美国对尼泊尔民主植入政策述论

温强 李星然

摘 要： 1950年尼泊尔革命前后，美国逐步确立起对尼泊尔民主植入政策，借此推动其民主改革西式化。为引导1959年赢得尼泊尔首次普选的大会党选择西方民主制、亲美并反制中苏，美国主动提升美尼交往层级，全方位协助尼泊尔新政府巩固执政地位。1960年底马亨德拉国王解散内阁和议会，尼泊尔国内出现政治危机。美国提议其与大会党和解，重启民主改革，但国王却建立起具有本国特色的评议会体制，开启符合本国国情的民主改革之路。出于南亚遏制战略的客观需要与顾及美印关系的主观考量，美国不得不搁置西化尼泊尔的目标。尽管美国高层外交搭台、援助做饵，但因不适用于对象国的客观条件及与之相关的地缘环境，对尼泊尔民主植入时常面临作用极其有限的结构性困境，这一政策的最终破产在所难免。

关键词： 美国;民主植入政策;尼泊尔革命;尼泊尔民主改革;遏制战略

尼泊尔地处中印之间，战略地位特殊且敏感。随着中国革命在大陆取得全面胜利，美国开始关注尼泊尔的政局走向，希望引导它选择西式民主来实现国家稳定，助力美国全球遏制战略。然而，在一系列政治博弈和民主改革试验后，马亨德拉（Mahendra Bir Bikram Shah）国王最终改行具有本国特色的评议会体制（Panchayat）。为防止其倒向中苏，美国不得不搁置对尼泊尔民主植入政策，接受尼泊尔自主选择的民主改革道路。围绕冷战时期美国对尼政策，学界主要考察其长时段特点，同时就对尼泊尔援助个案效果与其他大国的对外援助案例展开比较，① 少有著述涉及美国对尼泊尔民主植入领域，并与尼泊尔民主改革进程结合起来加以分析。本文试图利用美英档案，从冷战国际史的视角进一步呈现美国对尼泊尔政局变化的反应，论述美国民主植入政策与尼泊尔民主改革的相互影响，揭示该政策最终破产的主客观原因及其在美国冷战战略中的工具主义本质。

一、尼泊尔革命前后美国对尼民主植入政策的确立

1846年，忠格·巴哈杜尔·拉纳（Jung Bahadur Rana）夺取沙阿王朝实权，国王虚君化，拉纳家族自此把持国家政权百余年。其在外交上完全倒向英国，放宽征用廓尔喀士兵的限制，支持英殖民当局镇压印度民族解放运动。二战后，英国与印度的权力过渡渐成定局，拉纳政权因此面临严峻的执政危机。首先，英国在战后遣散了20万廓尔喀士兵，后者对拉纳家族的独裁统治早已不满。 王宗：《尼泊尔印度国家关系的历史考察（1947—2011）》，世界图书出版广东有限公司2014年版，第30页。 其次，新独立的印度政府支持和庇护境内的尼泊尔反对派势力，尼印两国的反拉纳运动迅速合流。为稳定局势，尼泊尔当局答应改善廓尔喀士兵的生活境遇，并勉强承认其公民自由权，推出1948年宪法，实行所谓“宪政”。不过，这部宪法给予民众的权利微乎其微，且从未真正得到落实。

有名无实的民主改革自然无法消弭反拉纳运动的发展势头，尼泊尔政局因此持续动荡。其实，早在宪法颁布前的1946年，全印尼泊尔民族大会党就已成立，并于次年更名为尼泊尔民族大会党。 王艳芬：《共和之路——尼泊尔政体变迁研究》，社会科学文献出版社2013年版，第78页。 毕·普·柯伊拉腊（Bisweswar Prasad Koirala）成为该党领袖后，领导了大规模罢工及非暴力不合作运动。1948年他被捕入狱后，一部分更为激进的尼泊尔民族大会党成员脱党成立尼泊尔民主大会党，独立开展反拉纳斗争。1949年，尼泊尔政府迫于压力释放了柯伊拉腊，后者出狱后放弃了印度式的非暴力抗争方式。1950年4月，民族大会党与民主大会党重组为尼泊尔大会党，在尼泊尔政坛发挥日渐强大的影响力。

美尼虽于1947年3月建交，但美国最初并未充分关注并介入尼泊尔国内局势。一方面，英国、印度和苏联对于美国对尼政策意图都存有戒心，其中印度尤甚，它認为域外国家插手尼泊尔内政外交是对印度的冒犯，这造成美国无法在涉尼事务上放开手脚;另一方面，相比欧洲、中东和远东，南亚次大陆在美国全球战略中仍处于相对边缘的地位。但随着美苏对抗的加剧及冷战全球化，南亚的地缘价值逐渐受到美国重视。1949年12月30日，美国国安会第48/2号文件指出，“鉴于南亚各国政府由非共产党人控制，已组成反对共产主义在亚洲扩张的堡垒，美国应当利用一切机会增强其西方导向，支持它们满足国内民众的最低生活诉求，维持内部稳定”。 Memorandum by the Executive Secretary of the National Security Council（Souers） to the National Security Council， December 30， 1949， Foreign Relations of the United States（hereafter cited as FRUS）， 1949， Vol.7， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1975， p.1220. 与此同时，对于中国中央人民政府解放西藏的既定政策，美方认为南亚各国正面临与日俱增的共产主义挑战。

上述因素促使美国领导人开始考虑制定一项完整的尼泊尔政策，尼泊尔国内政局如何发展显然是他们无法回避的问题。其一，保持尼泊尔内部稳定是美国南亚政策的重要内容，直接关乎遏制战略在南亚次大陆能否实现;其二，对尼泊尔局势的关注有助于其推出更加全面可行的方案，更有的放矢地引导尼泊尔服务于美国的冷战目标。按照西方的惯性逻辑，稳定的国内局势和民主开明的政权，能帮助尼泊尔有效抵抗共产主义的“渗透”和“颠覆”。1950年8月28日，美国对尼政策指导性文件出台，它毫不避讳地宣称：美国在尼泊尔的基本目标是维持该国政权的非共产主义性质，力促尼泊尔政府反对苏联阵营，亲近西方;鼓励其政治、经济沿着民主化方向发展，更多参与国际事务。 Department of State Policy Statement， August 28， 1950， FRUS， 1950， Vol.5， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1975， p.1484. 美国对尼泊尔民主植入政策已跃然纸上。

