我国新冠肺炎疫情防控策略研究*——基于政策文本的分析

胡安霞，段志光

(1 山西中医药大学健康服务与管理学院，山西 晋中 030619，hax2046@126.com；2 山西中医药大学医学/健康人文研究中心，山西 晋中 030619)

2020年初新型冠状病毒肺炎疫情突袭而至，应急的风险和难度超乎想象。世界卫生组织报告指出“面对前所未知的病毒，中国采取了历史上最勇敢、最灵活、最积极的防控措施”[1]。习近平同志强调，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。

新冠肺炎疫情的公共卫生维度构成了最基础、最基本和最关键的事实，构成了政府决策的基石，在此基础上将新冠肺炎疫情所带来的问题转化为治理问题，涉及是否需要干预，以及采取何种类型和何种强度的干预等基本问题[2]。由于疫情形势严峻，相关决策窗口期极短。国务院联防联控机制、国家卫健委、国家中医药管理局等多部门协同推进疫情防控工作，密集出台了大量政策。在此期间呈现出高政策势能，政策变现力高涨的局面[3]。这些政策文件是我国政府疫情防控中治理过程的“印迹”，最大限度地挖掘政策文本价值，既可以总结重大疫情防控的中国经验，又可以思考我国在重大疫情治理体系的完善中如何将有效的临时性的应对策略转化为常态化的制度安排。

目前已有文献多从宏观角度提出疫情的治理体系的完善建议，鲜有从政策文本分析角度对我国疫情防控期间应急状态下发布的政策进行的系统量化研究。本文选取从2020年1月20日到2020年4月29日期间发布的大量文件，借鉴相关研究[4-5]，结合新冠肺炎疫情在我国的演进过程，将这一时期政策干预分为三个阶段，基于政策文本语义网络构建分析，对国家级新冠肺炎疫情防控相关政策进行全面分析，以考察政策的核心关切点，剖析存在的问题并提出相应建议，以期为我国重大疫情治理体系的完善提供参考依据。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

本文选取的政策文本来源于中央政府各部委门户网站上的政府公开文件(时间范围从2020年1月20日至2020年4月29日)，通过访问发布疫情防控政策的国家级政府网站，如国务院、国家卫生健康委员会、国家中医药管理局等部门的官方网站，逐一浏览收集相关的政策文本(批复、函、领导讲话和工作报告等非正式决策文件不予计入)，保证政策文本的代表性和准确性，对重复的政策样本去重保证唯一性，按照政策发布时间的先后顺序进行排序编号，最终整理形成包含168份政策文本的我国新冠肺炎疫情防控政策数据库。从2020年1月20日国家卫健委发布公告将新冠肺炎纳入乙类传染病，2月12日新增确诊人数达到最高峰，3月18日确诊人数全国实现新增本土确诊病例首次实现零报告，再到4月29日全国疫情防控阻击战取得重大战略成果，根据这些关键时间节点整理形成三个阶段，分别是应急干预阶段(2019年1月20日—2020年2月12日)、综合干预阶段(2020年2月13日—3月18日)和有效监控阶段(2020年3月19日—2020年4月29日)。

1.2 研究方法

对政策文本数据源进行标准化处理，筛选关键词并提取有效信息，通过分词对政策进行结构化整理。构建 TXT 核心政策文本数据库，使 TXT 文本中仅包含政策正文内容以便进行分词处理。采用 ROSTCM6 对 TXT 政策文本进行基于机械分词算法的分词处理。整合成以“我国新冠肺炎疫情防控政策”为标题的DOC文档并进行初步处理，数据库将处理好的文档内容以词频分析软件能够识别的TXT格式保存， 运用EXCEL对政策文本的特征进行统计描述并绘制图表。使用图悦进行词频分析。采用内容分析法，使用ROST Content Mining System 6.0构建不同阶段的政策文本语义网络。

2 研究结果

2.1 政策文本的描述性统计结果

以国务院应对新型冠状毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制和国家卫健委为主的中央政府部门为疫情防控，不间断发布的168个规范性文件(见表1)不仅反映了新冠肺炎疫情的发展变化，也是中央政府部门活动的重要“印迹”。

