老旧小区改造工作机制创新与研究

2021-09-16陈娟

中华建设 2021年9期

陈娟

根据国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（下文简称为《意见》），根据党中央和国务院的决策部署，在城镇老旧小区的改造工程推进上，其根本目的是为广大人民群众提供更好的生活质量，践行惠民、利民等措施，促进城乡发展建设，并实现城市更新与开发建设的方式转型，从而促使社会经济更加有序且高质量发展。

根据《意见》，今后五年内城镇改革工作会更加重视老旧小区的改造，通过做好以下工作来实现：第一，摸清城镇老旧小区类型、改造支持，进而明确改造对象、范围与工作标准；根据社区主导、地方支持、政府引领与业主主体的工作原则；城镇老旧小区改造，目的是营造美好的生活家园，调动社会多方力量，共同推进此项工作；创新发展老旧小区的改造与投融资机制工作，顺应民意，发展系列服务体系；建立健全管理机制（图1）。

图1 老旧小区改造

一、城镇老旧改造问题与现状

1.改造内容的碎片化

对于城镇改造问题层面上来说，改造模式的碎片化、分散化与低质化的问题较为突出。在老旧小区改造工作的更新上，缺乏统一的系统化规范管理，部门权责相对分散，且呈现出“互不相关”的现象，小区改造的碎片化问题非常明显。而且受到资金链的影响，很多老旧小区的改造工程执行标准较低，且改造内容的选择上，一般是围绕小区内照明、绿化与墙面粉刷防水等环境干扰较少的角度出发，且造价成本较低，而群众较为关注的助老基础设施、节能保温、防水、加装电梯、综合服务设施建设、停车位划分等，资金需求量非常大，且改造工程的程序较多，而且存在居民协调等问题，改造内容体系中很少会涉及。除此之外，

改造需求与改造供给之间的关系脱节问题较为严重。

2.资金来源较为单一

老旧小区的改造资金在投入力度上严重不足，且融资模式较为单一。结合现在情况来看，改造依然是政府为主导的资金投入，居民直接投资占很小的比例，产权出资比例不会超过5%。政府、社会、居民的多方参与机制尚未形成，老旧小区改造在后期收益上缺乏稳定性，进而社会资金的投入量较少。而金融机构在老旧小区的改造机制没有形成，规模化的主体运营很难介入。不仅如此，老旧小区住户多数是低收入或者是退休人员等中老年群体，房屋改造等相关费用的承担意愿与能力有限，调动社会力量促进老旧小区的改造工程发展则显得非常重要。

3.政府支持的分散化

老旧小区的改造关乎很多部门的协调，包括环境整治、社区内综合服务、文体教育、管线改造、节能改造、社区治理、基础设施的建设等，在不同阶段、不同层面应给予不同的政策支持与引导，而缺乏资源的整合力。导致老旧小区在改造中容易出现容积率的变化，以及房产明确、资金支持问题等。而且，因老旧小区改造标准、程序、内容、方法与管理等，以及其规定与技术标准的不完善问题。住房维修基金、住房公积金等改造政策缺乏明确的研究，导致政策体系缺乏系统支持。

4.组织工作较为被动

现阶段，老旧小区改造工作模式遵循的是“自上而下”的机制模式，由政府主导与组织，而居民是在被动选择下进行的。改造工作的基本流程就是落实计划、了解民情民意、做好意见征求工作与群众工作，然后是组织实施。老旧小区的改造工作常常是被动的，很多历史原因产生的遗留问题不能忽视，且居民意见多，难以形成统一意见，在协调工作上会消耗太多的成本与精力。对此，老旧小区的改造工程虽然受益于居民，但是居民的参与意愿与力度较为缺失，组织实施困难，社会新矛盾也随之产生。

二、城镇老旧小区改造工作机制的创新策略

1.建立健全协调统筹机制

老旧小区的改造关系到很多行业与部分，统筹规划则显得非常重要，需进行统一工作部署与工作推进，建立健全老旧小区的改造工程，基于统筹兼顾角度，保障工程的顺利。在明确居民、社会单位机构、政府在老旧小区的改造中，领导决策权力与责任，构建多方主体参与的组织机制，为城镇老旧小区改造提供工作机制推进的良好环境。首先，城镇老旧小区的改造角色，坚持统筹兼顾的全面工作推进机制。政府及党委成立专项工作小区，统筹兼顾与部署，制定关于城镇老旧小区改造相关的政策文件，落实改造各项管理工作，根据属地原则，建立健全改造工作的推进机制，明确组织成员、部门，通过制定改造工作方案与责任分工，将权责落实到个人。规划部署改造各项工作，根据建设阶段的不同，确定阶段性的资金投入与各项奖惩制度等，统筹组织与管理各项工作，细化改造工作的具体内容。

其次，建立居民改造工程自治组织，形成自主决策的管理机制。在决策机制实施中，居民的自主决策对工程的实施有序性产生极大的影响，促使居民成为参与性的决策者，是满足业主需求的一种途径。小区居民经过自主决策，提出其改造需求，再有上级政策性与资金支持，落实工作流程或者监督管理等方式，推进改造工程。而居民是小区的使用者，也是改造工程的受益者，考虑到政府出资金有限的问题，为促使提供更好的资金来源，可坚持“收益方出资”原则，引导广大居民自行出资解决共同需求问题。

最后，金融政策等相关政策性的支持，借助于工作流程的简化与过程性指导等，推进改造工程的实施。对此，应鼓励与支持社会单位参与到工作机制中。鼓励社会力量通过多种形式参与到改造工程中，如行业优惠、银行贷款等福利政策，鼓励企业参与到改造工程中，低于行业市场价值提供便民服务。并且，发挥专业人才的才能，降低改造工程的成本费用。

2.建立健全群众共建机制

城镇老旧小区的改造工程，面临的困难是多方面的，如投融资困难、协调困难、设备线路改造困难、本体改造难、电梯加装难、统一标准难等，总结起来，就是要解决好方法、资金与人的问题。可以说，“共同缔造”是展开此项工作的抓手与出发点。

3.建立健全资金共同担保机制

城镇老旧小区改造工程涉及的范围较大，且改造内容是多方面的，所需资金量很大，尤其是增加小区配套设施与便民服务等设施，单独依靠政府资金是难以满足改造资金需求量的。对此，产权单位、居民和政府按照实际改造情况，坚持“居民主导、产权单位分担、政府补贴”的改造原则，落实责任分担机制。改造工程的最终受益方是居民，改善居民生活环境，提升其品质，“谁受益、谁出资”则为必然，正确引导产权单位、居民与管线施工单位参与到改造工程中，应是多方出资，而不是政府为唯一出资方。而涉及主体改造工程，以及小区内的环境改造或者加装电梯等，应该根据民意与需求量决定出资方式与出资数额（图2）。