不难看出，美国力求避免尼泊尔产生共产主义者领导的政府，同时力促其形成明确的西方导向。若选择西式民主，尼泊尔将更乐于接受美国的观点，配合美国的地区乃至全球战略的实施。为此，“美国欢迎尼泊尔政府任何提升其公民在社会事务中地位的举措”，“谨慎得体且非正式地鼓励其通过实施1948年宪法和类似的进步措施，对民众日益增长的建立‘全民政府的诉求做出实质让步”。但是，美国也担心过快地强行植入西式民主可能引起拉纳政权的强烈反弹，甚至将其推向共产主义阵营，或是帮助那些“别有用心者发起煽动性活动”，导致尼泊尔国内动乱并危及国家独立。即便“尼泊尔现政权位列世界上最独裁政府的行列，它与美国传统的个人自由和代议制理念完全相悖，但美国眼下却无意推翻它”。 Department of State Policy Statement， August 28， 1950， FRUS，1950， Vol.5， pp.1484-1485. 美国准备以循序渐进的方式推进尼泊尔的民主化进程。

美国确立对尼泊尔民主植入的长远目标后不久，尼泊尔国内反政府活动迅速升级。1950年9月，大会党策划暗杀拉纳家族末代首相莫汉·苏姆谢尔（Mohan Sumsher），但未成功。11月6日，特里布文（Tribhuvan Bir Bikram Shah）国王逃入印度驻尼泊尔使馆寻求政治庇护，并于11日飞往印度，大会党趁机发动反对拉纳政权的武装革命。 王艳芬：《共和之路——尼泊尔政体变迁研究》，第83页。 革命之初，印度热情迎接了特里布文，拒绝承认拉纳当局扶植的新国王，但英国倾向于承认新国王的合法地位。为争取美国支持，11月25日，英国指示驻美外交官尽快向美国政府解释英方这种考虑的依据。 Telegram from London to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 25，1950， Foreign Office Files for India， Pakistan and Afghanistan， 1947-1980， Adam Matthew Digital（hereafter cited as AMD）， Wiltshire： Adam Matthew， Pelham House， 2019， UK National Archives Number： DO 133/32. 美国决策者分析英国此举将致使尼泊尔政局不可预测，担心英印政策的明显分歧会给两国关系带来消极影响，也可能使美国对尼立场遭受非议。美方强烈敦促英印两国在当前形势下推迟发表任何声明，以便给各方达成一致创造机会，并进一步指示驻印大使亨德森（Loy W.Henderson）向尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）强调美国的总体主张，务必使其认识到不急于做出相关决定的益处。 Telegram from Commonwealth Relations Office to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 28，1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/32. 美國之所以在英印之间展开斡旋，除了希望美英印关系不因尼泊尔局势受到冲击，维持尼泊尔政局稳定外，更是意在为今后稳妥开展对尼泊尔民主植入创造有利条件。

革命凸显了尼泊尔政治改革的重要性。印度将尼泊尔政治改革视为与尼泊尔当局达成协定的先决条件，这让美国强烈感受到印度主导尼泊尔政局走向的排他性意愿，南亚次大陆以外的国家在能力和手段上难以企及。虽然美印在支持尼泊尔政治体制向西方靠拢这一问题上有共同利益，但在印度深度介入尼泊尔内政的背景下，美国政府仍选择对拉纳的改革、革命的后续发展保持观望态度。美国国务院曾建议尽快派遣驻印外交官访问尼泊尔，以弥补美国在尼泊尔没有常驻机构所导致的情报缺失。这一想法得到英国的支持，英方认为实地考察有助于美国认同其对尼泊尔局势的判断。然而，为避免冒犯印度，杜鲁门对此慎之又慎，一度推迟了该计划的实施。 Telegram from London to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 25， 1950; Telegram from Commonwealth Relations Office to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 28， 1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/32. 最终，美驻印代办斯蒂尔（Loyd V.Steere）奉命出访加德满都。12月9日，他拜访英国驻尼泊尔大使，通报了与尼泊尔首相、印度驻尼大使的会谈情况，以便美英形成对尼共识。 Telegram from C.R.O.to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， December 9，1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/32. 5天后，亨德森私下向英国驻印副高级专员表示，斯蒂尔对尼泊尔局势判断总体上与英方的印象十分相似，只是他更倾向于怀疑首相是否认识到实施改革的必要性。 Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Commonwealth Relations Office， December 14，1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 美国对尼泊尔民主植入政策推出的时机和手段选择，将以尼泊尔局势的下一步走向为决策依据。

为更好地服务于包括民主化在内的政策目标，美国向尼方抛出政治经济诱饵。虽然美国当时不便向尼泊尔派遣常驻使团，但杜鲁门1951年初接受了尼泊尔政府的提议，将双方外交代表升级为大使。鉴于尼方寻求采矿方面的技术支持，美国专家正考虑把美方援助与科伦坡计划对接，赴尼泊尔展开一次短期访问。美尼有关援助细节也已敲定，国王同意后即可实施。科伦坡计划由1950年1月在科伦坡召开的英联邦外长会议推出，并于次年7月正式施行，美国和尼泊尔分别在1951年、1952年加入该计划。科伦坡计划实际包含三部分内容：南亚和东南亚各国制定的本国经济发展计划;“援助国”对“受援国”的援助计划;“受援国”彼此间的援助计划。科伦坡计划正式实施之前，美国就考虑通过该平台向尼泊尔提供技术支持，这既体现出美国对尼泊尔战略地位及其发展诉求的前瞻性考量，也表明1950年代初美国介入南亚事务的程度相对有限，与英印合作仍是务实之举。美国参与、英国搭台、印度响应的这一多边援助机制，能有效弥补美方自身对尼直接援助计划的不足，同时显著提升对尼政策的灵活性。参见 Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce and Mr.Peck， January 19， 1951; Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Commonwealth Relations Office， January 21， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 1月23日，美尼签署第四点计划协定，美国给予尼泊尔5万美元的援助。当晚，亨德森大使就协定的具体情况和细节与英国官员进行了沟通。 Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce and Mr.Peck， January 24， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 显然，在处理尼泊尔革命问题时，美国表现得低调、克制，与英国保持密切磋商和情报交流的同时，尤其注意避免刺激印度的敏感神经，希望美英印三国能够形成共识，避免误判，从而为尼泊尔民主改革及后续的对尼民主植入事务协调意见。

在印度斡旋下，拉纳家族与国王、大会党于1951年2月初达成“德里协定”，同意国王复位，释放政治犯，次年举行大选。国王和大会党领袖于2月15日回国，三天后美国承认了拉纳家族和大会党组成的联合政府。新政府的组成标志着尼泊尔西式民主试验拉开序幕。然而，因拉纳集团和大会党的恶斗，联合政府不久即解体。以马·普·柯伊拉腊（Matrika Prasad Koirala）为首的内阁，也因决策层内部的意识形态和个人利益冲突而瓦解。特里布文一度任命咨询会议内阁，亲自介入国家政治运作，但由于健康原因不得不再次授权柯伊拉腊组建两届具有不同党派色彩的政府。从1955年3月马亨德拉国王继位至1959年普选，鉴于选举日期问题始终无法解决，尼泊尔又历经三届内阁，国王则两次直接掌权。 革命刚结束时，尼泊尔政府曾承诺1952年进行大选，但因政局动荡，选举日期被一拖再拖。马亨德拉上台后曾承诺1957年实行普选，但由于阿查里亚及辛格政府都无法拿出选举计划，选举又被推迟至1959年2月。1951年2月—1959年2月尼泊尔政府更迭情况，可参阅王宏纬：《高山王国尼泊尔》，中国社会科学出版社1980年版，附录，第191-195页。

