数字化转型中韧性城市建设的制度基础、演化机制与现实路径

张春敏

(中央民族大学，北京 100081)

一、引言

2020年末，我国常住人口城镇化率超过60%，[1]前百强城市GDP占全国GDP的比例超过70%。[2]人口高度集聚为城市生产生活活动带来了繁荣，也带来了前所未有的风险。新时代社会主要矛盾转化，人民对美好生活的需要从物质条件向多维度扩展，对安全的需求与日俱增。新冠肺炎疫情的冲击余波尚未散去，建设能够对外来冲击进行有效预警、分解和吸收，从中恢复并不断学习的韧性城市，是统筹发展与安全，坚持推进“以人为核心的城镇化”的内在要求。韧性城市建设离不开制度背景与现实条件的制约。国家“十四五”规划纲要提出的“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府”[3]为新时代韧性城市建设提供了思路指引。从我国国情出发，研究数字化转型带来的生产方式、生活方式与治理方式变革对城市新样态的塑造，对探索建设中国特色的韧性城市具有深刻的理论和现实意义。

“韧性”最早指工程韧性，意为“回复到原始状态”。1973年，加拿大生态学家Holling首次将这一概念引进生态学。[4]伴随研究的深入，韧性概念进一步拓展为社会——生态韧性，研究内容涵盖社会学、经济学、管理学等社会学科，对韧性的研究从自然科学延伸至社会科学。2002年倡导地区可持续发展国际理事会(ICLEI)首次提出“韧性城市”议题，将其引入城市与防灾研究中，认为韧性城市是对于危害能够及时抵御、吸收、快速适应并做出有效反应的城市。[5]随着内涵的丰富，韧性城市的概念拓展为，在面对冲击和扰动(包括突发公共卫生事件、自然灾害、战争、金融危机等)时有动态适应、恢复平衡、自我学习以及创新发展路径能力的城市。城市韧性逐渐成为理解和衡量城市脆弱性、可持续性、人与环境相互作用等方面的重要概念，包含城市基础设施韧性、城市生态韧性、城市经济韧性、城市社会韧性以及城市制度韧性。[6]

目前从数字化转型、数字经济等角度对城市韧性的研究较少，已有相关研究多关注数字经济对韧性的提升或降低作用。董昀认为新冠疫情中中国经济展现出强大的经济韧性，这种韧性的来源之一就是数字经济等新兴产业发展的全面提速展示出的经济发展新动能的强大生命力；[7]孙慧、原伟鹏认为数字经济可以催生新的消费方式，推动人流、物流、信息流和价值流的交换整合，形成新的多元化的经济形态和生态，增强经济抵抗外部冲击和风险的韧性；[8]荆林波认为数字经济为韧性城市建设提供了新的技术条件和社会环境，能增强韧性城市各子系统的抗灾功能并提高韧性城市资源运行水平，因此应创新建设理念，将数字经济中的新技术与韧性城市建设相结合；[9]宋蕾则认为目前我国数字经济发展对经济韧性的提升作用较小，相反有可能造成结构性失衡风险。[10]综合已有研究，从宏观视角对数字化转型中建设韧性城市的制度基础、所面临新变化以及建设韧性城市的现实路径的研究还有很大空间。基于此，本文尝试从宏观视角出发，立足我国国情，明确价值取向，以数字化、智慧化、虚拟化演化机制为主线，探讨我国建设韧性城市的现实路径，为数字时代建设韧性城市提供思考借鉴。

二、数字化转型中建设韧性城市的制度基础

城市韧性具有双重属性。一方面具有物质性质，基础设施、防灾系统、环境系统、生态系统等要素有机形成韧性城市的物质系统；另一方面又具有社会性质，经济、社会、制度等要素有机形成韧性城市的社会系统。韧性城市的物质系统是社会系统运行的基础和条件，社会系统对物质系统发挥调节和控制作用。不同类型的韧性城市在物质系统方面具有很强的相似性，但社会系统差异较大，进而制约物质系统功能发挥的路径与效用。充分认识中国韧性城市建设中社会系统的特征是理解数字化转型中中国建设韧性城市特殊性不可或缺的环节。

