美国如何监管数字资产

刘东民　张梓润

监管架构：无特别立法的联邦与州政府双层监管

目前美國尚未针对数字资产特别立法，依旧基于传统的美国法律体系对数字资产进行监管，监管架构明显分为联邦政府和州政府两大层面。

联邦层面，美国将数字资产分为证券和非证券两大类。根据美国证券交易委员会（SEC）在2017年发布的DAO Report以及在2019年发布的关于数字资产是否属于证券的《分析框架》，“豪威测试（Howey test）”是美国监管机构用来判断是否属于投资合同的重要方法。具体到数字资产，若该资产通过“豪威测试”，则被认定为证券类数字资产，受到SEC的严格监管，其发行、销售等一系列流程均要按规定进行注册或取得豁免;若该资产未通过“豪威测试”，则属于非证券类数字资产，由相关部门负责监管，如反洗钱方面由美国财政部下属的美国金融犯罪执法网络（FinCEN）进行监管，衍生品交易由美国商品期货交易委员会（CFTC）负责，税收方面的问题则由国家税务局（IRS）负责，等等。各部门根据数字资产的不同发展阶段、监管内容和方式适时更新监管规则。例如：2020年8月SEC修改“合格投资者”定义，为投资者增加了投资证券类数字资产的机会和途径;2020年9月FinCEN发布公告称将修改反洗钱法规，使其更加现代化，从而更好地应对非 法融资问题;IRS在“2020年美国个人所得税申报表（草稿）”主表中设置了关于申报者是否从虚拟货币中获利的问题。由此可以看出，美国政府针对数字资产的监管，在联邦层面反应较为快速，不同部门各司其职，形成了明显的多头监管。

美国的州立法独立于联邦立法，各州独自展开对数字资产技术和监管问题的研究。由于各州的数字资产发展进程不同，因而监管程度不同，但一般均需要遵守货币监理署（OCC）、州金融管理局（DFS）以及州税务局的规定。例如，2019年2月怀俄明州通过了规定数字资产为财产的法案，将其分为数字消费资产、数字证券和虚拟货币三大类别。2014年12月，纽约州发布的《纽约金融服务法律法规》开始对比特币进行监管;DFS作为纽约州数字资产的主要监管机构，在2020年8月发布了加密货币的“绿名单”，公布了10种用于托管的加密货币和8种用于交易的加密货币，并表示“任何持有许可证的实体均可将名单上的加密货币用于批准的用途。但是，如果许可实体决定使用名单上的加密货币，则必须在开始使用前通知DFS”。与联邦政府相比，美国部分地方政府更早地将数字资产（以及与数字资产高度相关的区块链）视为该地区的产业发展方向与竞争优势，因此对于数字资产的监管，采取了更为积极灵活的态度。

虽然美国政府对于数字资产的双层监管缺乏特别的立法支持，但是在现有法律框架下的监管依然是快速有效的，且处于探索和适应阶段，未来在监管架构和监管模式上可能还会有较多的调整。

监管特征：鼓励私人机构创新，全面纳入政府监管

美国政府对于数字资产的监管，明显体现出鼓励数字资产创新、防止金融脱媒、维护美元国际地位三大意图。在具体的监管模式上，一方面美国政府对数字资产的发展采取了开放态度，保护私人机构创新发展数字资产的主体地位，政府主动退居后台;另一方面美国政府又将越来越多的数字资产纳入更加严格的监管范畴，逐渐消除“灰色地带”，尤其在维护美元国际地位方面毫不手软。

美国在数字资产发展方面具有三个方面的优势：一是美国拥有大批世界顶尖科技人才，金融科技的研发实力雄厚;二是美国政府致力于营造开放自由的商业环境，为包括金融机构在内的私营企业提供了较大的技术创新空间;三是美国金融市场极其发达，美元又是占据主导地位的国际货币，在金融创新领域具有较强的国际影响力。这三个优势均为数字资产在美国的发展提供了动力，并为私人机构发行和交易数字资产打下了坚实基础。

自2009年中本聪发明比特币以来，区块链技术和加密数字货币以其交易的灵活性、私密性、安全性以及在跨境支付当中的高效率、低成本逐渐被大众接受，美国政府也在适时进行监管。早在2013 年，FinCEN就规定“比特币相关业务应当被视为须遵守美国法律的‘金钱服务业务”，之后美国得克萨斯州联邦法官裁定比特币应被视为货币。

但是，由于比特币等加密货币缺乏价值锚定，所以价格波动剧烈。USDT等锚定某一资产（如法币、黄金等）的稳定币由此应运而生，此类稳定币拥有法币信用的背书，因而价值较为稳定。2018 年9月，纽约金融服务局（NYDFS）批准了以1∶1的比例锚定美元的两种稳定币GUSD和PAX，这标志着稳定币正式纳入美国政府的监管，这对稳定币的发展是利好，同时也对美国数字资产的发展和监管等都有重要影响。

