风险管理视域下高校工程结算审计的风险与防范

2021-12-07薛凯麟戴绍璋

福建技术师范学院学报 2021年4期

薛凯麟，戴绍璋

（福建技术师范学院a.纪委综合室；b.人事处，福建福清 350300）

国际内部审计师协会（IIA）认为，风险是一个事件、行动或不行动对相关的组织或活动可能产生不利影响的可能性。换句话说，就是不利事情发生的可能性[1]28。所谓风险管理，就是社会组织或个人对这种不利事情发生的可能性进行识别、估测和评价，并采取相应措施对其实施有效控制和妥善处理，以合理保证组织战略目标实现的过程。

高校基建审计是指高校内部审计机构对基建（修缮）工程项目各阶段业务管理活动的合法性、适当性、有效性进行确认和评价的活动。高校基建审计存在风险，这是客观事实。如何辨别和管理高校基建审计面临的风险，已经成为有关专家学者和高校内部审计人员关心的话题。比如，丁秀珍认为“高校基建工程审计风险管理的基本含义是高校内部审计部门对审计风险进行识别、估计、衡量、控制等一系列具有系统性、规范性的方法和手段的总称”[2]。郑东旭、崔文萍认为高校基建工程内部审计的风险因素主要有“投资决策不太科学，设计概算监督性差；内部控制不太合理，内部审计风险递延；内审人员配备不足，专业素养知识缺乏”[3]。宋桐庆在《风险管理视角下高校基建工程审计风险管理研究》一文中按照基建工程的设计、招标、合同、施工和竣工等不同阶段分析了高校基建工程审计风险类型，提出要从“完善工程审计工作制度；提高内部审计人员综合素质；优选外审服务单位，加强监督管理；拓展审计范围，实施全过程审计；加强廉政建设，确保审计机构独立性”[4]等五个方面防范、控制审计风险。应该说，以上这些研究较为全面、客观地分析了当前高校基建审计面临的风险，提出的风险防控措施具有较强针对性和可操作性，值得借鉴。

当前，由于高校基建审计人员少、任务重的实际情况以及审计职能转变等原因，绝大多数高校并没有真正实现全过程基建审计，而是将基建审计的工作重心放在结算审计上。基于此，文章将着重分析高校内部审计机构和人员在进行基建（修缮）工程结算审计（以下简称“工程结算审计”）时所面临的风险，并提出相应的防控措施，将这些风险的不利影响控制在最小或可以承受的范围，以确保高校工程结算审计顺利进行，切实维护学校和国家的经济利益。

一、高校工程结算审计面临的风险分析

本质上，风险涉及不止一种可能的现实情形或事项，这种情形或事项已经发生或将在未来发生[1]109。这就意味着，高校内部审计机构和人员在进行工程结算审计时所面临的风险有很多种。为了便于分析，笔者将高校工程结算审计风险划分为环境风险、制度风险、信息风险和人员风险四个类别。

（一）环境风险

由于社会环境或社会风气的外部因素影响而可能诱发的风险。主要表现在：一是高校基建（修缮）工程项目具有资金投入大、建设周期长、涉及环节多和专业技术强等特点。这些特点决定了高校工程结算审计面临的风险不只是工程造价方面风险，它还受到工程进度、工程质量的影响，受到工程设计、招标、合同、施工和竣工等环节风险递延叠加效应的影响，因此高校工程结算审计存在错报或重大缺陷的风险较大。二是我国建筑市场过度竞争、无序竞争，乱象丛生。建筑市场的各种“潜规则”充斥高校基建工程领域的各个环节，包括招投标、发包分包、施工、验收、预决算和工程进度款预付等。受此影响和冲击，我国高校的基建工程领域早已无法独善其身，已经成为高校腐败问题易发、多发、高发的七大领域之一。三是虽然近几年教育部对高校基建审计工作越来越重视，要求“大力推行基建（修缮）项目全过程审计”[5]174。但实际情况是，不仅一些审计力量强的部属高校尚难以做到全过程跟踪审计，更不用说审计力量不足的高校了，甚至有不少高校连工程结算审计都无法开展。究其原因，就在于高校相关领导对工程结算审计工作重视不够，没有配足配强审计力量。

（二）制度风险

由于规章制度不健全、监督制约机制不完善等原因可能导致的风险。主要表现在：一是高校基建（修缮）工程各环节的内部管理制度程序不够完善，无法有效防范工程建设中可能出现的风险，进而影响到工程结算审计的结果。二是高校工程结算审计方面的制度还有待提高，审计程序有待规范，导致审计目标和内容不明朗、不合理，无形中增加了审计风险。三是关于高校工程结算审计外包的制度不够完善，造价咨询机构的选择程序不够规范，容易产生审计外包选择不当的审计风险。四是对建设工程管理部门、施工单位、工程监理机构和造价咨询机构的监督制约机制不够健全，导致权责不对等、追责形同虚设，容易滋长不当履责的行为，增加了审计风险。

（三）信息风险

由于信息传递不通畅、信息不对称或失真等原因可能造成的风险。主要表现在：一是基建（修缮）工程项目设计、招标、合同、施工和竣工等不同阶段的信息传递不通畅，甚至脱节，加上由于工程项目涉及环节多、周期长，拉低了审计所依赖信息的时效性。二是施工单位与由建设工程管理部门、审计机构、工程监理机构和造价咨询机构组成的“大甲方”[5]177之间，由施工单位、建设工程管理部门、工程监理机构形成的“被审计方”与审计机构、造价咨询机构形成的“审计方”之间，以及审计机构与造价咨询机构之间，都容易存在信息不对称的情况，有的甚至还比较严重，而审计机构往往处于信息劣势的一方。三是受利益驱使或责任心不到位等原因，工程结算资料中的工程量高估虚报、材料以次充好、工程签证资料不全不实等问题层出不穷，加上工程材料品牌价格差异大、价格浮动明显等不利因素，容易使得审计依据的工程量、材料价格等信息失真。

