生态环境类项目投融资模式研究

2021-09-14焦向丽刘东旭

环境保护与循环经济 2021年6期

焦向丽刘东旭

（湖北省工程咨询股份有限公司，湖北武汉 430000）

1 引言

我国的环保产业起步于20 世纪70 年代，近几年迅速发展壮大，发展前景十分广阔。据《中国统计年鉴2019》表明，2018 年我国环保产业投资较2017年增长43%。

生态环境是我国高质量发展的重要关注点。虽然生态环境类项目具有极强的公益性，但存在融资难、融资贵等难题，需要资本市场做专项政策倾斜，以激发生态环境类项目的市场活力。2020 年9 月，生态环境部联合国家发改委、国家开发银行发布了《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》［1］（环办科财函〔2020〕489 号），明确提出探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式，推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。本文以环办科财函〔2020〕489 号为依据，对该文件中提出的政府债券、政府投资基金等几种模式进行分析。

2 投融资模式比较分析

2.1 投融资模式

2.1.1 政府债券

政府投资一直以来都是环保项目的投资主力军，但随着人民群众日益增长的美好生活需要，政府投资能力已不能满足周边生态环境提升改造的需求。因此，迫切需要其他的融资模式介入。

政府债券是政府为筹集资金而向出资者出具并承诺在一定时期支付利息和偿还本金的债务凭证。政府债券分为地方一般债券和地方政府专项债券，对于无收益的项目可采用地方政府一般债券，对于有收益但收益不足以覆盖成本的，可采用地方政府专项债券。政府债券融资期限一般不超过10 年，利率低于同期贷款市场报价利率（LPR）。

政府一般债券始于2009 年。政府专项债券始于2015 年，兴起于2019 年，主要服务于铁路、城际交通、收费公路、水利工程、生态环保等项目。政府专项债券是我国目前比较热门的融资模式之一。

采用政府债券的优点：（1）减缓了财政支出压力，地方政府通过地方政府债券可更加灵活地筹集资金；（2）政府融资信用度高，融资成本较低，更适用于生态环境类项目。

2.1.2 政府投资基金

政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金［2］。

不同的政府投资基金运作模式也不尽相同，其最主要的运作模式包括股权投资、股权＋债券投资、债券投资等，其中以股权投资为主。

政府投资基金的优点：资金来源更为广泛，可与社会资本合作；利用少量的基金，撬动产业发展。

2.1.3 政府与社会资本合作

政府与社会资本合作（PPP）是公共基础设施中的一种项目运作模式［3］。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。常见的运作模式包括BOT，ROT，TOT，DBFOT等。PPP 主要集中在纯公共领域、准公共领域，运作期限一般不低于10 年，融资利率较高，多数项目融资利率会在中国人民银行公布的LPR 的基础上上浮10%。

PPP 模式的优点：提高服务质量、服务效率，降低工程造价及运营成本，转换政府角色，减少财政支出，延缓财政支出压力。

2.1.4 组建投资运营公司

根据国务院印发的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23 号）［4］，国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。

各地方政府可根据区域内资金的需要组建项目公司，或者利用已有的国有企业改组为专门为生态环境类项目服务的国有资本投资公司。国有资本投资公司通过投资实业或拥有股权，进行资产经营和管理，盘活国有资本，提高资金利用效率［5］。

组建投资运营公司的优点：投资运营公司对项目进行投资、建设和运营，可形成专业的技术力量，丰富的投资、施工及运营管理经验，并将此类经验延续至其他生态环境类项目。

2.1.5 开发性金融

开发性金融是为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式。开发性金融主要支持国家重点项目、促进区域协同发展、推动产业发展以及推动国际合作等。

开发性金融通常不直接进入成熟的市场化领域。开发性金融以市场运作为基本，保本微利，在实现政府发展目标的同时，提高社会资源的配置率。

开发性金融贷款期限最长可为30 年，融资利率一般低于LPR，通常在2%～4%。开发性金融贷款更青睐于重大项目、社会效益显著的项目。

2.1.6 环保贷

环保贷是政府部门联合金融机构出台相关政策，为企业开展污染防治、环保基础设施建设、生态保护修复及环保产业发展等提供贷款。环保贷一般贷款期限为1～5 年，融资利率一般高于LPR。目前，已有部分省市联合商业银行推出环保贷用于环保项目，在撬动资金方面产生了明显的效果。还有部分省市对申报企业的环保行为进行评级，并根据评级结果给予申报企业不同的融资利率。

环保贷侧重于小型项目。环保贷灵活、方便，融资门槛相对较低，有利于中小企业解决融资难的问题，但融资利率相对较高，融资期限较短。

2.2 比较分析

通过对以上6 种投资基金的模式进行分析（见表1），得出不同类型的生态环境类项目可根据几种融资模式的适用范围选择最合适的融资模式。

表1 不同类型融资模式分析

重大项目优先选择政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作、开发性金融或组建投资运营公司，小项目则优先选择环保贷。开发性金融融资年限较长，可作为大型项目投资的优先融资条件，但考虑到开发性金融的进入门槛较高，需谨慎介入。政府与社会资本合作的模式可有效降低政府的风险，也是大型项目的不错选择，但考虑到其融资成本较高，收益较好的项目可选择此种模式。当然，根据项目的实际情况，也可采用多元化组合投融资模式。