严防大拆大建 推动城市有机更新《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》解读

本刊记者 柯善北

党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议明确提出实施城市更新行动，今年两会期间“实施城市更新行动”也首次写入政府工作报告中。在中央相关文件精神指引下，各地迅速行动，积极谋划实施城市更新行动。

如何在推进城市更新行动中避免大拆大建？近日，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（以下简称《通知》），要求严管大拆大建，防止城市更新变形走样。

划定红线 转换城市发展模式

改革开放以来，我国经历了全世界速度最快、规模最大的城市化进程。由于城市建设底子薄，大拆大建模式曾是大多数城市发展的主基调，五天一层的“深圳速度”也成为那个年代中国追赶世界的典型标志。

粗放的增长模式必然带来严重的浪费。根据中国建筑科学研究院的相关数据显示，“十二五”期间，我国每年过早拆除建筑达约为4.6亿平方米，每年造成的经济损失约4600亿元，导致每年新增10%的碳排放量。这些过早拆除的建筑中，只有约19%是建筑自身原因，而超过8成是因为形象政绩、商业利益以及规划预见不足等社会经济原因。

除了浪费外，以GDP为导向的大拆大建模式，往往导致建设投资更多地倾向于高楼大厦等光鲜“面子”，地下基础设施等“里子”却成为突出短板，严重影响了城市发展质量和人民群众生活品质。

根据住建部的数据，2020年我国常住人口城镇化率达63.89%，城市化进程进入后半程。显然，大拆大建的模式已经不可持续，不仅不适合我国经济社会发展需求，也与绿色高质量发展战略背道而驰。因此，近年来中央相继推出“城市双修”“老旧小区改造”等新的城市发展理念，党的十九届五中全会又提出城市更新行动，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式。

然而，在各地推进城市更新行动中，不少城市仍存在路径依赖，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的倾向，有些地方出现随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本，产生新的城市问题。

此次住建部发布《通知》，就是为了遏制上述乱象。《通知》明确提出要坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，并划出红线：除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

与此同时，《通知》强调要严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。

《通知》还特别指出，要探索可持续更新模式，不沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变。

服务民生 严控房租大幅上涨

城中村、老旧小区向来被视为城市的“伤疤”和“旧补丁”，同样也是拆迁瞄准的重点对象。但在另一面，这些城中村、老旧小区往往地处市中心，周边配套成熟、交通便利，房租相对较为低廉，从而为低收入人群和部分新市民提供了栖身之所。在大拆大建模式下的城市发展进程中，不单是抹去了“伤疤”，同样也抬高了房价和租金，“打工人”也在无形中被排挤出城市。

实施城市更新行动，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断满足人民群众对美好生活的向往，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。因此，实施城市更新行动，必须统筹考虑各阶层市民需求，提供多元化的民生服务。

因此，《通知》强调实施城市更新行动的前提是必须确保住房租赁市场供需平稳，特别是不能大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，从而导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。

与此同时，不能大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

《通知》还指出，应当在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。鼓励探索区域规模统筹，加强过密地区功能疏解，积极拓展公共空间、公园绿地，保持适宜密度，提高城市宜居度。

延续文脉 全力保留城市记忆

城市是一个有机体，不仅有建筑等物质要素，更为重要的是其承载的人的活动所塑造的精神要素。在大拆大建的“造城运动”中，各城市独有的地域特色被泯灭，导致千城一面，城市的文化传承被阻断。

为此，中央相关部委多次发布文件要求加强城市建设发展中的历史文化保护。2020年8月，住建部办公厅专门下发通知，要求在城市更新改造中切实加强历史文化保护，推进历史文化街区划定和历史建筑确定工作，加强对城市更新改造项目的评估论证，确保不破坏地形地貌、不拆除历史遗存、不砍老树。

此次《通知》发布，对保护城市文化、保留城市记忆进行了进一步明确。《通知》强调要坚持应留尽留，不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、随意闲置。对拟实施城市更新的区域，要开展调查评估，梳理评测既有建筑状况，明确应保留保护的建筑清单，未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定专项工作的区域，不应实施城市更新。

另外，要保持老城格局尺度，不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。不破坏地形地貌，不伐移老树和有地方特征的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。坚持低影响的更新建设模式，保持老城区自然山水环境，鼓励采用当地建筑材料和形式，建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

实施城市更新行动，推动城市高质量发展，就必须尊重城市建设发展的客观规律。进入新的发展阶段，我们必须摈弃大拆大建，尤其是警惕过度房地产化倾向，不断推动城市的有机更新，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。