“后疫情时代”我国地方政府的应急治理能力建设

仝树旭，韦樟清

（福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007）

21世纪以来，世界范围内区域性突发公共事件频繁发生，加之经济全球化和网络信息化的迅猛发展，各国及不同区域之间的互联互通程度日益增强，以致各种突发性公共事件日渐演变为全球性公共危机事件，从而威胁到全人类的生命健康安全，也严重扰乱了各国经济、社会等多个方面的发展秩序。中国共产党历来坚持以人民为中心的发展理念，重视保障人民的生命财产安全，在突发性公共事件应急管理方面不断完善体制机制，特别注重应急实践经验积累。2003年SARS之后，我国形成了包含应急预案、管理体制、机制和法制在内的“一案三制”应急管理体系，并将其作为一项重要工程来实施。随后，政府在两会等重要会议、决议情境中也多次谈及“特别要加快建立健全各种突发事件的应急机制，提高各级政府应对突发性事件的能力”[1]。近年来突发公共事件发生概率明显增大，在经历汶川地震、H1N1甲型流感及玉树地震等突发公共事件之后，我国各级政府的应急治理能力也在实践中得到了很大程度的提高。面对新冠肺炎如此重大的突发疫情事件，各级地方政府积极响应中央制定的防控策略，迅速整合地方的人、财、物等资源，深入辖区摸排人员流动情况，采取区域封闭式的应急治理模式。但随着疫情的持续蔓延，纵观各地方政府应急治理实践的变化，因地方应急治理资源的有限性，各地方政府之间衍生出大量诸如自保式的、差异化的感性治理行为。久而久之，这种状态之下地方政府因社会信任度下降，其应急治理行为渐显失灵，从而陷入应急治理困局。基于此，择取相关案例细致论证并深入分析我国地方政府现今的应急治理困境，同时提出“疫”后我国地方政府应急治理能力的建设路径，以期为日后我国地方政府应急治理重大突发事件提供理论指引和实践参考。

一、地方政府在重大突发事件防控中的应急治理困局

我国亟需建立以自上而下为主要脉络的、同时能够实现各应急主体联动互通的应急治理实践模式。然而，目前在重大突发事件的应急治理过程中，我国地方政府往往受到制度设计偏差、治理资源有限、联动效能不足等方面的制约而陷入应急治理困局之中。

（一）顶层设计扩散与地方实际执行产生程序性摩擦

当前我国的央地层级政府间形成了“条块结构+属地责任”的权责关系模式，即一项工作的规范化执行实施需要纵向的上下级职能部门与横向的各属地政府有效协作，且遵循“自上而下、逐级管理”的秩序。然而，由于我国顶层的制度政策设计与执行实施长期以来未充分考虑各地方区域实际情况，致使出现了条与块渐趋分割的态势，进而使上级政府所拥有的属地权责受到损害。新冠肺炎疫情初期，我国中央政府便紧急下达全面、严格及彻底的管控指令，力求遏制疫病扩散的苗头。中央管控指令发出后，各地方政府纷纷根据区域疫情的严重程度制定了差异化的疫情防控策略，但部分地方政府曲解顶层设计的防控指令，其应急防控治理行为与之完全背道而驰，采取各种简单粗犷的“管控”策略，甚至出现了诸如土石封路、树枝堵路、专人驻守等不良行为现象。而这恰恰反映出顶层设计扩散与地方实际执行之间存在程序性摩擦，致使得地方政府无法科学有效应对突发公共事件。