尼泊尔政局动荡使美尼外交不可避免地受到干扰。为推进西式民主试验，亨德森曾打算于1951年4月16日对尼泊尔展开为期5天的访问考察。 Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Katmandu， April 11， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/34. 然而在其临行前夕，尼泊尔政府通过《公共安全法》，拘捕从事颠覆活动的廓尔喀党领袖。该党成员和支持者则聚众劫狱，在王宫等地游行示威并与警方发生冲突，造成人员伤亡，伤者中包含1名印度记者。亨德森就此致信尼泊爾政府表达对局势的担忧，原定访问计划搁置。 Telegram from Katmendu to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， April 13， 1951; Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Katmandu， April 14， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/34. 随后几年，尼泊尔政局始终难以稳定，更令美国感到忧虑的是，中国与尼泊尔于1955年8月1日建交，双边关系迅速升温，于1956年签署经济援助协定。美国认为中尼建交本身必将强化共产主义在尼泊尔的影响，假若中国不久后在加德满都开设常驻外交使团，则共产主义“渗透”势必增加。 Summary of the National Security Council Progress Report on U.S.Policy toward Southeast Asia， February 24， 1955， US Declassified Documents Online（hereafter cited as USDDO）， Michigan： Farmington Hills， Gale Company， 2019， Document Number： CK2349490406. 在美国领导人眼中，尼泊尔国内混乱和中尼交往已对冷战遏制战略构成现实威胁，对尼民主植入政策必须择机正式推出。

1956年12月7日和1957年1月10日，美国国安会紧锣密鼓地出台第5617和5701号文件。它们均着重指出：“美国应鼓励尼泊尔建立更加强大、稳定的政府，使其有意愿和能力抵抗共产主义，尤其是中共的‘诱导和‘压力;尊重尼泊尔在中印之间保持独立的愿望，但需注意避免因尼泊尔自身利益而陷入与中印的对抗。” US Policy towards South Asia， NSC5617， December 7， 1956; US Policy towards South Asia， NSC5701， January 10， 1957， Digital National Security Archive（hereafter cited as DNSA）， Michigan： ProQuest Information and Learning Company， 2019， Document Number： PD00490; PD00492. 1957年6月14日，美国行动协调委员会预测，尼泊尔有望在10月举行首次普选，并在此之前颁布新宪法。美国应引导尼泊尔朝西式民主趋势发展，鼓励国王及现政府采取亲西方的立场。 Objectives for an outline plan of operations toward India and Nepal， June 14， 1957， USDDO， Document Number： CK2349483427. 当选举被再次推迟至1959年后，美国依旧保持乐观和积极态度。尼泊尔民主改革虽然状况频出，但总体趋势基本符合美国预期。鉴于中尼交往持续扩大，美国即便不轻易深度介入涉及尼泊尔与印度关系的事务，但借民主植入进一步强化尼泊尔政府稳定性、权威性的思路却愈发清晰。

为配合民主植入政策的实施，美国政府加大经济投入，扩充援助领域，增派技术人员。为保持对尼政策的灵活性，防止尼赫鲁错误解读美方政策意图，有效化解来自印度的掣肘，美国对印度倡议的合作援尼计划予以积极回应。这无非是向印度传递美印的涉尼政策具有兼容性的信息，增加美国政策措施的弹性和回旋余地。1957年2月，艾森豪威尔（Dwight D.Eisenhower）决定通过总统亚洲基金，拨款500万美元协助美、印、尼联合计划的准备及实施，连通尼印两国境内的公路和铁路，推动不断扩大的尼印交通及贸易往来。 Background Paper Prepared by the Special Assistant for Asian Regional Programs， International Cooperation Administration， February 19， 1957， FRUS，1955-1957， Vol.21， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1990， p.284. 1958年1月6日，三国正式签署道路建设项目协议，成立三方性质的地区运输组织（Regional Transport Organization），计划用5年时间帮助尼泊尔修建长达901英里的道路。 Narayan Khadka， “U.S.Aid to Nepal in the Cold War Period： Lessons for the Future，” p.84. 在美国领导人看来，美印联合必然有助于反制中国在尼泊尔所谓意识形态和经济的“渗透”，同时也能消除或至少在一定程度上缓解印方对美政策目标的戒备和防范心理。

可见，自二战结束至20世纪50年代末，美国对尼泊尔民主化的态度从革命前的暧昧到试行君主立宪阶段的明晰，输入西式民主的政策目标得以最终确立。美国虽在尼印双边关系问题上表现谨慎，但对尼泊尔国内事务的关注则日趋增加。站在英印身后，不失时机地利用经济手段在尼泊尔植入民主，推动其民主改革走上西方代议制道路，成为美国对尼政策的重点。

二、尼泊尔1959年普选与美国对尼民主改革的深入支持

1959年2月，尼泊尔颁布新宪法并开始筹备首次普选，首届民选政府呼之欲出。尼泊尔选举委员会派遣工作人员登记选民，通过图表的形式向民众解释投票方法。 Hamilton Fish Armstrong， “Where India Faces China，” Foreign Affairs， Vol.37， No.4（July 1959）， p.620. 艾森豪威尔将此视为进一步规范尼泊尔君主立宪政体及民主植入的良机，指示新闻署积极提供帮助，向尼泊尔民众宣传此次大选前尼泊尔所经历的民主进程，竭力将活动拓展至尼泊尔全境。 Status of USIA program as of 6/30/59， June 30， 1959， USDDO， Document Number： CK2349003435. 这些努力使普选在全国大多数人口聚居的加德满都谷地赢得广泛关注和支持。美国官员报告称，尼泊尔举国上下对首次重大民主试验的成就感到满意，对国家未来愈发自信。 Telegram From the Embassy in India to the Department of State， March 3， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15 ， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1992， p.588. 这恰好是美国希望看到的民主植入所需的社会氛围。