表1 2020年1月20日—4月18日中国疫情防控国家级文件汇总表

疫情暴发应急阶段、综合干预阶段和稳定波动阶段文件数分别为106份、48份和14份，占比分别为63.10%、28.57%、8.33%，其中应急干预阶段的文件数量最多。这一时期正是我国疫情防控的关键时期，体现了防控工作对政策的需求也更多。从颁布主体来看，国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制发文62份，国家卫生健康委员会发文64份，分别占政策文件总数的 36.90%和38.10%。国家卫健委和国家中医药管理局联合发文数量最多,为12份。

2.2 词频统计

根据分词后的政策文本，对政策文本进行初步的关键词提取，首先采用ROSTCM6进行词频分析，挖掘政策文本的特征信息。在对政策文本初始处理的基础上对词频排序位次靠前的关键词进一步筛选，剔除如“有效”“关于”“为了”等无法体现政策内容的名词，识别出词频最高的前20个关键词(见表2),这些高频词汇所表征的政策文本一定意义上构成了此时期，我国新冠肺炎疫情防控三个阶段政策所关注的重点、热点和发展趋势。

表2 各阶段新冠肺炎疫情防控政策文本高频关键词

续表

2.3 政策核心关切点

政策文本的语义网络分析可以进一步反映词组和文本内在的深层次结构关系。在应急干预阶段，主要目标是遏制疫情蔓延势头，从语义网络图(见图1)中可以看出政策文本内容的核心是围绕“医疗”“患者”“防护”“隔离”等词语展开，根据图中箭头的指向，重点关注防护，面对病毒种种不确定问题，再加上早期预案的缺失，各种可能的有效防范措施被提出,在此阶段，我国医疗服务体系开始承受前所未有的压力，最大的考验是医疗资源的相对短缺问题，面对疫情的应急状态，卫生资源配置医疗防护物资的储备相对不足，国家政策围绕医疗卫生资源的调配使用，实现集中医疗资源对集中患者进行集中救治，“救治”和“防控”并重。

图1 应急干预阶段政策文本语义网络图

综合卫生干预阶段的语义网络图(见图2)显示，政策文本内容的核心是围绕“疫情”“医疗”“健康”“卫生”“机构”等词语展开，处于边缘位置的有保障、落实、依法、发挥、管理等关键词，国家的政策分别从各省、社区等方面展开联控防护。具体表现在面对疫情始终不能松懈，强调做好防护措施；重点关注“四类人员”，对于疑似病例尽早排查，确诊病例尽快进行治疗，发布更新诊疗方案，通过细化完善疾病传播途径、临床表现、治疗手段、指导各地的临床实践；发挥社区作用，切断了疫情传播的社区通道，综合运用生命科学技术、人工智能、数字技术，我国疫情防控的形势呈现积极向好的态势。

图2 综合卫生干预阶段政策文本语义网络图

在有效监控阶段，绝对确诊数量迅速进入下降阶段，这一时期的疫情防控措施既要严格又需要一定的弹性和灵活性，从政策文本语义网络图(图3)中可以直观地看出：“疫情”处于整个网络图的中心位置，还包括“医疗”“隔离”“社会工作”“患者”“心理”“检测”等词语，表明这一时期，关注出院患者的健康管理工作。“检测”代表疫情在即将进入常态化防控阶段，精准识别无症状感染者，有效追踪潜在的感染病例接触者成为疫情防控的重点。综合运用生命科学技术、人工智能彰显科技抗疫的力量和智慧。

图3 有效监控阶段政策文本语义网络图

总体上可以看出，我国疫情防控的政策坚持了人民群众生命和健康优先的价值取向。例如政策中要求有关单位和个人在疫情防控期间如实报告病情、旅居史、密切接触史等情况，一定限度隐私权的让渡，无疑是以维护生命权和健康权为首要目标的。全面建立了区县、乡镇以及社区(村)防控网络，设置检查点、建起隔离点，每天报告健康情况，实时监测人员流动，广大人民群众积极参与、密切配合，切实实现群防群治，联防联控。防控工作被逐一落实到各级单位、社区、居民小区、院落、居民楼，直到每一户、每个人，构筑起群防群治的严密防线。社区作为居民的生活共同体，是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。尊重科学，崇尚科学。顺应规律的科学思维是疫情防控策略有效的重要基础保证。充分发挥中西医结合设立专项科研攻关项目，全国科研团队集中力量开展疾病诊断、病毒检测、药物筛选等科研攻关。