（二）应急治理资源有限性与疫情防控紧急性相矛盾

各类公共突发事件都具有突发性和危害性等共同特点，但因其防控抵御紧急性特点的存在，要求政府所提供的各项防控物资和服务资源必须储备充足并能迅速调配到位，及时为民众提供必要的医疗卫生服务并有效保障其基本生活需求，切实解决社会成员突遇的生存危机，使突发事件造成的后果和损失最小化。此外，突发事件应急防控又具有不确定性特征，表现在事件发生的时间地点、损害后果以及应急治理形式等方面，这就难免使得中央应急资源储配、调拨等与地方政府实际应急需要之间产生较大的“剪刀差”，影响地方政府应急突发事件的治理水平。纵观新冠肺炎疫情的应急治理实践，由于受各地方区域医疗卫生应急、治理资源数量的约束，部分地方政府衍生出了“小家自保型”的治理行为，不仅违背了中央制定的“全国一盘棋”联防联控策略，而且阻碍了区域及府际间应急治理资源的流动调配，以致于加剧了地方政府应急治理有限性与疫情防控紧急性之间的矛盾。

（三）央地政府及共治部门主体之间联通互动效能低

在重大突发公共事件的应急处理过程中，中央政府发挥着总揽全局和协调各方的领导作用，地方政府则居于应急治理的主体地位，另外其他层级部门、社会组织及民众也会参与到突发事件的应急治理中来。但目前由于多方面因素交织并存，致使各应急治理主体之间应急联通互动效能低下。一方面，长期形成的条块分割态势使得我国行政管理呈现出“各司其职、各自为政”的格局，府际纵横之间缺乏协同配合、互联互通的政事治理机制；另一方面，各层级部门虽然都对应急治理有一定的辅助作用，但其主次职能分工明确，从而严格限制了其应急自主性的发挥，不利于层级部门间的应急联通互动。此外，社会组织及民众也是地方政府应急治理的重要参与者，只有通过及时、公开与透明的信息披露才能有效稳住社会民众的向心力，这也是推进政社融合互动的有效路径。新冠肺炎疫情期间，各层级政府特别是地方政府之间缺乏良性的沟通配合，风险监测不到位、预警信息披露不及时，从而引发一系列舆情恐慌事件，最终也引发其他地区政府对疫情认识不足、防控行为迟缓等不良后果。

二、“疫”考之下地方政府应急治理行为失灵案例论述

当地方政府陷入应急治理困局时，往往会诱发出现一系列诸如“地方政府反应迟滞”“地方官员‘举止失当’”等问题，最终导致“民众不买账”，应急治理行为也由此失灵。通过收集整理新冠肺炎疫情发生以来我国地方政府应急治理的典型个案，进而发掘出顶层设计、治理资源、联动效能三因素之间的内在作用关系，并构建框架来剖析治理行为失灵的衍生机理，以期找出提高我国地方政府应急治理能力的有效路径。

在详细阅读大量文献后，对所涉及的相关案例进行细致筛选和分类整理，最终得出新冠肺炎疫情期间地方政府在应急治理过程中产生困境和失灵行为表现的相关质性材料。包含6个以省区级为主要研究对象的案例和14个以县市级为主要研究对象的案例。同时，将地方政府在应急治理过程中的行为失灵表现进行不同范畴上的归类划分：将治理自主权、政策可行度和执行适度性纳入“顶层设计”范畴；将人才队伍、财政物资、信息技术纳入“治理资源”范畴；将府际政策实施脱节、共治主体互动不足、信息披露迟滞不明纳入“联动效能”范畴。通过三个主范畴能够较好地覆盖所选择的质性材料，从而趋向于理论佐证的饱和度。案例选取和文献来源情况，见表1；三个主范畴在案例中的治理行为失灵表现，见表2、表3、表 4。

表1 质性材料来源

（一）府际政府顶层设计偏差

新冠肺炎疫情暴露出最为明显的问题是府际政府顶层设计与实际情况之间的偏差。一方面，地方政府受到法律制度的约束和上级政府的管治，其在地方区域应急治理中缺乏自主权，无法根据地方实际情况积极地作出应急反应，从而出现了诸如浙江、武汉等政府的“等一等、看一看”的反应迟滞行为；另一方面，部分地方政府政策实施存在“功利主义”思想，应急工作安排往往缺乏科学性和可行性，在政策执行过程中违反程序化要求，出现了诸如福建泉州“3·7”坍塌事故及湖北省部分地区的“战时管制”现象。此外，疫情突袭使得各层级政府在执行应急政策时“乱了阵脚，失了方寸”，从而出现了“截胡”“堵路”等有失文明、不合规范的行为现象（见表2）。