2019年6月Facebook发布Libra 1.0 版白皮书，锚定一篮子法币的数字稳定币引起了全球的关注，但是包括美国政府在内的各国政府为保护本国货币主权，纷纷对Libra进行抵制。在美国政府的压力下，2020年4月Facebook在发布的Libra新版白皮书中引进单货币稳定币，并于12月将Libra更名为“Diem”，强调其更加简单、完善的结构，同时宣布该项目现在的目标是发行锚定美元的数字货币。由此可见，美国政府在数字资产监管方面，非常重视维护美元的国际地位。

为了监管稳定币， 尤其是监管F a c e b o ok开展的Di em稳定币项目，美国国会议员拉希达·特莱布（Ra s h i d a T l a i b ） 等在2 0 2 0 年1 1 月提出了“ 稳定币分类与监管法案” （ S t a b l e c o i n Classification and Regulation Act of 2020），该法案的目的是保护个人投资者尤其是中低收入者在稳定币交易中的权益，若该法案顺利通过，则稳定币发行商必须获得银行执照并获得监管部门的批准后才能发行稳定币。2021年1月，隶属于美国财政部的货币监理署（OCC）发布解释函称，银行可以参与独立节点验证网络（INVN），并使用稳定币进行支付，甚至发行稳定币。OCC指出，银行参与上述业务的前提条件是，银行账户上需要按照1∶1的比例为稳定币存入法币作为准备金。OCC在解释函中并没有要求准备金是美元，也就意味着稳定币自身所锚定的法币并不一定是美元。考虑到全球锚定法币的稳定币有60%是锚定美元，在美国市场上这一比例更高，因此OCC的解释函主要是为美元稳定币的发行和应用开了绿灯， 并将1∶1担保的美元稳定币视为了真正货币，这可以使美国金融机构更便捷地为全球提供金融服务，提高跨境支付效率。同时，美国政府不允许锚定一篮子货币的稳定币在国内使用。所有这些举措都是为了巩固和提高美元的国际地位。高度重视稳定币的发展，充分允许市场化机构在锚定单一法币的稳定币领域的创新，是美国政府在数字资产发展与监管领域与其他国家尤其是中国的显著区别。

从长远看，美国政府将有法币作为抵押的稳定币纳入监管，实际上就赋予了这一类稳定币以国家信用，从而使稳定币成为“准法定数字货币”。美国监管部门如此大力支持稳定币的发展，一方面使稳定币成为全球数字资产发展的重要力量，并与中央银行数字货币产生竞合关系;另一方面也使得数字美元稳定币成为维护美元国际地位的新型工具。

与稳定币的快速发展形成鲜明对比的是，美国至今尚未宣布发行中央银行数字货币（CBDC）。CBDC是法定货币的数字表示，是中央银行的负债，其中心化程度较高，由中央银行制定规则并发行， 受中央银行的监管。由于私人数字货币和稳定币在美国发展很快，特别是像摩根大通、IBM和Facebook等大型机构已经或者即将发行数字美元稳定币，但美国政府在相当长的时间内一直未对CBDC产生足够兴趣，只希望充当严格监管者的角色。但是，随着中国等国积极推进CBDC 的发展，美国政府感受到了越来越大的压力，美国国内对CBDC的呼声越来越高。2019年美联储主席、美国财政部部长尚在不同场合表示美国不需要发行CBDC， 认为美国对CBDC需求不足，但进入2020 年后，美国政府突然转变态度，美联储启动数字美元计划，加快对CBDC发行等一系列问题的研究。疫情之后美国议员提出使用“数字美元”代替传统支票向个人发放救济金，以提高支付效率;美国数字美元基金会成立数字美元小组，探索CBDC的价值与应用，帮助建立CBDC框架;2020年10月，美联储、加拿大银行、欧央行、日本银行、瑞典央行、瑞士国家银行、英格兰银行与国际清算银行共同发布了报告——《央行数字货币：基本原则与核心特征》（Central Bank Digital Currencies： Foundational Principles and Core Features），報告虽然评估了发行CBDC的动因、挑战和风险，但并未承诺是否发行。美国发行CBDC的收益和风险并存，一方面CBDC可以提高美元的支付效率，缓解其他数字货币对美元的冲击，维护美元作为世界主要储备货币的地位，提升美联储货币政策的执行效力;另一方面CBDC可能和现有的数字稳定币产生竞争，影响数字资产市场的创新性，同时资金可能从商业银行转移到央行，从而导致金融脱媒。