3 讨论与建议

3.1 建立反事实框架，关切疫情防控有效政策的因果机制

有关疫情的决策成为我国中央政府决策议程中的核心主题，在不同的阶段采取不同强度的干预措施，是一个不断寻找与风险相匹配的政策措施的过程，其中暴露出的问题和短板是一方面，另一方面实践证明我国在这个过程中的“政策实验”总体是有效的。正是这些有效的干预政策有效平衡了社会发展的多目标和多任务。对因果关系的探寻是社会科学的根本目标，因果机制的深入可以启发政策制定者如何对因果关系进行程度和方向上的调整,而不是全盘接纳或者否定,形成“头痛医头、脚痛医脚”的政策[6]。疫情防控的中国场景为我们提供了一个绝佳的研究场域，因此，在“反事实理论”基本框架基础上，对这一时期的创新性、实验性政策进行因果效应的评估，有利于在卫生应急管理中由“被动工具型”向“积极主动型”模式的转变，同时更好地向世界传播中国疫情防控的政策经验。

3.2 持续强化党对健康中国建设的领导

“健康中国”是在党的领导下的社会系统工程[7]，疫情防控中国家运用中国特色制度的 “高位推动”(即 “工作领导小组机制”)来解决政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题。政策文件具有更好的政策位阶，在建设进程中高效统一意志，推动政策的执行，落实好新时期“把健康融入所有政策” 的卫生工作方针，坚持和加强各级党委、政府对“健康中国”战略的推进。

3.3 疫情防控的有效策略及时转化为重要的制度安排

有效的疫情防控策略措施直面疫情防控的各项具体事务和环节，有效的策略及时转化为重要制度安排，有助于推动国家重大突发公共卫生事件治理现代化进程。2020年2月14日习近平同志在召开中央全面深化改革委员会第十二次会议上连提15个体系、9种机制、4项制度[8]。当前的“政策窗”已开启，相关政府部门必须抓住机会，借势成势，促进政策的产出。《科学》杂志发文显示，全球范围内，新冠疫情期间的政策文件极大程度援引了最新的、经过同行评审的、高影响力的科研成果，政界与学界紧密互动[9]。因此，将科学有效的防控、干预、诊疗措施纳入常规化治理，并通过立法来实现。防范非常规化策略措施替代体制常规化，强化制度建设，才能达到既治标又治本，最终实现长效治理绩效。

3.4 健全和优化“平战结合”的机制

既着眼平时，又能立足战备，是谓“平战结合”[10]。在强化风险意识和底线思维基础上，健全优化“平战结合”的机制。国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制共涉及32个成员部门。在此次疫情防控中发挥了有效的合力作用，国务院联防联控机制发布的政策文本数量占政策文本总数的36.90%，这一高效率的协同机制重点协调了部门关系，强化了责任落实。在这种极端状况中采取的措施、暴露的问题，为优化平时的治理体系提供了重要的启示。坚持战时功能与平时功能相结合，立足重大疫情防控救治需要，将最突出的短板及时补齐，使各方面的体制机制得以完善。

3.5 提升政策的变现能力

“政策变现”是指政策目标在具体体制情境中的实现能力，元政策、子政策、配套政策在一个相对较短的时间周期内被执行的完美程度。如何通过顶层设计保持政策统一性、通过基层实践激发政策灵活性。借着目前高政策势能的特殊时期，相关政策部门应当抓住机遇，创新激励机制，在激励机制层面，政策文件应当强化政策执行，区分志愿性指标和硬性指标，将执行力度纳入政府部门责任人的考核范围，中央政府强化对地方政府在行动偏好上的约束力，从而提升政策势能和激励机制的耦合度，促进政策变现力的提升。