软治理、硬治理以及多样化形态探析

陈 艾

(湖北省社会科学院，湖北 武汉 430077)

西方治理理论以国家与社会的“二元对立”为逻辑起点，认为国家发展经历了“统治—管理—治理”。制度主义认为，社会治理应建构政府组织、市场组织、社会组织等“多中心”相互依赖、相互协作的合作关系。当代中国社会治理模式转型所依赖的情境与西方国家有本质的差异，我国的国家与社会关系并非“二元对立”，而是相互融合。我国社会治理的理论范式建构，需聚焦于型塑多中心治理结构的制度条件和相应的组织机制、社会逻辑及其与政府逻辑的融合。

关于“社会治理”学术界提出了“刚性治理”“韧性治理”“柔性治理”等概念。从治理方式的角度来看，“刚性治理”是指政府强调规章制度，并使用强制力来进行治理，政府主导治理，其他主体有限参与。“韧性治理”侧重呈现政府引导下，社会组织、民众等多元主体发挥能动性，参与治理，政府、社会组织各有空间，又协商合作。“柔性治理”的核心在于政府尽量采用柔性方式引领治理，政府与其他主体功能互补，提高治理效能。上述概念关注了国家与社会的互动，但国家与社会如何深度融合、契合，尚需进一步深入研究。整合上述解说，笔者试图建构“软治理”“硬治理”以及两者之间的多样化形态。在此，“硬治理”是指政府利用强制工具或手段进行治理；“软治理”更多指涉政府组织型塑民众的精神、文化、价值等，并引导其社会行动。

一、治理之“由硬到软”的总趋势

治理理论认为，国家发展经历了由“统治—管理—治理”的历程。这一历程的总趋势是“由硬到软”，即由冷峻的军事、强硬的法律管控转变为多主体平等协商、共同参与。较之于统治和管理，治理是温和的、柔软的。治理的柔性从何而来？或许可以认为，这来源于社会治理的构成，即社会治理不仅仅政府治理社会，还内在地包含着社会自治。笔者认同这一观点，并在此基础上反思我国基层社会治理，将社会治理理解为“政府的社会管理、社会自治及其联结”。“联结”即政府及各个主体都处于治理的行动者网络中。“联结”不仅是指行动主体之间的关联，还包含着被关系所缔结的行动主体本身，“网络中的各个行动者的行动，都会受不同影响，反过来影响和建构行动者进一步可能的联结方式”。[1]况且，社会治理应超越国家(政府)治理或社会自治各自较为单一的范畴和原则，国家与社会、市场应不断生成新的互动方式，以应对社会以及政策问题的复杂性、多样性和动态性。[2]由此，政府的社会治理与社会自治的“联结”，可理解为两者之间建构起一系列“关系束”。

当前，我国正从“总体支配型”管控向“技术治理型”模式转换。在这一模式转换的相关研究中，形成了“适度分合论”“软硬结合论”等认知。“适度分合论”主张从国家统合转向适度的政社分离，进而建构“共建、共治、共享”的合作治理格局，即“分开是为了更好地合作”。“适度分合论”关注“权力配置”，聚焦于分析政府与社会的权力格局，并在此基础上提出社会治理过程与模式的创新。“软硬结合论”则主张，在社会治理由“硬治理”转向“软治理”的总体趋势下，需要寻找更为“艺术”的软硬结合方式。

二、社会治理之“软硬”有别

笔者梳理相关文献发现，社会治理理论范式中有两对含义基本接近的概念，即“硬性治理与软性治理”“刚性治理与柔性治理”，其中“硬性治理”“刚性治理”主要是指国家(政府)采用强制力的治理或物质供给；“软性治理”“柔性治理”主要是指采用非强制力的治理或精神引导等。笔者将“硬性治理”与“刚性治理”合称为“硬治理”，将“软性治理”与“柔性治理”合称为“软治理”。不同视角的“软治理”与“硬治理”研究，形成了“制度软硬说”“物质精神软硬说”“区域综合判断说”等。

