“双碳”目标背景下我国碳监测法律制度的完善路径

潘晓滨 杜秉基

（作者单位：天津财经大学法学院；基金项目：国家社科基金青年项目“《巴黎协定》下国家自主贡献遵约评估机制研究”，18CFX079）

碳排放交易市场是实现“双碳”目标的重要手段。从国内法的角度来看，碳监测法律制度本质上属于国家建立一个监测温室气体的管理体制，来监督本国减排政策的实施和国家义务的履行，能够保证碳排放数据的真实准确，对碳交易监管以及碳交易市场的稳定运转有着重要作用。为履行国际环境公约所规定的国际义务，实现减排目标，美国、中国、欧盟等国家和地区积极探索发展本国的温室气体监测法律制度。在这样的国际环境下，通过分析面向碳排放交易的碳监测法律制度的重要意义、构成要素，借鉴欧盟等碳监测法律制度的先进经验，结合我国的国情形成合理的、完善的碳监测法律制度，以此促进碳排放交易的发展。

碳监测法律制度在碳排放交易中的作用

初始碳排放额分配的重要依据

碳排放额初始分配是指政府主管部门在完成碳排放额的总量设定之后，按照法律规定的方式进行初始碳排放量的首次分配，将配额从政府主管部门账户分配给控排单位。它关系着控排对象从事碳减排活动的积极性、气候效益的确定性以及碳交易市场的公平性，对碳排放交易的正常运行极其重要。其分配方式主要有“祖父分配法”和“基准分配法”两种。不管是祖父分配法还是基准分配法，都离不开准确的碳排放数据的支持，也自然离不开完善公正的碳排放监测制度的保障。

构建全球碳交易市场的有力保障

由于空气具有均质性、流动性的特点，碳排放交易要在全球范围内实施才能有效应对全球气候变化问题。碳排放交易是根据不同主体排放成本差异而设计的一种交易机制。国际碳排放交易是指各个国家基于生存和发展的需要，为了抑制全球变暖、减少全球碳排放总量各自享有一定的碳排放额度，在额度用尽或有剩余时，按照国际和国内法有关规定对碳排放额度进行有偿买卖的行为。参与碳排放交易的主体必然需要付出一定的成本，而每个国家都希望自己的收益最大化，因此各国在应对气候变化活动中很容易出现“公地悲剧”，而造成“公地悲剧”最重要的原因正是各国之间彼此缺乏信任。完善合理的碳监测法律制度所提供的准确的碳排放数据正是减少各国间的不信任，构建诚信的全球碳交易市场的有力保障。

应对碳泄漏问题的重要手段

碳泄漏是指没有采取减排措施的国家碳排放增加量与采取了减排措施的国家碳排放减少量之比，具体来说就是一国实施减排政策导致其他国家碳排放量增加的现象。这个概念解释了为什么会产生碳泄漏、碳泄漏的客体是什么以及碳泄漏的流向，但并没有说明减排政策的不同是否一定会导致碳泄漏、碳泄漏率的大小、碳泄漏应当由哪一方承担责任等问题。碳泄漏率是衡量碳泄漏程度的指标，是没有采取减排政策国家增加的碳排放量与采取了减排政策国家减少的碳排放量的百分比。发达国家为了迫使发展中国家承担减排义务不仅肯定碳泄漏一定存在，还故意夸大碳泄漏的严重程度。以欧盟、美国为首的发达国家认为只有发展中国家与发达国家承担相同的减排义务，才能从源头上解决碳泄漏问题。然而事实上根据不同的研究方法、不同的模型以及不同的行业，碳泄漏率也不同，目前还没有实证证明碳泄漏一定存在。

从另一个角度讲，即使碳泄漏存在，发展中国家也并非受益一方。由发达国家流向发展中国家的碳泄漏会增加发展中国家的碳排放量，如果这些排放量在国际碳交易中被算入发展中国家的碳排放量总量中会产生不公平的分配结果。因此在碳排放贸易中，应当关注各国碳排放总量的准确性，注意碳泄漏导致的排放量计算差异，从而实现公平的贸易。