美国决策层起初预测，这次普选不会有任何政党占据有效多数，且国王建立君主立宪制的美好愿望可能因选民97%的文盲率而遭遇意想不到的挑战，选举难以产生对美国立竿见影的有利结果。 Progress report on NSC 5701， “U.S.Policy Toward South Asia，” March 18， 1959， USDDO， Document Number： CK2349132915. 然而出乎美方意料，以柯伊拉腊为首的大会党赢得众议院2/3以上议席，尼共只赢得4席，其他党派所占席位也寥寥无几。5月19日，国王批准了柯伊拉腊的内阁提名。27日，新政府正式就职，尼泊尔民主化进程迈出如美國所愿的关键一步。为此，美国驻尼援外使团还特地允许尼方雇员请假，方便他们亲眼见证这一重大历史时刻，充分感受民主改革给自己国家所带来的新气象。 Letters to the editor， October， 1959， Newsletters， 11/1951-10/1960， Record Group 469， Box 2， National Archives II.College Park， Maryland. 艾森豪威尔政府对尼泊尔民主植入可谓充满期待。

美国向尼泊尔输出民主理念和实践的过程中，苏联也在强化对尼外交攻势。马亨德拉于1958年6月访苏时，两国继续就苏联援助事宜进行了磋商，苏联最高苏维埃主席团主席伏罗希洛夫（Kliment Yefremovich Voroshilov）受邀将回访尼泊尔。1959年4月，苏尼签署协定，苏联对尼泊尔无偿提供750万美元的经济、技术援助，并派遣技术人员前往指导。这是尼泊尔第一次获得苏联援助，也是首次接受共产主义阵营的技术人员。 SinoSoviet bloc economic activities in underdeveloped areas detailed， August 28， 1959， USDDO， Document Number： CK2349307347. 在艾森豪威尔看来，美国力主和参与的尼泊尔民主化在50年代末虽初见可喜成效，但苏联与中国也都将目光投向这个极具战略意义的小国。在内外因的共同作用下，支持尼泊尔民主进程和亲美势力，巩固其民主改革成果，遏制共产主义在尼泊尔影响，成为美国对尼民主植入的当务之急。

为抗衡苏联诱惑，强化尼泊尔高层对美认同，助力尼泊尔带有西方民主色彩的国家建设，1959年3月23日，代理国务卿赫脱（Christian A.Herter）提议，尽快邀请马亨德拉于当年秋季或次年早春访美;为争取尼方好感，总统应要求国防部长免费为国王一行在美活动提供合适的飞机。 Memorandum from the Acting Secretary of State to the President， March 23， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.589. 艾森豪威尔同意将访问安排在当年秋季以后。4月28日，美时任驻印兼驻尼大使邦克尔（Ellsworth Bunker）认为，越快发出邀请对美越有利。如果精心安排访问事宜，在国王访问华盛顿期间宣布美驻尼大使馆正式运作，将对尼泊尔民主植入产生十分积极的影响。虽然对尼泊尔接受苏联援助感到失望，但美国仍决心进一步提升美尼互动层级。5月5日，邦克尔出访尼泊尔，并在次日的一个小型晚宴上向国王正式发出访美邀请。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， April 28， 1959; Telegram From the Embassy in India to the Department of State， May 9， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.591，594.

除努力拉拢马亨德拉，美国也加紧针对柯伊拉腊和其他政治人物的评估，明确日后对他们的态度，以便有的放矢地与之打交道。邦克尔认为尼泊尔新政府本质上对美友好，美国需要与其展开合作，但不要交往过密，以免国王对政府忠誠度或美国的动机产生怀疑。然而，他很快转变了相对保守的想法。与大会党领袖及若干反对派会面后，他称赞柯伊拉腊是思路最为清晰的尼泊尔领导人。他认为即便苏联强化介入，美国仍具备许多有利的反制因素，其中最有价值的便是占议会多数席位、信仰代议制并倾向西方的尼泊尔民选政府。出于西方利益和民主实验考虑，美国应竭尽全力帮助大会党在未来五年成功执政。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， April 28， 1959; Telegram From the Embassy in India to the Department of State， May 9， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.590，594-595. 邦克尔认为此举对民主植入的成败至关重要。

此后半年，美国对尼泊尔政治形势的评估总体维持乐观态度。美驻尼使馆报告称：大会党为真正意义上亲西方的民主政党，拥有国内广泛支持，只有少数亚洲政府具有这样的特质;美国与柯伊拉腊的关系有理由保持良好，他对美方在必要时快速行动的能力抱有希望。 Telegram from the Embassy in Nepal to the Department of State， October 15， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.597. 1959年11月，名为《尼泊尔、不丹、锡金形势展望》的国家情报评估指出，柯伊拉腊似乎在工作中与国王相处融洽，这有利于减少美方对尼泊尔政府在未来几年能否保持稳定的隐忧。 National Intelligence Estimate， November 24， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.598. 通过对尼泊尔朝野的直接观察，美国对柯伊拉腊政府展现出毫无保留的支持态度，对其终结国内政治乱局、进一步倒向西方、坚持美国主张的民主化进程抱有很高期待。

然而，尼泊尔客观上严峻的经济形势始终给民主植入的前景罩上了浓重阴影。尼泊尔的双货币体系、过时且低效的税收制度，以及政府不适当的财政组织导致国家经济发展举步维艰。 OCB report on U.S.policy toward Southeast Asia， March 18， 1959， USDDO， Document Number： CK2349183954. 尼泊尔政府高层1959年初在讨论经济前景时，甚至还首次使用了“破产”一词。为摆脱危机，他们拟推出“货币稳定计划”，得到了相关部门的积极回应。尼泊尔政府向美国强调尽快启动该计划的重要性，即便需要为此进行相关的财政、行政和税收改革，只要能够强化国家经济，任何合理项目均在考虑之列。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， March 3， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.588. 立足于强化尼泊尔的政治、社会凝聚力，推进经济发展，帮助大会党成功执政，美国在这一阶段紧锣密鼓地推出了对尼泊尔以经济促民主的相关方案。

邦克尔访尼期间向候任首相柯伊拉腊介绍了美国的援助计划，并刻意强调新政府上台后将立即实施的具有实质影响的项目，涵盖远程通信、航空及索道计划，以及两国正共同探讨的“货币稳定计划”。但是，鉴于普选后新的政治环境，柯伊拉腊不得不对先期经济安排设想做出调整。他虽然肯定美国的援助方向，尤其是通信领域的援助项目更为尼方所需，但同时认为大会党在向民众征收更多税款之前，应向他们展示民主改革、民选政府给其带来的福祉，这对其政党和民主体制的未来十分重要。因此，新政府将首先实施涉及面相对较小，却又显著改善民生的项目，例如在尼泊尔32个地区开展农村饮水、学校、乡村道路、桥梁、健康诊所等领域的建设。至于美尼联合的“货币稳定计划”，因其需要广泛的财政和权力机构改革作为支撑，波及面太广，必须相应推迟。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， May 9， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， p.594.