“制度软硬说”认为，利用硬性制度的治理是“硬治理”，利用软性制度的治理即“软治理”。制度体系结构中的硬性制度(强制性和选择性的制度)是指政府通过法律、法规等正式制度起到制度的刚性作用、强制性作用和权威性作用(强有力约束)，以此来实现治理目标。强制性制度在硬性制度的建构中，最有约束力，其实施对象只可被动接受，不具有自主性。制度体系结构中的软性制度(即引导性制度)，实施对象可通过对成本—收益的预估，在一定制度条件下进行选择。软性制度可以认为是非正式制度，它通过社会风尚、伦理道德等价值观念的约束，转变人们的思维方式、价值取向，通过影响个体的内心理念来实施相应的行为。软性制度通过嵌入社会生活，无形地发挥作用，具有特殊的隐性效能。引导性制度在发挥作用时具有成本低、效果好的优势。[3]“制度软硬说”从制度及其作用的角度分析了不同的治理方式，但尚未分析何种内容更适合“硬治理”或“软治理”以及两者间的关联。

“物质精神软硬说”来源于学者们对社会治理的物质性、精神性内容划分，他们认为“硬治理”主要指涉物质供给的治理，“软治理”主要指涉在情感、心理、精神和文化层面上的治理。(1)有学者从约瑟夫·奈关于“软权力”与“硬权力”的学说中，定义软治理就是文化治理和政治领域中的意识形态引导。也有学者将社会治理、文化治理归结为软治理，而将经济治理与政治治理归结为硬治理。参见罗志佳：《论文化治理的运行逻辑》，载《甘肃理论导刊》，2014年第4期第69-75页。“柔性治理着眼于技术权威和物质激励不能满足的治理诉求，通过非物质手段和非强制手段，影响人的思维过程、培育服务意识、增强德治力量”。[4]“物质精神软硬说”区分“软治理”“硬治理”，简便且清晰，但它以社会治理的内容来反推治理方式的逻辑，尚未揭示不同治理主体间的关系。因为无论是物质的供给，还是精神的引领，背后都潜藏社会治理主体关系及其调整。也就是说，社会治理之软硬的研究，还应该呈现其背后的政社关系以及治理工具的差异。

“区域综合判断说”集中于对区域社会治理整体情况的研究。以国家对边疆民族地区治理为例，有学者认为，自中华人民共和国成立以来，对边疆民族地区的社会治理，国家长期实行的是“软治理”。无论是新中国成立初期派遣解放军和民族工作队去建设友好关系还是现阶段提出的旨在振兴地区发展的“兴边富民”“脱贫攻坚”“乡村振兴”等政策都体现着“软治理”的特点。总体上，国家政权系统对边疆民族地区及各族群众在经济上实施帮助、在政治上注重团结、在文化上相互尊重、在精神情感上坚持关心，以此争取边疆民族地区及其各族群众对国家的认同，最终达致国家的和谐与稳定。[5]可以说，国家对边疆民族地区实行“软治理”，其可概括为在政策上有所倾斜、在经济上不断支持、在情感上予以尊重、在文化上侧重相互融合、在治理上寻求多元变通。“区域综合判断说”属于相对宏观层次的研究，尚需更加细致深入。

在一定程度上，上述学说从各自的视角出发，阐释着“软治理”与“硬治理”的区别。除此之外，学者们认为“软治理”与“硬治理”还有诸多区别，概括起来有如下几个方面。第一，治理工具以及治理能力的性质、温度有差异。以军事、法律等硬性命令。方式为主的治理，呈现的是强制力，性质寒凉冰冷；以建构文化认同等方式来进行治理，具有柔性、温和的特征。第二，治理“点”不一。一般情况下，如果说物质条件是社会环境的“硬件”，那么精神文化等便是“软件”。“硬治理”围绕经济建设，提高人民生活水平，多提供基础设施等有形的物质产品，“软治理”既要满足民众物质生活等多方面的需求，更强调对人的精神、文化等“柔软点”的引导。第三，治理方式有别。“软治理”的具体方式为通过文化、精神层面的指引来建构心理认同等，这其中贯穿着各主体间的协商和对话。“硬治理”则利用强制性手段，如法律法规、政策性文件来预设行动规则。第四，治理路径的不同。“软治理”和“硬治理”的核心都在于实现国家认同，“软治理”通过塑造共同的、正向的社会精神与主流文化等，指引个体的价值取向和思维方式，影响其行为方式，实现国家整合和社会团结。“硬治理”则多采用刑事处罚、行政处罚、行政强制等刚性手段来规范个体行为。我们可以认为，“软治理”就是通过政府组织的内在指引，将国家认可和倡导的价值观念、行为规范等，贯穿于日常生活，逐步转变为个体的自觉意识，影响个体的行为。概言之，“软治理”的路径是文化重建和价值引领、伦理粘连和价值塑造、人文关怀与认同建构、国家理性与包容发展等。[6]