制定减排策略的重要依据

政府间气候变化专门委员会（IPCC）将碳减排策略划分为3种：一种是欧盟国家采取的制定法规、征收碳税、建立碳排放交易市场等政策与市场结合的策略；第二种是美国、日本等国家采取的法规与区域性碳市场并重的结合模式；第三种是中国等发展中国家采取的政府主导的减排策略。各国碳减排策略的制定和选择要与碳排放总量相适应，同时考虑一些其他的影响因素。首先是平衡成本与效益的问题。减排策略的成本和效益可能会受到碳排放强度的影响，特别是对于通过碳市场交易的方式来进行碳减排的策略，消费者所付出的减排价格、可获得的利益以及生产者获得的短期利益会受到交易地区以及交易时间变化的影响，导致成本与效益的关系受到影响。其次是要根据不同的产业和部门制定不同的减排策略，策略的规划也要分短期、中期与长期。最后减排策略的制定还需要构建诚信稳定的交易市场，碳排放交易市场不稳定会对减排成效产生一定的负面影响。

碳监测法律制度的具体机制设计

碳监测法律制度的设计理念

对于每个碳交易市场来说，都必须确保碳监测制度的公正透明。碳监测制度下监测的碳排放量是分配碳排放额度的基础，并且控排单位应交排放权的总量也是由该排放量决定的。碳监测制度在确保碳交易公平透明的同时也不能过度复杂，增加控排单位的履约成本。碳监测制度的设计还应符合可比性原则，确保不同时间、行业、机构提供的信息是可以比较的。此外，碳监测还需要符合完整性原则，监测和报告应当完整，包含所有排放源和源流的所有工艺及燃烧排放。碳监测还需要贯彻透明性原则，运营人应以透明的方式获取、记录、汇编、分析和记录监测数据，包括假设、参考、活动数据、排放系数、氧化系数和转换系数，以便核对核证人和主管当局的排放量。

碳监测法律制度的监测计划

对于参与碳交易的每个排放单位都需要根据自身排放水平和监测方法学，制定一份针对自身排放的监测计划。监测计划首先要经过主管部门审批，得到批准后才可以按照监测计划进行监测。任何工业设施都需要按照监测计划来监测才能得到准确的排放量。一份完整的监测计划应当包括以下内容：（1）关于排放主体的简介。其是指会产生碳排放、有明确独立法人的企业或者视同法人的独立核算单位。（2）关于核算边界和主体设施的描述。碳排放核算边界是企业内所有设施的碳排放，包括直接生产系统、辅助生产系统以及生产的附属生产系统。（3）关于排放源的界定。其包括燃料燃烧排放和工业过程排放的二氧化碳，还包括了回收利用的二氧化碳以及能源的间接排放，其包括净购入的热力和电力消费造成的碳排放。（4）关于排放因子的确定。排放因子代表与碳排放及清除活动程度及水平相应的系数，通常在抽样测量和统计分析过程中获得，为特定条件下某一活动程度提供代表性排放率。（5）数据内部质量控制和质量保证相关文件。包括温室气体监测计划制定、温室气体报告专门人员的制定情况，监测计划制定、修订、审批等管理程序，排放报告编写、内部评估及审批等管理程序以及数据文件管理归档程序。

碳监测法律制度的监测方法

监测方法包括基于计算的方法和基于计量的方法两种。基于计算的方法应根据通过测量系统获得的活动数据和实验室分析或默认值获得的其他参数确定源流的排放量；基于计量的方法应通过连续测量烟气中有关温室气体的浓度和烟气流量，确定排放源的排放，包括监测二氧化碳在测量二氧化碳浓度和转移气体流量的装置之间的排放。