为回应柯伊拉腊的诉求，美国在1959财年给尼泊尔提供了306万美元的援助。双边合作涵盖农业改良、矿产储量勘探、教育、公共健康、社区发展、工业发展、公共管理及公共信息等领域。至6月30日，美国在尼泊尔的技术人员增至54人。 US Policy towards South Asia， NSC5909， July 22， 1959， DNSA， Document Number： PD00586; Report on the status of mutual security programs， October 30， 1959， USDDO， Document Number： CK2349101278. 特别援助包含地区道路修筑和通讯领域建设，以及服务于山区和加德满都货物运输的索道工程。显然，美国充分配合新政府的意愿，首先通过民众切身受益并由此产生较好政治反响的援助项目，对尼泊尔政府予以精准支持，为民主植入政策的全面铺开扫除障碍，构筑起更坚实的民意基础。

7月22日和8月21日，美国国安会先后出台第5909和5909/1号文件，在不实际改变对尼民主植入目标和手段的基础上，特意调整了部分内容，以突出“积极进取”性。首先，继续提高尼泊尔战略地位，认为中苏与印度之间不断上升的利益纷争，使尼泊尔的重要性不断增加。随着第一个民选政府的成立以及苏联、美国驻尼使馆的设立，尼泊尔的历史发展步入一个新时代。其次，进一步放宽美国介入尼泊尔事务的条件。虽然美国要尽力避免因尼泊尔自身利益而卷入与苏联、中国、印度的直接对抗，但“如果介入高度契合美国利益则另当别论”。 US Policy towards South Asia， NSC5909， July 22， 1959， DNSA， Document Number： PD00586; National Security Council Report， NSC5909/1， August 21， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.36-46. 言下之意，为避免共产主义阵营和域内国家的强烈反弹，美国处理涉尼事务时仍需谨慎，但也不会放过任何一个强化尼泊尔亲西方倾向的机会。

1960年4月27日，马亨德拉正式开始为期17天的访美行程。需要指出的是，此前一个月，柯伊拉腊访华并与中方达成《中尼关于两国边界问题的协定》;而在国王访美期间，周恩来回访尼泊尔，双方签署《中尼和平友好条约》。不管上述访问安排是否巧合，对美国而言，马亨德拉访美对宣传西方民主价值，反冲中尼交往的重要性不言自明。美尼领导人接触过程中，尼方主要聚焦经济领域，副首相拉纳（Subarana S.J.B.Rana）代表国王阐述了国内发展面临的问题及尼方的期望。艾森豪威尔承诺为尼泊尔接受联合国专项基金创造条件，同时不失时机地表示，愿尽其所能帮助尼泊尔维护并进一步发展民主制度，赞赏国王为此所做的努力。 Memorandum of a Conversation， April 28， 1960， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.600. 马亨德拉后來专门提及他对美国各地热情真诚的接待印象深刻，尤其对田纳西河流域的农业生产方式有着特殊的兴趣。 U.S.embassy in Lisbon report： relations with Congo， Switzerland and Nepal， June 17， 1960， USDDO， Document Number： CK2349170753. 为展现美尼互惠友好关系，美国趁热打铁地对此次访问予以详尽报道，不仅将国王访美影像制成纪录片放映，还利用电影、小册子和新闻通讯等手段，向尼泊尔民众展现美国的自然风光和西方民主所谓的“普世价值”，两国的国家利益具有同质性。 USIA program as of 6/30/60 outlined， June 30， 1960， USDDO， Document Number： CK2349321103. 美国充分发掘国王访美“素材”的宣传价值，除希望尼泊尔决策者进一步向美国靠拢，也在于坚定其民主改革的信念和决心。

除自身提供支持，美国还努力游说多方参与，更有力地为大会党站台，从而确保尼泊尔西式民主化进程不被逆转。首先，美国通过联合国、国际合作和私人投资等途径强化对尼泊尔经济援助力度。正如代理国务卿狄龙（Douglas Dillon）所言：美国政府赞赏尼方建立民主制度，努力推动经济发展的意愿，将继续尽其所能就一些具体问题对尼泊尔进行援助;总统以朋友的身份亲自致信联合国专项基金主任：如果该机构开展对尼泊尔援助，它的相关援助报告将借助联合国的多边舞台而广为人知，这有助于鼓励更多国家为尼泊尔国家建设提供资金。 Memorandum of a Conversation， May 17， 1960， FRUS， 1958-1960， Vol.15， pp.601， 602. 此外，美国密切关注尼泊尔政府改善本国和外国私营企业营商环境所做的努力，同意与尼方签订《投资保证协定》以推动对尼泊尔私人投资。通过以上举措，美国有意将支持大会党政府的独唱变为国际合唱，使对尼泊尔民主植入政策更具合理性与“合法性”。

其次，应马亨德拉访美期间的请求，美国积极筹划向尼泊尔派遣一个特别政治使团，研究其民主改革进程及体制运行情况，并向国王提出改进建议。为借此机会在尼泊尔营造更宽松的民主植入氛围，在一番精挑细选后，国务院决定由国际知名的哈佛大学公共管理研究院主任普莱斯（Don K.Price）承担这项任务。1960年8月28日至9月16日，通过对尼泊尔政治情势的近距离考察，以及与众多官员及政治领袖的会谈，普莱斯围绕民主化、改善司法和相关行政部门的运行向国王提交报告，同时就如何改善国王与民选政府的关系发表了看法。美国首任常驻尼大使斯特宾斯（Henry E. Stebbins）等人分析，马亨德拉真诚感谢普莱斯的帮助，总统对国王请求的回应强化了后者对美国的信心，他未来也许会更愿意接受美方的各种观点。 Memorandum from the Secretary of State to the President， October 13， 1960， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.609-610. 普莱斯使团的成功仿佛让美国决策者感到，以植入方式推动尼泊尔民主化的政策更有胜算。

