事则代表出资人的利益。 二是监事会， 包括企业内设监事会和国资委派驻监事会（或监事组）， 其中派驻监事会（或监事组）已于2018年撤销， 其职能并入国家审计机关。 按照《公司法》规定， 监事会的首要职能就是检查监督公司财务， 对企业重大决策的制定和执行过程进行监督， 常见方式之一就是参与董事会决策过程。 三是纪检监察监督。 包括企业内设纪检监察机构的监督和派驻纪检监察组的监督。 2014年国务院国资委纪委开始向央企派驻纪检组。 2018年统一更名为“派驻纪检监察组”， 职能也从之前的纪检职能（监督、执纪、问责）扩展为纪检和监察（监督、调查、处置）两项职能， 实现监督全覆盖。 派驻监督从央企推广到地方国有企业， 成为国有企业外部监督内部化的重要形式。 按规定派驻纪检监察组可以参与企业董事会的现场会议， 对董事会的决策过程和结果进行全面监督。

第二， 实施过程性监督。 实施过程性监督是对决策方案实施过程中的进度、质量和阶段性效果等进行的检查控制， 目的是确保决策方案有效执行， 并通过过程性的检查发现问题， 及时调整和优化决策方案。 实施过程性监督又可以划分为三种类型： 一是决策性主体开展的过程监督， 即由决策方案的制定者开展的针对决策方案实施过程的阶段性监督， 通常采用执行主体总结报告的形式。 二是职能性管理主体开展的过程监督。 在职能部门层面上， 经办与管理通常是分离的， 这就是人们常说的“管办分离”， 是部门横向制衡的重要方式。 负有归口管理职能的部门或管理者对于经办者以及下级单位具有日常监督管理的职能， 所采用的监督形式主要是在线监控和现场检查两种。 比如财务预算， 公司董事会审议批准后由总经理班子负责执行， 落实到部门层面就是由财务部门集中归口管理， 对各预算执行单位的预算执行进度、效果等进行日常监督。 三是专门性监督主体开展的过程监督。 国有企业内部专门履行监督职能的机构通常有三个， 即内设纪检监察机构、內设监事会和内部审计机构， 这些监督机构都能够对财务决策的实施过程进行监督， 尤其是内部审计机构， 可以对某一项或某几项财务决策的实施过程进行专项审计或专项审计调查， 实施方式可以是自主也可以是外包。

第三， 决策结果性监督。 就是对决策实施的结果或效果进行的监督。 主要形式有两种： 一是审计， 对决策方案实施的最终结果进行的专项审计， 如财务决算审计等; 二是评价， 就是对决策实施结果进行的后评价， 如投资项目后评价等。

无论是决策过程性监督还是实施过程性监督或结果性监督， 发现责任问题就应当按相关规定追究责任， 从这个意义上说， 问责是决策监督体系的组成部分。 近年来， 国务院国资委致力于构建“三位一体”（业务监督、综合监督与责任追究）大监督体系的监督链条就包括了问责（责任追究）。

2. 按监督主体分， 可以分为集团公司内部监督、集团公司对子公司监督和企业集团外部监督。

第一， 集团公司内部的决策监督。 集团公司内部的财务决策主体主要是董事会和总经理办公会， 能够对决策过程进行现场监督的内部机构主要是内设监事会和内设纪检机构， 决策执行过程的监督主要由部门层面的财务部门和内部审计机构进行。

第二， 集团公司对子公司监督。 子公司的财务决策权是在集团公司与子公司之间配置的。 集团公司集中的那部分决策， 集团公司财务部门和内部审计机构履行对子公司执行决策的过程和结果进行监督的职能; 子公司自主进行的决策， 集团公司通过向子公司委派产权代表和委派财务负责人参与决策过程进行监督。 产权代表特指向子公司委派的董事和监事。 委派产权代表和委派财务负责人都具有双重身份， 代表集团公司对子公司财务决策的科学性、合理性和合规性进行监督。

第三， 集团外部监督。 国有企业的外部监督体系是多元的， 监督机制和方式也是多样的。 主要有政治监督、产权监督或出资人监督、审计监督、政府监督、社会监督（包括媒体监督和公民监督）等五种类型， 其中涉及财务决策监督的主要是前三种。 政治监督的方式主要是巡视巡察和纪检派驻， 虽系党内监督， 且依据党章及其他党内规定等对党员领导干部进行监督， 但内容全覆盖， 涉及领导班子的决策过程和决策结果。 产权监督是国资委作为出资人代表进行的监督， 主要方式是直接监管、委派董事和委派监事（会）等。 直接监管是由国资委对国有企业的财务决策事项进行直接审查和对决策实施情况进行直接检查。 国资委以出资人代表身份进行直接监管的事项范围受国资监管体制的限制和监管清单的限定。 国有企业外部的审计监督包括出资人审计和政府审计， 两者的差别体现在主体、对象、周期和内容等方面： 审计主体上， 出资人审计的主体是国资委， 政府审计的主体是国家审计机关; 审计对象上， 出资人审计的对象是国有企业， 政府审计的对象是国有企业及主要领导人员; 审计内容上， 出资人审计的内容以年度财务报告审计为主， 政府审计的内容以国有资本和国有企业主要领导人员经济责任审计为主; 审计周期上， 出资人审计是每年审计1次， 政府审计国有企业每5年至少1次、审计国有企业主要领导人员履行经济责任情况任期内至少1次， 根据需要适时开展跟踪审计和专项审计。

当国有企业的财务决策涉及多方决策主体、执行主体和监督主体时， 有一个话题就难以回避且极其重要： 各方主体是单打独斗还是联合行动以及如何联合行动？ 有关这个话题的讨论将另文安排。

【 主 要 参 考 文 献 】

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[3] 李心合.企业财务研究的错位与矫正[ J].财会月刊，2021（14）：16 ～ 22.

[4] 李心合.主流企业财务目标函数解析与国有企业财务目标函数重构[ J].财会月刊，2021（16）：14 ～ 20.

[5] 龚继先.规范国有企业党委前置研究讨论 推进党的领导和公司治理相统一[ J].人民周刊，2021（7）：71 ～ 72.