基于计算的方法包括以下内容：（1）排放量的计算。经营者可以选择标准方法或者质量平衡法来计算排放量。（2）适用层的选择。经营者要对用于确定活动数据、有效载荷、计算系数、年度排放量和平均每小时排放量的设定要求进行选择。（3）活动数据的确定。经营者可以根据以下两种方法确定活动数据，一种是对排放过程的持续计量，另一种是对单独交付数量的计量汇总。（4）计算因子的确定。操作人员根据使用的层确定计算因子为默认值或者根据分析确定以下内容：其一用所测碳浓度的每小时值乘烟气流量的每小时值得到报告期内排放源的年排放量，其中每小时值为工作小时内所有单独测量结果的平均值；其二每个参数的小时平均值包括浓度和烟气流量，如果参数的连续测量设备在该小时内失去控制或无法运行操作，应计算该小时剩余数据点的每小时平均值，但条件是该参数的最大数据点数至少有80%可用。若是在一年中连续排放监测系统内的一台测量设备连续5天以上不能运行，经营者应当不定期通知当地主管部门，并采取适当措施提高受影响监测系统的质量。如果由于技术原因导致暂时无法将经主管部门核准的监测计划中的层用于活动数据或是燃料的计算因子，则经营者可以对监测方法做临时修改，直到恢复可以适用监测计划核准。经营者应当立即采取一切措施，恢复到适用原监测计划的条件。

碳监测法律制度中的数据管理和控制

通过数据管理对影响碳排放量及配额的关键参数进行分析，从而减少排放量，增大碳排放配额，对一个企业来说十分重要。碳排放数据涉及燃料净热值、生物量分数、矿物分数、初步排放系数、转化系数、氧化系数、排放系数等多项数据，如何从这些数据中选择最优数据，是数据管理与控制的重要内容，具体包括以下内容：

（1）数据流活动的建立。经营者应当建立实施和维护监测、报告碳排放的数据流活动书面程序，确保数据流活动产生的年度排放报告不含有错报，符合监测计划、书面程序，监测计划中关于数据流活动书面程序的说明至少包括数据源的确定，从原始数据到年度排放量数据流的每一步，处理每项数据流活动的具体步骤，用于确定排放数据的公式和数据，使用的相关电子数据处理和存储系统以及数据流活动输出方式的记录。

（2）控制系统的建立。经营者为了确保年度排放报告不包含错报并符合监测计划，应当建立、实施和维护有效的控制系统。该控制系统应包括经营者对固有风险和控制风险的评估以及与管制活动相关的书面程序，来减少可见的风险。其中与管制有关的书面程序至少应该包括测量设备的质量保证、用于数据流活动的信息技术系统的质量保证、在数据流活动和控制活动中划分职责、内部审查和验证数据、纠正措施、控制来源外流程、保留记录和文档版本的管理。

（3）内部审查和数据核证。为了应对风险评估中确定的固有风险和控制风险，经营者应审查和核证数据流活动产生的数据。对数据流活动的审查和核证应检查数据是否完整，比较经营者多年来获得的监测和报告的数据以及由不同操作数据收集系统产生的数据和值，具体包括：将燃料采购数据与库存变化数据以及适用来源流的消耗数据进行比较；通过分析、计算从燃料供应商获得的计算因素与可比燃料的国际参考系数进行比较；比较从基于计量的方法获得的排放量和通过计算得到的排放量；聚合数据和原始数据的比较。此外，经营者应在有关书面程序的文件中规定不合格数据的标准，以尽可能确保在审查和核证前知道不合格数据的标准。

（4）纠正措施。如果发现数据流活动或者控制活动的某个部分不能正常运作，在记录这些数据流活动和控制活动的程序时，经营者应做出适当更正，并纠正不合格的数据，同时避免错估排放量。为此，经营者应当评估数据流活动或控制活动中使用步骤的产出有效性、确定故障或错误的原因并且实施适当的纠正措施，以纠正排放报告中的所有受影响数据。