监管缺陷：多头监管

美国一直以来都是基于现有的法律体系对新兴的数字资产进行监管，尽管这样可以使政策有一定的延续性和可参考性， 但是也不可避免地会出现多头监管的不足。联邦层面的SEC、FinCEN、CFTC 等均是数字资产的监管主体，虽然各大机构在对数字资产的监管方面互相配合、查漏补缺，但由于对数字资产的认知和定义不完全相同，可能会造成管辖冲突的问题，存在监管上的重叠、漏洞与竞争。如CFTC将数字资产视为商品，认为其应符合衍生品的交易规则;而SEC则认为部分数字资产属于证券，参与构成投资合同，应受美国证券法的约束。在州一级，虽然2017年美国统一法律委员大会（ULC）通过《虚拟货币商业统一监管法》，为各州对数字资产监管的立法提供了可参照的范本，但由于各州的实际情况和数字资产在当地的发展水平存在差异，因此各州在数字资产监管方面的立法进程也不相同。州一级的立法缺少协调性，各州的标准不统一不仅会给投资者带来一定的困扰，也有可能导致各州之间的“竞次”（race to the bottom）行为，即为了吸引投资者而无底线修改监管规则，这对于数字资产的发展是十分不利的。

除此之外，美国政府的角色一直是监管者，会根据数字资产发展的不同进程，决定不同时期的监管策略，以维持金融市场稳定，吸引投资者。这种方式虽然是因为美国政府对新兴的数字资产尚且处于探索阶段而导致的，但若监管者不能主动应对风险，发展初期可能会存在一些违法犯罪活动，加剧金融市场监管的被动性，形成恶性循环。这将不利于维护金融市场的稳定，且从长期来看，不利于金融市场的发展。此外，时效性差也是美国监管的不足，有时政策法规的缓慢制定还无法跟上市场技术创新的速度，加上政策出台后还需要一段时间才能发挥效用，政策制定过程中内部和外部的延时也会影响政策效果。而且，监管政策变化存在不确定性，政府的法规和执法重点并不明确，使得一些公司的经营陷入被动局面，无法及时根据监管政策调整公司发展战略，甚至面临被起诉的风险，有些公司甚至开始考虑将投资转移到海外或者整体搬离美国。

未来趋势：或通过立法改变监管架构并使监管更加规范化和透明化

美国政府已经意识到数字资产的重要价值和相关风险。数字人民币的试点与Facebook推出的Libra项目，都给美国政府带来了压力。拜登政府上台后，将在解决现有监管漏洞的基础上进一步推动数字资产的创新发展。即将出任SEC主席的加里·亨斯勒（Gary Gensler）是数字资产领域的专家，对该领域的发展现状及存在的问题有着清晰的判断，他曾明确表示政府应将区块链和数字货币全面纳入监管，以保护投资人的权益。美联储已经成立了央行数字货币研究小组，未来也有可能发行数字美元。如果针对数字资产的专门立法得以通过，美国将在数字资产的监管架构方面做出调整，以解决多头监管问题。

过去几年美国一直在讨论“令牌分类法”和“数字分类法”，以期能够解决数字资产监管方面存在的不足。Darren Soto提出的《消费者安全技术法案》（Consumer Safety Technology Act）已被美国众议院通过，该法案包括《数字分类法案》（Digital Taxonomy Act）和《区块链创新法案》（Blockchain Innovation Act），侧重于保护消费者，目的在于建立更加宽松透明的监管制度，鼓励美国在数字资产和区块链技术上的创新。

2019年12月美国国会议员保罗·戈萨尔（Paul Gosar）提出《2020年加密货币法案》（Crypto-Currency Act of 2020），并在2020年3月将提案正式提交给众议院。该法案为数字资产的监管设置了完整的体系，将数字资产分为加密商品、加密货币、加密证券三类，分别对应数字资产的商品、货币、证券属性，分别由CFTC、FinCEN和SEC进行监管。这种分类监管的方法明确了数字资产的分类和对应的监管机构，可以有效避免多头监管问题，也堵住了一些监管上的漏洞。与此同时，该法案也是美国对Facebook推出Diem带来的挑战的回应，根据该法案，Diem将会受到SEC的严格监管。

由于保罗·戈萨尔不是众议院金融服务委员会的成员，该法案也没有其他共同发起人，并且受新冠肺炎疫情和美国大选的影响，该法案提出后暂时没有后续动态。但是该法案的提出，反映出美国部分政界人士对于推动数字资产发展与监管的积极态度，因此美国市场对此给予了积极响应和热烈讨论。未来该法案若顺利通过，由此形成的清晰透明的监管架构可以使得数字资产在美国的发展更加合法化与规范化，市场机制将在数字资产领域发挥越来越大的作用，数字资产领域的技术创新会受到更多的激励，将有更多的企业和个人愿意参与到数字资产的开发与交易之中，从而产生更大的经济效益，这对于美国数字资产的发展是一种利好。

但是，目前新的监管法案中没有提及税收问题。关于数字资产的收益如何征税，美国政府仍然缺乏针对企业和个人的全面、清晰、准确的指导。同时，由于数字资产交易不受物理边界的约束，如果没有跨国协调，仅靠一国行动无法形成有效监管。美国政府下一步除了会改革监管架构和税收政策，预计还将寻求跨境监管合作，不仅要防止监管套利行为的产生，更要在数字资产监管的国际标准制定方面寻求主导权。总体来讲，美国政府还是要通过数字资产的创新发展增强自身竞争力，维护美国在全球的金融优势地位。

（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所，中国社会科学院大学商学院）

责任编辑：孙 爽

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