表2 顶层设计范畴下地方政府应急行为失灵表现

（二）地方政府治理资源有限

疫情爆发初期，应急治理资源的有限性严重制约了基层地方政府应急治理效能的正常发挥。首先，部分基层政府部门长期缺乏专业性和素质型的应急治理人才储备，一旦发生诸如新冠肺炎疫情这样的突发事件，多数基层干部往往束手无策、无力应对，甚至存在一些基层干部搞“花架子”应对的不良现象。其次，我国总体上对于财政物资的应急储备不足，加之资源调拨分配不均等因素的存在，使得地方政府到手的财政、医疗等物资寥寥无几，进而陷入“收不抵支”的应急治理困局。此外，在应急治理信息技术应用等方面，我国区域政府对于相关数据平台基建的重视程度不够，从而导致疫情防控期间各地方政府频繁出现风险监测失误及预警信息披露迟缓等现象（见表3）。

（三）应急主体联动效能不足

近年来，随着突发性应急事件的日益增长及变化，单一凭借政府来拉动社会发展势必使其产生“乏力”的现象，因此必须促进多主体的合作共治，以有效增强我国应急治理的联动效能。然而，纵观我国应对新冠肺炎疫情的过程发现：一方面，我国府际政策的制定与实施出现脱节错位等现象，部分地方政府存在各式各样的“自保行为”，完全忽视了全国一盘棋的防疫政策及战略部署；另一方面，各应急共治主体间缺乏大局防范意识，并未进行频繁且必要的沟通交流和信息分享，更没有真正做到联防联控和协调合作。同时，卫生防疫及信息发布部门对于疫情预警信息的披露也存在不及时、不透明等问题，很大程度上延缓了疫情防控的最佳时机（见表4）。

表4 联动效能范畴下地方政府应急行为失灵表现

（四）地方政府应急治理失灵行为的修正机理

对表2、表3、表4中的一系列案例进行深入剖析发现，地方政府在应急治理新冠肺炎疫情的过程中，其应急治理失灵行为主要是由顶层设计与治理资源两方面的限制性引发的。一方面，顶层设计偏差。主要体现在地方政府治理缺乏自主权、政策可行度低及执行可行性弱等方面；另一方面，治理资源有限主要表现在地方政府对于应急人才队伍、财政物资及信息技术等资源数量储备不充分。同时，也可以发现各应急治理主体产生的联动效能对二者能够产生调节效应，从而在一定程度上修正地方政府应急治理失灵行为的产生机制。具体实施而言，增强应急治理各主体的联通互动效能在这个过程中至关重要，其能够在府际关系之间进行调节修正，进而使得顶层设计与治理资源相互匹配适应，以利于地方政府应急治理能力的充分有效发挥。图1所示是从理论框架出发，通过多个实际案例总结梳理得出的，以此来体现地方政府应急治理失灵行为生成的内在机理，同时也为地方政府应急治理能力建设提供思路。

图1 地方政府应急治理失灵行为的修正机理

三、“疫”后我国地方政府应急治理能力建设的路径

以地方政府应急治理为研究分析视角，从顶层设计、治理资源与联动效能之间的内在作用关系出发，分析多重治理失灵行为生成的机制及修正机理，进而深入探寻“疫”后我国地方政府应急治理能力建设的有效性路径。