（5）针对数据不足的处理。如果缺少与确定装置排放相关的数据，操作员应使用适当的估计方法确定相应时间段的代理数据和缺失参数。经营者没有在书面程序中制定估算方法的，应当建立书面程序，对监测计划进行适当修改，并上报批准。若是缺少与一次或多次经营者排放有关数据的，经营者应当按照监测计划确定的替代方法，在相应期间内使用代理数据进行处理。

面向碳交易的我国碳监测法律制度的构建

建立起对企业温室气体的标准化管理规范

温室气体的标准化管理是通过制定共同使用和重复使用的条款以在温室气体管理范围内得到最佳秩序，包括对温室气体测量和核查的共识；一致的温室气体数据登录、注册以及交易流转形式；温室气体减排的执行指南和认证框架；对温室气体减排机制的绩效考核准则。完善的标准化管理对我国实现碳中和目标以及气候变化承诺具有重要意义：（1）对温室气体的标准化管理规范能够降低企业碳盘查成本，简化盘查程序，为企业制定减排策略提供更好的信息基础，有利于企业制定科学合理的碳监测方案。（2）有助于对温室气体统计核算方法进行统一，提高碳排放数据报告的数据可比性以及信息的透明性，从而促进政府信息统计的效率，使得政府气候决策信息更加真实可靠。（3）有助于对企业进行实时监测、掌控自身的排放，及时发现碳排放管理中的问题，在降低碳排放的同时赢得市场先机，提高自己的核心竞争力。（4）为政府控制碳排放提供了便利条件，确保不同行业、领域产生的碳排放配额和碳减排信用能够拥有共同的衡量基础，为监管扩散提供了条件，也奠定了市场化减排的技术基础。

尽早形成国家统一的、与国际政策相一致的减排标准减排标准是由排放许可、排放报告、碳信用签发等环节组成的管理系统，是国家碳排放监测制度的重要内容。成熟完善的减排标准可以保持交易市场的稳定、扩大交易的影响力，是碳排放贸易发展和市场扩张的重要保障。

目前国际上成熟的减排标准有多种，例如温室气体议定书、黄金标准等。美国、欧盟等为了提升自己在碳交易规则制定中的话语权，大力推广自己的减排标准。我国目前有北京的熊猫标准、湖南湖北自己的区域性标准等多种标准，这种各自为战的减排标准不利于全国统一碳监测制度的形成，更不利于对全球碳排放贸易的参与，因此，形成国家统一的减排标准对目前我国的碳排放交易十分重要。

尽快出台相关的碳排放交易和监测法规

由于我国温室气体管理和监测统计水平仍然薄弱，直接出台温室气体交易法的时机尚未成熟，但可以先出台温室气体排放贸易促进法来对碳排放贸易进行管控。首先，在我国政策影响下，产业界已经达成共识，削减碳排放的自觉性大大增强；其次我国已经成立了多个地方碳排放交易中心，并且各个交易中心有了大量的知识储备和管理实践经验，这就为我国温室气体排放贸易促进法提供了充分的物质基础。目前我国的排放许可制度已经比较完善，但监测手段却依然需要长期的发展，若要等待一切条件成熟可能会错过碳贸易的最佳时机，因此我国可以引进美国、欧盟等的减排标准，将其转化为我国的立法，再结合我国的排放许可制度，走出一条具有中国特色的碳排放交易发展道路。

当下，碳监测已经从一个技术问题发展为一个法律问题，反映出当今国际社会应对气候变化所作的努力，也体现出不同阵容面对气候变化的立场差异。作为一个负责任的大国，我国要积极主动履行减排义务，关注国际社会变化，另一方面，要做好经济发展和碳减排的平衡。通过碳监测法律制度的构建来确定行业、企业、个人等各个主体的气候义务，可以为社会层面实现有效碳治理提供合理完善的制度支持。