三、社会治理应是“软治理”与“硬治理”的有机结合

“硬治理”、“软治理”是学术研究的抽象，在社会治理实践中，两者总是相互影响并综合运用，而且“软治理”往往以“硬治理”为支撑。

社会治理是一项复杂的系统工程，单一的“软治理”或者“硬治理”都显得薄弱，尚未有学者认同单独依靠“硬治理”或者“软治理”就能达致善治。正如学者们认为，传统社会治理的诸多困境都与过度依赖“硬治理”有关，要想化解这些困境，需要以“软治理”来缓解“硬治理”带来的“硬伤”，而不是以“软治理”来替代“硬治理”。传统社会管理存在诸多困境，例如单一治理主体的科层制运作导致行政执行固化等。在进一步分析中西部农村基层体制时，有学者认为当前“乡(镇)—村”一元化治理体制在于延伸国家力量到基层社会，主要由国家这个一元主体对基层社会进行管理。[7]这就是说，许多传统社会管理的困境往往由单一的“硬治理”所引发，所以，需要通过增添“软治理”来摆脱这些困境。

社会治理实践中，“软治理”与“硬治理”往往交织在一起，而且可以相互转化。社会治理不仅要满足利益相关者的需求，也是利益相关者博弈的过程。利益相关者各有不同的诉求、实践逻辑，也使用不同的工具(即使是弱者，也有“弱者的武器”)。社会治理过程中，并不太可能出现“赢家通吃”，往往是利益相关者在一定程度上的相互适应、相互妥协或让步。在目标选择上，利益相关者如果不能获得“最优”结果，或许也可以接受“次优”结果。在博弈中，利益相关者使用的工具也会发生变化，硬工具可以换为软工具，软工具也可以换成硬工具。前者如正式制度的非正式运用，后者如“弱者的武器”转化为群体性事件、越级上访甚至直接对抗等。这就是说，社会治理实践中，“软治理”与“硬治理”总是相互影响，它们本身也处于动态变化之中。

社会治理往往需要寻找“脆弱点”并由此突破。“脆弱点”的治理，往往是“软治理”与“硬治理”有机结合。“脆弱点”既可以是民众最为需要的，也可以是发展最为薄弱之处。选择“脆弱点”治之，软硬结合，事半功倍。例如，《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》提出盯紧最困难的地方，瞄准最困难的群众，扭住最急需解决的问题，集中力量解决一定区域的深度贫困问题。深度贫困地区的区域性深度贫困和慢性贫困便是该区域最为脆弱之处。深度贫困地区的致贫原因是多维的，贫困时间长且程度深，脱贫之后容易返贫，因此成为脱贫攻坚中的“坚中之坚”。中央政府和地方政府都加大深度贫困地区的贫困治理力度，这便是针对最脆弱之处进行治理。深度贫困地区的贫困治理及乡村振兴，实践中更是既有“硬治理”，也有“软治理”。“硬治理”的实际操作主要可呈现为，从中央政府到地方政府都有着全方位的制度安排以及强制实施，从“精准识别”到“精准帮扶、精准管理”，直到“脱贫摘帽”；[8]2021—2025年的“五年”过渡期，国家规定基本政策等“五不变”，衔接乡村振兴。“软治理”所包含的内容非常丰富，例如中央政府到地方政府大量投入人力、物力、财力等；各级官员下沉到村庄，在他们带去资源的同时，用各种方法激发内生动力、积极发展产业、鼓励移民搬迁等，既帮助贫困人口脱贫，还努力振兴乡村。

区域治理中，“软治理”与“硬治理”总是相伴而行。例如边疆民族地区的社会治理，总体来说是“软治理”，具体操作方式包括：情感上坚持正向的引导；政策上予以特殊关怀；经济上给予帮扶；关注主流政治文化在边疆的社会化；重视公民道德建设等。然而，边疆民族地区中的部分区域，因其特殊的社会治理情境，存在着双重矛盾，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾以及各族人们与分裂势力之间的矛盾，双重矛盾导致这些地区面临发展和维稳的双重任务。[9]由此，这些区域，无论是治理贫困、振兴乡村，还是处理各种社会矛盾，都需要政府将“硬治理”和“软治理”结合起来。因为如果缺乏硬治理，容易使得地方民族主义势力或邪教组织势力抬头，还可能会遭遇来自民族分裂势力、宗教极端势力的冲击。“软治理”在应对这种重度冲击与挑战时，会在一定程度上出现“治理失灵”。此时，具有明确性、约束性、强制性等特征的“硬治理”便必须运用于与这些冲击与对抗的正面交锋。良好的国家治理结构是一个包含“硬治理”与“软治理”的整体，二者不可分割，需要相互补充。