（四）人员风险

由于专业能力不胜任、工作作风不扎实和职业道德不牢固等原因可能产生的风险。主要表现在：一是高校工程审计人员多是造价工程师或预算员，有的甚至是财务审计专业中途转岗做工程审计工作。即使是造价咨询机构的人员也多以造价管理和控制为主。这种专业背景的审计人员要想将专业性极强的基建（修缮）工程审深审透，尚有不小的距离。二是高校基建（修缮）工程的“大甲方”如果工作作风不扎实或职业道德不牢固，容易产生人浮于事，容易产生权力寻租，这会严重影响到工程结算审计的效果。

二、防控高校工程结算审计风险的对策

通过前面的分析，清楚了高校工程结算审计不仅仅停留在结算造价的阶段，还涉及设计、招标、合同、施工和竣工等环节，也不仅仅是高校审计机构和审计人员的事情，还涉及到施工单位、建设工程管理部门、设计单位、工程监理机构、招标代理机构和造价咨询机构等方方面面的利益和关系。高校工程结算审计面临的风险有可能是环境风险、制度风险、信息风险和人员风险中的一种，也可能是好几种。因此，有必要采取措施积极防控高校工程结算审计面临的风险，以便将风险对工程结算审计效率效果的不良影响降至最低。

（一）提高认识

高校工程结算审计有助于规范高校基建（修缮）工程项目的过程管理、有助于加强工程领域的廉政建设、有助于保护好工程管理干部人员少犯不犯错误，还能为学校的工程建设节约大量的资金，具有很好的社会效益和经济效益。高校的各级领导要进一步提高对工程结算审计重要性的认识，加强组织领导，配齐配强工程审计人员，全力支持高校工程审计人员的工作，为高校工程结算审计提供组织保障、经费保障、人员保障和环境保障。

（二）明确责任

从学校外部来看，国家的法律法规对施工单位、设计单位、工程监理机构、招标代理机构和造价咨询机构的职责都有明确的规定，也有相应的约束机制。从学校内部分工来看，建设工程管理部门是学校建设工程的主管部门，对工程建设中的质量、进度、造价乃至安全等负全面的主体责任，而审计机构承担的是审计监督责任。对高校基建（修缮）工程项目中的职责及权限进行明确，一方面有利于审计机构找准位置，更好地界定审计风险涉及的范围，有的放矢，防控风险；另一方面，能够厘清责任，更好地贯彻落实责任追究制度，增强各单位（部门）人员的责任感。

（三）突出重点

高校基建（修缮）工程项目的全过程跟踪审计，是防控高校基建领域风险（包括审计风险），减少腐败问题发生的一项科学的制度安排。但在实际工作中很难操作，难以落实到位。因此，笔者认为在高校工程结算审计中应突出重点，着眼关键问题，把握重点环节，更加符合当前大部分高校的实际，更加有效。一是将审计关口前移，积极开展招标控制价审计。控制价审计便于加强工程建设前期管理，从源头上阻止了人为因素造成的虚列预算的行为发生，及早地发现和解决造价控制前期存在的问题，有效克服事后审计的被动局面，避免建设项目实施过程中出现监督视野的“盲区”，竣工结算的矛盾大大减少。二是继续深化工程结算审计。在工程结算审计实施过程中，要认真审核现场签证的资料，着重发现高估冒算、以次充好以及虚列工程量等问题。通过这一前一后的两道审计，一方面压缩了施工单位在工程投标、施工和竣工结算时弄虚作假的空间，另一方面明确了建设工程管理部门的主体责任，增强了审计机构的监督责任，防控审计风险的效果大增。

（四）加强教育

一是加强业务教育，通过建立容错纠错机制，推行AB岗、“传帮带”、导师制等多种人才培养模式，着力培养懂法律、懂工程管理、懂造价管理、懂经济的复合型工程审计人才。二是加强诚信教育，既要加强对高校审计机构和人员的诚信教育，推进审计人员职业道德建设，也要加强对施工单位、建设工程管理部门、设计单位、工程监理机构、招标代理机构和造价咨询机构等相关人员的诚信教育，营造诚实守信的高校基建环境。三是加强警示教育。定期或不定期组织施工单位、建设工程管理部门、设计单位、工程监理机构、招标代理机构、造价咨询机构和审计机构人员参观廉政教育场所、观看警示教育片等，透过鲜活的工程领域违纪违法案例，告诫提醒工程结算审计的利益相关方增强法纪法规意识，增强廉洁自律意识，守住底线，不越红线，筑牢防线。

（五）完善机制

一是高校审计机构要建立健全高校工程结算审计的规章制度，优化工作流程图，推进审计工作的制度化、规范化、科学化。二是高校审计机构和人员要督促指导工程建设管理部门对工程设计、招标、合同、施工和竣工等环节建立相应的内控制度，使得工程管理制度化、规范化。三是高校审计机构要建立健全造价咨询机构的遴选制度，规范遴选过程，并加强对造价咨询机构的考核与管理。四是高校审计机构要建立专业指导机制，聘请工程审计方面的专家担任学校的特邀审计师，对工程结算审计提供技术支持和专业指导。五是高校要建立基建（修缮）工程项目责任追究制度。比如在施工合同中约定审计核减的金额超过送审金额的百分之几以上的，审计费用由施工方承担；建立诚信档案，将不良施工单位列入“黑名单”，禁止其再在学校承接工程；等等。