1960年9月22日，艾森豪威尔与率团参加第15届联大的柯伊拉腊会晤时，竭力展现对尼泊尔的善意，称国王的美国之行给他留下了美好回忆，还邀请首相回国前赴美国各地参访，力荐西部农场及其高度机械化运作。 Memorandum of a Conversation， September 22， 1960， FRUS，1958-1960， Vol.15， p.608. 围绕尼泊尔民主化进程，他特别提及普莱斯曾是总统团队中的一员，此人出使尼泊尔后高度评价首相的杰出工作，对尼泊尔展现出极大热情。这些言论无疑是在暗示：美国高度重视大会党政府及其民主改革，坚定支持柯伊拉腊。因中尼6月底曾发生边境意外事件， 1960年6月28日，解放军误认为进入中尼边境中方一侧的尼泊尔人为外逃的西藏叛乱分子回窜破坏，开枪射击打死1人，俘获10人。针对此次事件，周恩来于7月2日致函柯伊拉腊，表示这完全是由于误会而发生的一次不幸事件。中国军队并未进入尼境内。中方对此表示歉意，4日，中方将被扣的尼泊尔人员和马匹交还给尼方。18日，驻尼大使潘自力就赔偿事宜致函尼外事秘书，并随信附去5万印度卢比。参见中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949-1976）》中卷，中央文献出版社1997年版，第327-329，331页。 所谓的“中国威胁”成为会谈的另一个焦点。柯伊拉腊一方面认为中国十分灵活地处理边境问题，另一方面也表示国内外“共产主义压力”已使自己“疲于奔命”。艾森豪威尔并未深究他后一种表态是真正出于对华担忧，抑或是投美国所好而别有所图，只接过后一句话，无中生有地宣称“尼泊尔处于中国枪口下”。 Memorandum of a Conversation， September 22， 1960， FRUS，1958-1960， Vol.15， p.609. 在美国决策者看来，中尼边境意外事件为美国对尼泊尔民主植入提供了绝佳抓手，美国既可借此离间中尼关系，贬损中国形象，诱导尼泊尔领导人对共产主义产生反感甚至恐惧情绪，又可逆向推动尼泊尔民主改革朝着自己希望的前景发展。

1959年至1960年底，艾森豪威尔政府无论是推动两国高层互动，通过经济技术援助全力支持大会党执政，还是有意放宽美国参与南亚次大陆事务的限制，大做分化苏尼、中尼的文章，所有的措施始终围绕“西式民主”和“遏制”这两条主轴铺开，在推进尼泊尔民主进程的同时，时刻提防和反制中苏扩大在尼泊尔的影响。

三、柯伊拉腊下台与美国对尼泊尔民主植入政策的破产

虽然美方对柯伊拉腊执政抱有很高期望，但有分析预测，即便后者有稳定尼泊尔政治秩序的能力和进一步靠向西方的想法，同时马亨德拉也有意兑现民主改革承诺，但两人的政见差异不排除会对国家民主化进程造成冲击。美国1959年底的国家情报评估就曾指出：国王和大会党政府之间潜藏的分歧可能公开化，危及双方目前的合作;党内纠纷也会削弱大会党，从而被保守势力所利用。 National Intelligence Estimate， November 24， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.598-599. 柯伊拉腊面临非常复杂的问题，他不仅要保证政府计划的成功实施，向民众展示民选政府及大会党所能带来的实际好处，还要保持党的团结与活力，维持同宫廷的紧密合作。其中，与国王的关系是影响柯伊拉腊执政的最大变数。根据1959年宪法，国王不仅是尼泊尔民族和国家的象征，还是该国最具权势的人，享有解除首相职务、解散内阁和议会、宣布紧急状态、中止宪法实施、否决议会通过的法案等权力，同时为军队最高统帅。 何朝荣：《君主立宪与尼泊尔王权的演变》，《当代亚太》，2003年第7期，第16页。 美国对尼泊尔民主植入，当然是想在这个国家建立西式代议制政府，但在新宪法下，它还不得不兼顾国王的立场，协调国王和政府之间微妙的关系。

柯伊拉腊极富政治野心，不愿在“民主原则”和“国王领导”之间做出平衡。他内心坚信君主制是时代的错误，既然民众赋予其权力以实现国家现代化，因此不必事事征询国王意见。 Eugene B.Mihaly， “Developments in Nepal，” The World Today， Vol.19， No.10（October 1963）， p.435. 当然，他所标榜的“民主”并不纯粹。他借助大会党的声望及执政优势大力排斥和压制其他反对党，扩展本党势力。 李培华：《发展中国家的政治》，光明日报出版社1988年版，第213页。 这使尼泊尔国内政党倾轧之风无法得到根本改变。他执政时社会经济发展未见明显起色，更重要的是，他对王权的挑战逐漸公开化，甚至想要接管军队，架空王室，让国王重新回到拉纳家族统治时期的“虚君”状态。这招致马亨德拉的强烈不满。1960年12月15日，马亨德拉突然宣布行使宪法第55条赋予他的权力，解散议会、取缔政党。 王艳芬：《共和之路——尼泊尔政体变迁研究》，第120页。 柯伊拉腊则被直接送进监狱。马亨德拉指责大会党当局瘫痪、腐败盛行、目无法纪、管理混乱，纵容国家的敌人。 Ivison S.Macadam， Margaret Cleeve， The Annual Register of World Events， p.355. 国王宣布暂时接管行政权力之举并非废除民主，而是制止以民主之名损害国家的行为。不过，他并不打算继续遵循1959年宪法重新普选。尼泊尔民主改革进程从1951年起步，历经10年，效果不尽人意。国王认为有必要进行新的探索，以图保证王室权力的同时，在国家建设上有所突破。

美国对于国王与柯伊拉腊分歧的公开化虽有一定心理准备，但从未想到破裂会来得如此突然和彻底：一方面，新政府不到两年就倒台;另一方面，国王虽含混表态不废除民主制度，却又取缔政党和解散议会。美方亟须评估国王此次行动的动机及其政治含义，唯有如此，才能在准确预判尼泊尔未来政治走向的基础上，对民主植入政策做出有效调整。

12月20日，中情局局长杜勒斯（Allen W.Dulles）汇报称，国王拘捕内阁成员是因他们太过激进，同时担心首相与印度过从甚密，整个事件虽没有反美色彩，但尼泊尔可能退回到一种更为陈旧的政体。 Discussion at the 470th National Security Council（NSC） meeting held on 12/20/60， December 21， 1960， USDDO， Document Number： CK2349676167. 马亨德拉向斯特宾斯解释：解散政府并监禁其领导人源于他们的腐败以及支持和煽动共产主义，他保证善待所有前政府官员，不考虑对他们采取严厉措施;他亲自酝酿并策划了这次行动，未受任何外界影响;他信奉民主制度，将在年底前任命一个国家委员会，由其组成新政府协助管理国家，直至尼泊尔准备好下一次议会制政府的尝试;他希望能与包括美国在内的所有国家保持友好关系。斯特宾斯分析国王解散政府的动机与其说是防范共产主义和腐败问题，不如说是因为害怕自身地位和声望持续下滑，是为了保护君主制并维护沙阿王朝的专制模式。虽然国王宣称自己一人所为，但斯特宾斯相信某些王室成员把他带入了错误方向。国王获取权力的方式来自尼泊尔的历史经验，他行事隐秘，组织严密，对军队的完全忠诚充满信心。 Despatch from the Embassy in Nepal to the Department of State，December 21，1960，FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.612. 美国决策层意识到马亨德拉正牢牢掌控着局面，美国必须立足于此尽早做出反应，否则尼泊尔民主化进程可能无法避免夭折的命运。