四、社会治理“由软到硬”的多样化形态

“软治理”“硬治理”只是我们在分析社会治理时所描述的典型性两极，在这两极之间，或许还有多种类型的治理。从政府治理的治理工具而言，由于工具的软硬程度不同，治理的软硬程度也有所差异。笔者由此推演社会治理“由软到硬”的多样化形态，探究社会治理“由软到硬”的次序及“硬治理”与“软治理”的联结，以丰富相关解说。

无论是“硬治理”还是“软治理”，都有与之相适应的治理的工具。一般情况下，行政命令、法律法规只能被政府独家拥有和使用；传统社会基于亲缘、地缘运作良好的自组织治理，往往是民间社会的“独门武器”。中华人民共和国成立以来，政府与社会深刻联结，它们的治理工具在协作过程中的交互使用，并相互吸收对方的可适用性。由此，我们或许可以认为，在“软治理”和“硬治理”之间，有着更多的治理样态。正如王学杰认为，社会治理模式存在着政府管制、民众自治以及介于二者之间的混合模式，即“政府管制—混合治理—民众自治”。政府干预程度不断提高的治理工具的次序是志愿性工具—调适性工具—引导性工具—强制性工具。志愿性工具的主要特点体现在受政府影响较少或不受政府影响，家庭或个体基于自身利益等因素，自愿加入志愿组织或提供志愿服务。调适性工具包括情感疏导、心理辅导、社会仲裁等，表现为多元主体(如政府、社会等)共同参与下的社会调节行为。[10]引导性工具包括道德规劝、经济杠杆、舆论导向。强制性工具包括行政命令和法律法规，政府是使用这一项的唯一主体。如果说志愿性工具基本没有政府的强制力，便可被认为是民众自治；调适性工具与引导性工具中，政府的身影越来越清晰，是民众与政府的混合治理，强制性不断增强；到了强制性工具中的行政命令和法律法规，这基本就是政府治理了。政府干预程度越强，强制力越大。笔者参考王学杰等的分析，依据政府的强制性程度，推演出社会治理“由软到硬”的变化，参见图1。

图1的核心思想是：自组织治理、调适性治理、引导性治理以及强制性治理是社会治理的多样化形态。多重形态型塑了社会治理“由软到硬”的次序：“自组织性治理—调适性治理—引导性治理—强制性治理”。建构这一次序，旨在揭示“软治理”与“硬治理”之间是相互联结的，而且在两者之间，还有着调适性治理和引导性治理。社会的自组织治理是最为柔性的治理，依照社会的自身惯习而运行；调适性治理的硬度高于社会自组织治理，治理工具以情感联结、社会仲裁为主；引导性治理的硬度高于调适性治理、低于强制性治理，实施方式主要是公共产品供给、民众再组织、文化建设等；强制性治理属于典型的“硬治理”，是政府通过行政手段、法律约束来实施的治理。[11]

图1 社会治理“由软到硬”及其多样化形态

相对于被组织而言，自组织更关注如何保持自身社会系统的整合程度以及这个系统的连续性功能状况。基层社会治理中，社区自组织治理是典型形式。社区自组织的动力主要来自于社区内部的组织过程。社区自组织治理可称为“内生性”治理，它体现了自力更生能力和持续发展能力。在我国的传统乡村社区，自组织治理曾经很普遍。在村庄中，照料家人或是其他亲属是乡村社区的惯习，邻里互助、友爱鳏寡孤独是村民应有的重要美德。基于惯习和对美德的追求，家庭与社区便可充分发挥一些社会自我治理的功能，如精神慰籍、生活互助、弱势群体关照等。这是基于内在高度联结的自我治理，是温馨的治理，成员由此还有一份“归属感”。自组织治理的内在运行有赖于合理运用社区资源、合理组织社区人员、合理配置社区其他要素的组织过程，这需要组织过程的良好运行，这种良好的状况包括以社区为单位的自我传递、自我复制、自我整合和自我推动。也就是说，自组织治理主要是依托基层社会的自我运转机制来进行的治理，但目前基层社会的治理已经不再完全是基层社会的自我治理，在乡村社区，经过长期的“基层政权建设”，乡村自组织治理已经丰富地蕴含了政府治理的因素，政府不断“嵌入”其中，实现有效治理。政府嵌入，既包括对乡村直接输入人力、物力、财力，也包括政府在具体工作中的“乡村化”，即政府治理不断适应乡村自组织治理，以便更好地开展工作。在现代国家建设的情境下，政府嵌入自组织，形成了“‘自上而下’的行政系统与村庄非正式治理结构间相互重叠、勾连的基本现实”，[12]强化了自组织自我推动和发展的能力。这或许正是“将政府的嵌入性力量作为推进社会自治机制的动力和载体，来推动一个嵌入与自治更加平衡的社会治理格局”。[13]