（一）合理优化顶层设计与实际推进的衔接度

顶层设计是中央政府基于战略发展层面，从宏观视角出发进行政策法规制定和把控的过程。对于地方政府而言，中央政府顶层设计涉及到地方治理的自主权、地方政策制定与实施执行等多方面，顶层设计需要逐级分层向地方政府进行转移接续，但在政策制定转化为实际应用过程中往往容易出现二者关系断裂脱节或错位的现象。因此，要着力合理优化中央顶层设计与地方政府实际推进的衔接力度，从而达到治理无缝衔接的效果。首先，顶层设计要充分考虑和衡量赋予地方政府治理自主权力的大小及适用范围，从而避免出现“权大责小，滥用权力”和“权小责大，无能为力”的权责失衡乱象。其次，顶层政策设计要切实考虑到央地政府政策制定与实际应用之间的转化问题，为地方政府因地制宜转化创新政策实际应用预留一定的弹性区间，从而确保顶层设计在地方实际应急治理中的适用性及可行性。此外，在顶层设计推进执行环节上，要充分考量各级政府的执行能力以及执行合法性，确保各级政府政策执行策略跟地方实际状况相适应，以达到二者匹配适度的效果。

（二）切实保障应急治理资源的供应及其调度

纵观新冠肺炎疫情防控治理实践，地方政府应急治理能力不足的症结在于治理资源的有限性。因此，“疫”后各级政府特别需要加强应急治理资源储备，同时要建立公平有效的应急统筹分配机制，切实坚持全国“一盘棋”理念方针[18]。在人才队伍方面，各级政府要有效扩充应急人才资源，特别要重视基层政府组织及公共卫生部门专业性应急人才的培养，同时通过完善政府官员选拔、考评机制来不断提高官员自身的素质，从而增强政府执政人员的办事能力；在财政物资方面，政府要积极发挥自身职能，加大应急财政资源投入及医卫防护用品的生产力度，并建立专款专用机制，落实对贫困偏远地区医疗卫生设备、基础设施等方面的建设，进一步健全社会保障及服务体系，尤其注重应急救助项目的建设；在信息技术方面，中央政府要立足全局，统领各级政府进行应急信息管理技术探寻与创新，鼓励支持地方政府建立一套符合本区域实际状况的特色风险监测及应急预警信息管理模式，另外中央政府应在此基础上建立一个应急信息统筹共享的管理平台以利于各区域应急治理信息的系统整合。

（三）有效增强应急治理共同体之间的联动性

府际政策实施脱节、共治主体互动不足及信息披露迟滞不明等因素的存在，致使我国的应急治理联动效能低下，一定程度上束缚着我国防控新冠肺炎疫情的步伐。因此，增强各层级应急治理主体之间的联动性，进而有效调节和修正府际在顶层设计和治理资源等范畴的关系，是提高我国应急治理能力的不二法门和最佳选择。一方面，府际之间需要进行协调、沟通机制的重塑，可以借助现阶段互联网技术的智慧管理、信息平台来促进层级间政策制定及实施执行的联动协同；另一方面，央地政府、层级部门、社会组织及成员作为应急突发事件的主客体，理应积极互动与主动参与到应急治理过程中来，助力早日形成多主体“同参与、共联系”的网络型、智能化应急治理模式，切实增强共治主体间的应急治理联动效能；此外，形成及时、公开和透明的信息披露机制是民主化政府构建的必要条件，也是促进政社互动的有效路径。因此，需要借助互联网信息技术平台对相关信息进行有效披露，以加强民众对各级政府治理行为的监督，确保整个社会的稳定和谐发展。

四、结语

党的十九届四中全会提出“把中国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。”因此，有力推进国家治理能力与治理体系现代化，以实现良好的治理绩效才是现代国家治理的重大时代命题。对于地方政府而言，强有力的治理能力和行为表现才是其应交的合格“答卷”，而突发性的公共事件正是检验其治理能力与治理体系现代化的试金石。地方政府作为应急突发事件的主要责任主体，其所秉持的治理理念、实行的运行机制与行动策略会对应急治理效果产生关键性影响。因此，“后疫情时代”着力提升地方政府应急防控治理效能，需要各应急共治主体厘清治理的场景属性，切实加强联通互动，从而有效调节和修正顶层设计、治理资源等各方面的关系，以期实现应急治理过程中各个环节的有序衔接和实现不同类型治理资源深度融合，最终持续推进社会治理体系和治理能力现代化。