斯特宾斯同时注意到这场政治博弈引发的诸多后续棘手问题，比如怎么样处理被捕的大会党领导人？如予以释放，他们将公开与国王及其家族的敌对关系，迅速组建革命政党并直接展开行动;如予以处决，国王将面临来自所有西方国家以及印度排山倒海般的指责。因此，在自认为有能力对付这些政敌前，国王最有可能无限期羁押他们。另一个更为严峻的挑战是，谁将进入新的国家委员会，与国王一同负责政府运行？哪些人具备必要才干、充分训练、足够智慧来承担理国重任？国王已在用人方面进行了诸多尝试，但都不甚满意。最后，从长远考虑，国王必须运用税收手段来增加政府收入。要确保尼泊尔经济向前迈进，就必须夯实并拓宽税收基础。如果他不实施这些“不受欢迎”的措施，继续完全依赖外国援助，必定无法确保国家自身发展的各种内生条件。Despatch from the Embassy in Nepal to the Department of State，December 21，1960，FRUS，1958-1960，Vol.15，pp.613-614. 冷战背景下，上述本来属于尼泊尔内部事务的问题显然已被美国赋予国际含义，事关美国民主植入的成败和遏制战略的地区效果。

1960年12月28日，国务院和中情局呈交总统的情报概览指出，目前已经出现了若干对国王拘捕柯伊拉腊动机的揣测。有人将其视为右倾之举，也有人将其解读为“左倾”的表现。虽然外界将柯伊拉腊看作温和的亲社会主义者，但他实际上反对共产主义且越来越受国内民众欢迎。毋庸置疑，国王的行动是出于猜忌以及对自身地位的顾虑。更为重要的是，国王清剿了那些对其权力构成威胁的人，在此过程中却没有任何一个共产主义者遭到逮捕。 John S.D.Eisenhowers synopsis of State Dept.and intelligence material reported to President Eisenhower， December 28， 1960， USDDO， Document Number： CK2349144170. 國王解散内阁和议会后不久，美国决策层形成了以下基本判断：国王的动机是为了保护其既有权力和地位，没有反美意味，也无反共内涵;马亨德拉将面临处置柯伊拉腊、组建新政府和推进税收改革等难题，西式民主改革已非其当务之急。

当然，美国决策者也察觉到，印度的态度直接作用于尼泊尔政治进程，尼泊尔政局能否按国王的设想发展仍存在一定变数。印度政府和公众舆论强烈反对国王的行动，毫不客气地指责这是开民主化的倒车，公开站在大会党一边。 Ivison S.Macadam， Margaret Cleeve， The Annual Register of World Events， p.355. 尼赫鲁1961年4月在人民院宣称：“我密切关注柯伊拉腊在狱中的绝食抗议，印度政府对于前首相的福祉拥有正当发言权，他与印方的联系源远流长，尤其是在印度民族解放运动时期”。 Telegram from Delhi to Commonwealth Relations Office， April 4， 1961， AMD， UK National Archives Number：FO 371/159703. 印度支持流亡的大会党成员展开反国王运动，其代表人物是曾陪同国王访美的副首相拉纳。马亨德拉宣布其为“受外部势力庇护的叛国者”，寻求印方引渡，但遭到拒绝;而拉纳则公开主张建立一个过渡政府，并在印度组织反抗武装，印媒对拉纳的“解放”计划予以充满同情的大幅报道。 Karamatullah Khan Ghori， “Nepal and Its Neighbours，” Pakistan Horizon ， Vol.17， No.4（Fourth Quarter 1964）， p.377. 1962年1月，马亨德拉在贾纳克布尔遭手雷袭击而受伤。尼泊尔官方和媒体认为印度政府应为此负责，国王的支持者要求印方交出幕后黑手，以及那些组织和领导尼泊尔境内叛乱活动的人。 Ivison S.Macadam， Muriel Grindrod， The Annual Register of World Events， New York： Longmans， 1962， p.347. 美国分析尼民主进程的延缓暂时不会实际影响其对外交往，但不排除尼印两国前期发展起来的友好关系发生逆转。国王的行动可能增加国内的政治不满并妨碍经济发展，如果大会党对国王的系列举动保持强硬，尼泊尔国内不排除会爆发武装冲突。 Paper regarding U.S.policy toward the South Asian countries of： India; Pakistan; Afghanistan; Ceylon; Nepal， January 19， 1961， USDDO， Document Number： CK2349473291. 美国对尼泊尔政局动荡、尼印交恶，以及它们对民主植入的冲击不免忧心忡忡。

对于美国对尼民主植入政策的调整来说，印度是否真想不惜代价支持大会党推翻国王可谓事关重大，因为这直接关乎美国的政策走向。经过一段时间研判，美国决策者最终认为，拉纳的活动确实对国王构成威胁，迫使后者在国内政策中变得更加温和，但拉纳想以武装斗争方式重新掌权的胜算并不大，他似乎没有获得足够的实力去恢复宪政代议制政府。抵抗活动的失败会导致左派或右派的极端势力壮大，致使国家进一步混乱，为共产主义铺设通往权力之路。 Position paper on Nepal prepared for Prime Minister Nehrus visit 11/6-11/9/61， October 30， 1961， USDDO， Document Number： CK2349170250. 说到底，美国预测印度并不会尽全力帮助大会党夺权，甚至担心反抗活动所引发的动荡被共产主义者利用;印度不过是想通过对叛乱活动的支持向国王施压，迫使其在内外政策上向印方做出巨大让步而已。 王宗：《尼泊尔印度国家关系的历史考察（1947-2011）》，第142页。 在对尼民主植入政策实施过程中，美国对于来自印度的制衡，非常注意表里之别并做出有针对性的回应。

据此，继任总统肯尼迪（John F.Kennedy）在承认国王合法地位，延续以往对尼政策的同时，也“鼓励国王与反对势力中的非共产主义政治派别达成谅解，促进双方达成重建君主立宪政府的协议，降低共产主义者掌权的风险”。 Position paper on Nepal prepared for Prime Minister Nehrus visit 11/6-11/9/61， October 30， 1961， USDDO， Document Number： CK2349170250. 1962年1月10日，国务院呈交总统国家安全事务助理邦迪（McGeorge Bundy）的备忘录称：鉴于共产主义阵营正努力促使尼泊尔脱离印度的势力范围，美国除扩大对尼泊尔经济及技术援助，还应努力说服国王重建1959年（应是1960年——引者注）12月被解散的代议制政府;大会党的反抗活动引发了不可避免的混乱，这必然被共产主义者利用，且该党似乎无力建立起有活力的政府，美国将继续支持并推动国王与大会党捐弃前嫌，重启民主改革。 Paper Prepared by the Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs Source， Undated， FRUS，1961-1963， Vol.19， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1996， p.189; U.S.relations with South Asia detailed， January 10， 1962， USDDO， Document Number： CK2349326461. 不难发现，支持国王与大会党和解仍是美方愿意接受的选项之一，这毕竟直接关系到民主植入政策是否会半途而废。