调适性治理是政府和民间共同参与的治理，其主要方式是情感联结和社会仲裁等。情感联结主要是调适社会治理主体的关系，包括不同群体的社会融合、官民关系亲密化等；社会仲裁则主要是在社会讨论、协商与仲裁中，形成社会共识，成为公众自觉自愿遵行的共同规则以及共同认可的价值理念。调适性治理的着力点应该是对情绪或心灵的治理，因为所有的公共服务都是向个体提供。个体间精神层面上的交流与互动等，强化其关联，从而成为调适性治理的内核。与乡村社区自组织治理相比，调适性治理是政府直接参与，且使用相对柔软的治理方式，如情感疏导、心理辅导、社会仲裁、认同建构、激励沟通等。这些治理方式奠基于尊重、关心、帮助、照顾、引导、疏通等理念，即通过非强制方式，在个体心中滋生出潜在说服力，进而将组织意志内化为个体的自觉行动。所以，从这种意义上来看，调适性治理可以说是“情感型治理”，是物质帮助、精神激励与能量注入三方面的结合。

引导性治理主要是指通过公共产品供给、民众再组织化、社会文化建设等手段，提高国家认同。边疆民族地区社会治理的价值追求是富裕、法治、文明、和谐、平安和美丽、实现这一价值追求的出发点是满足边疆民族地区群众最关心、最直接、最现实的需求。政府制定和推行公共政策，必须尊重、爱护各族群众。由此，方可增强边疆民族地区各族群众对党和政府的认同感、提高对国家的忠诚度、培育对边疆民族地区发展的使命感和责任感，促成国家与群众间情感纽带的形成，最终提高边疆民族地区治理的效能。[5]也就是说，边疆民族地区的社会治理需要政府在满足各族群众需求的过程中，采用多种方式引导并加深各族群众的“认同感、忠诚感、责任感”等，这既有利于强化政府合法性，也有利于和谐社会关系。这一切的背后，更深层次的是要建设起更广泛的公共性，其中包含着对社会治理的“公共规则的认同、遵守和践行”，这需要政府采用多种方式进行“公共性引导”。因为“一个复杂社会需要一条连结各社会集体的纽带”。[14]这种纽带通常可以被认为是组织化过程，也可以是对精神、价值与文化的培植。因为个体的认知、文化、社会网络的构建以及规则的维护，都可催生合作关系。[4]引导性治理包括文化上的引领、心理上的引导、国家认同的增强等手段都可以穿插运用。当然，引导的方式远远不止这些。对边疆地区各族群众的进一步“组织化”也是一种引导。引导性治理的引导方向之一之所以是拓展公共性，或许是因为基层社会治理的诸多难题都指涉公共性的建构。

强制性治理主要指涉通过强制性行为实施管控的刚性政府模式。如国家颁布法律法规，通过刑罚及治安管理处罚等具有威慑力的强制性力量来实施；利用公权力确保对边疆民族地区的治理。强制性治理的使用前提是治理主体具有合法使用强制力的权力，故其使用主体只能是政府，具体高效、直接且稳定的特点。改革开放以前，我国的社会结构可概述为“总体性社会”，这决定了传统的政府治理具有举足轻重的作用。当前中国社会治理，尤其是地方社会治理正在由“总体—支配型”管控向“技术—治理型”模式的转换，传统的政府治理也由此逐步走向多中心协作治理。对于边疆民族地区社会治理而言，强制性治理是不可或缺的，它是其他社会治理多样化形态的基础。

五、结语

社会治理会随着经济社会的不断发展而产生新的问题、新的情境，各级政府常运用的“硬治理”技术或许已经不足以面对这些新的问题、新的情境。呈现社会治理的“软治理”“硬治理”以及位于其间的调适性治理、引导性治理，旨在说明：社会治理有软、硬之分，“软治理”与“硬治理”二者相互联结，型塑了多样化的社会治理形态；在面对社会治理的不同问题和不同情境时，我们可以寻找到最为适合的社会治理方式。但总体而言，社会治理应该是“软治理”与“硬治理”的有机结合。