可是，这种观点低估了马亨德拉掌控政局的能力，及其按自己意愿推进政治变革的决心。他无意与威胁其统治的大会党妥协，也不准备重新回归1959年宪法所设计的道路。他组建了一个委员会，依据尼泊尔国情，同时参考南斯拉夫、埃及、巴基斯坦和印度尼西亚政体，创造出一种“半民主”的政治制度，即评议会体制，或称“潘查亚特”。评议会体制源于印度教社会乡村中由来已久的5人自治委员会，国王将其进一步发展，成为国家的政治制度。参见王艳芬：《共和之路——尼泊尔政体变迁研究》，第120页。 它的特点是国王权力至高无上，禁止一切党派活动。1962年3月，尼泊尔开始了首轮评议会选举。12月16日，马亨德拉颁布新宪法，将该制度以法律的形式确定下来。在新宪法下，国王继续拥有修宪、任命首相、改组内阁、解散立法机构、宣布紧急状态等权力，同时仍是军队的最高统帅。 李培华：《发展中国家的政治》，第217页。 由于大会党不足以撼动国王的政治地位，美国也无法说服国王回归1959年宪法政体，尼泊尔放弃西式民主在短期内已无法逆转。

需要指出，美国虽然不得已暂时搁置促使尼泊尔即刻选择西式民主的政策，但并未放弃引导其民主改革的终极目标。在美国决策者看来，君主制和共产主义分属水火不容的两套制度，因此，马亨德拉本质上是反共的;他的强力统治或许比大会党更能保证国内秩序稳定，其对美态度长期以来也相对友好;从长远来看，美国仍寄希望于对他施以必要援助，扶植尼泊尔高层对美国的好感，辅以耐心等待，对尼民主植入的愿景终有一天会实现。基于以上判断，美国国际开发署开始重点分析美国援助在评议会体制发展过程中的作用，评估其在促进社会经济发展以及地方稳定方面的潜力。1963年1月，美尼签署第一个“潘查亚特发展计划”（ Panchayat Development Project）。其目的是为尼泊尔国家规划、行政、培训及自主发展提供咨询服务;建立指导和实施项目活动的行政框架和程序;对尼政府官员进行调整和培训;在村和区一级评议会建立更广泛的规划决策框架。 Narayan Khadka， “U.S.Aid to Nepal in the Cold War Period： Lessons for the Future，” p.88. 该计划的签署标志着，在尼泊尔民主改革的现实状况面前，民主植入事实上已经破产。美国不得不默认尼泊尔自主选择的民主改革道路，退而求其次地参与到评议会体制建设中去。

结 语

美国在尼泊尔革命前后确立并出台对尼民主植入政策，目的在于确保尼泊尔民主改革的西方色彩，使之服务于美国三位一体的冷战战略目标：政权的非共产主义属性、保持独立、倒向西方。为此，美国政府推出经济援助、高层外交等手段，力图诱导尼泊尔走上西式民主道路。然而，不管这种政策设计看上去多么“美好”，它却脱离尼泊尔客观国情，缺乏先天基础，从一开始就注定了难以为继的命运。为将西方理念和模式有效植入尼泊尔民主改革进程，美国力主尼泊尔政府增加财政收入，消弭国内乱局，并把尼方健全税收立法作为增加对尼泊尔官方援助的必要参考。 Status of U.S.National Security Programs as of 6/30/59， January 1， 1959， USDDO， Document Number： CK2349188454. 柯伊拉腊的确为此冒着政治风险并付出一定努力，然而，无论对改善国家财政状况，还是对增进民生福祉而言，尼泊尔政府新的税收举措收效甚微，离美国民主植入政策赖以实施的预设经济前提条件仍相去甚远。为弥补国会拨款的不足，美尼后来签署《投资保证协定》，但美国要在短期内动员足够私人资本抑或盟国增加对尼泊尔经济援助的可能性微乎其微。 US Policy towards South Asia， NSC5909， July 22， 1959， DNSA， Document Number： PD00586; Memorandum of a Conversation， May 17， 1960， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.602. 尼泊尔窘迫的经济状况下，国王对国家权力的掌控事实上占据优势，加之王室与政府、各政党之间复杂微妙的政治关系和不同的利益訴求，使得西式民主在尼泊尔很难真正落地，更无从得到强力推行。

美国自始至终都清醒地意识到：印度视尼泊尔为自己的禁脔，时刻提防域外国家在尼泊尔的一举一动，民主植入政策不得不时常面对印度的掣肘。尼泊尔革命期间，尼赫鲁对美国的尼泊尔政策的真实意图一直抱有疑虑，质疑美印对尼政策的最终目标是否能够真正兼容。他坚持认为尼泊尔在未征询印方意见的情况下，无权与美国签署第四点计划受援协定。 Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce， February 5， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 美国从中深切体会到印度在涉及尼泊尔事务上的强大排外心理和反制域外势力介入的能力。与尼泊尔相比，印度当然是美国遏制中苏更为倚重的对象。因主观上顾及印度在尼泊尔的“特殊利益”，美国难以按照自身想法全面深度介入尼泊尔国内事务，即便有心却无力掌控尼泊尔民主进程的走向，无法在实质上推动国王与大会党和解，沿着美国主张的路线图继续民主改革之路。个中缘由不难理解，民主植入政策的出发点和归宿均为美国的地区乃至全球遏制战略，为确保马亨德拉在对华、对苏政策上配合西方，美国不得不暂时搁置促使尼泊尔即刻选择西式民主的目标。协调美印针对评议会体制的立场，遂成为美国对尼政策新的重心。

归根结底，尼泊尔自身的因素、印度的强势介入和有力牵制、美国对于印度对尼政策的顾虑、美国南亚政策服务于全球遏制战略的决策依据，共同造成美国对尼民主植入政策虎头蛇尾并最终破产。美方即便借助高层外交说教和援助诱饵等手段，但因其缺乏尼泊尔这样的第三世界对象国的客观历史传统、社会土壤、经济基础的支撑，也不具备对印反制的主观意愿及在此基础上客观可行的政治手段，因此必定时常面临民主植入的作用效果与美国对尼泊尔影响力极其有限的结构性困境。当然，美国对尼政策的回调也凸显出民主植入在其冷战战略中的工具主义本质——合则取，不合则弃。

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