(一)满足人民对美好生活的需要是建设韧性城市的价值取向

历史上看，城乡分离来自于分工，“一个民族内部的分工，首先引起工商业劳动同农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。”[11]进入工业文明时代后，社会分工愈加复杂，产业结构、人口结构、职业结构、空间结构等的极速变化促进了复合商品消费、物质流动和政治权利构建等多功能城市体系的形成。与此同时，不同社会制度带来的城市结构变化动力产生明显差异，“资本主义破坏了城市生活的结构，把它放在一个新的不具人格的基础上，即放在金钱与利润这个基础上。”[12]432不同于资本主义国家，社会主义国家自建立起就将人民属性赋予城市建设，在中国，早在1948年，毛泽东就指出“城市已经属于人民，一切应该以城市由人民自己负责管理的精神为出发点。”[13]在中华人民共和国成立后的30年工业化探索中，“人民城市”成为我国城市建设的准则。改革开放后，满足“人民群众日益增长的物质文化需要”成为经济建设、城市建设的主线，我国城镇化率大幅提升，形成了分别以北京、上海、深圳为核心的京津冀、长三角、珠三角城市群，辐射带动经济快速增长。中共十八大以来，伴随我国社会主要矛盾转化，城市建设在党和国家工作全局中具有更为举足轻重的地位，2015年中央城市工作会议指出“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”[14]。我国城镇化的历史、制度基础及物质基础决定了我国城镇化的目标、取向和发展历程具有自身的独特性，在中国韧性城市建设的进程中，首先要明确的是，在改造吸收西方城市科学有益经验的基础上，超越其将韧性城市仅仅理解为人口空间或经济地理问题的逻辑，在政治、经济、文化的社会系统中坚持人民主体的政治意涵、社会主义经济制度的运行原则和人与自然和谐共处的文化导向。

(二)建设韧性城市离不开“有为政府”的治理逻辑

中国的城市管理体制遵循国家治理逻辑，呈现执政党和政府体系的“一体双轨”结构。“在组织形态上，它呈现为立体网络结构。其中，‘立体’是指党组织与政府组织的相对位置呈现立体而非平面关系：党组织处于领导和决策地位，政府组织处于实施和执行地位，二者构成一种‘领导—被领导’的关系；‘网络结构’是指党组织以执政领导权为支撑，全面融入政府体系，由此构成统一的治理网络。”[15]党的“人民城市为人民”的指导思想通过治理网络贯彻于城市治理体系中，韧性城市的顶层设计、整体规划和政策实施都纳于这一体系，这与西方“韦伯式的科层治理”“社区治理”有明显差别。因此，我国韧性城市的社会系统对物质系统的调节和控制作用包括防灾资源配置、防灾系统构建、创新发展路径等均以政府为主体，发挥社区作为政府功能体系延伸的作用，紧密衔接、有机统一，共同构建具有中国特色的韧性城市。

(三)社会主义市场经济体制下的数字化转型具有特殊理路

目前我国数字化转型仍处于以平台经济为代表的线上线下融合发展为主流的阶段。大数据产业及传统制造业数字化转型尚未深入，“有效市场”发挥决定性作用机制还不完善，平台经济垄断及大数据信息安全等问题凸显。针对这些问题，政府不断发挥“有为政府”作用，重点从两方面入手提升治理能力。一是规范市场竞争，通过制定法律法规，预防和制止互联网平台经济领域垄断行为，维护消费者利益和社会公共利益，促进平台经济持续健康发展；二是完善风险防控机制和措施，切实履行企业信息内容安全主体责任。国家“十四五”规划纲要提出加快数字化发展，建设数字中国，预示着通过产业数字化和数字产业化进行数字化转型是我国经济整体转型的总体趋势，尤其是新冠肺炎冲击下政府主体科学防控、精准施控的需求为政府治理数字化转型带来机遇，[16]人与人之间可以超越时空产生经济关系的数字经济在防控新冠疫情蔓延、保障社会供给方面发挥了重要作用，[17]凸显了数字经济的特点和优势。加快数字化发展，建设数字中国，实现“有为政府”和“有效市场”的结合，是市场经济下我国进行数字化转型的特殊理路，将对建设韧性城市产生深刻影响。

三、数字化转型中韧性城市物质系统的重塑与整合

数字技术对韧性城市物质系统的重塑及数据要素的渗透整合将对城市韧性产生内生性影响，能够提高城市在面对外来冲击时的智慧性、冗余性和相互依赖性，从而提升城市基础设施韧性和城市生态韧性，但在此过程中也存在潜在风险。

(一)物质系统的数字化智能化智慧化

数字化转型不断推动韧性城市物质系统数字化，进而呈现智能化和智慧化特征。伴随数字技术发展，数据要素会逐渐渗入基础设施系统、防灾系统、环境系统、生态系统等，形成如智慧交通、智慧电网等智能化、智慧化物质系统，并通过数据平台整合在城市系统中。第一，公共服务设施数字化。通过物联网技术将城市基础设施数字化并串联起来，尤其是供水、供电、供气、供热、交通等关系到居民基本生活的公共服务设施，在遇到突发灾害时自动检测、实时传达，构建出基础设施无缝互联的全方位立体化网络，在网络中，分散的基础设施成为综合集成网络的一部分，在一部分受灾时能获得其他部分支持，相互协同维持核心功能运转。第二，设施维护精准化。通过详细的信息收集和分析对城市基础设施、公共建筑及市政项目特别是生命线工程进行项目维护、分段翻新以及对核心功能设施有针对性地增强承灾力和坚固性，且能够更为合理的调节相似功能组件的冗余度和备用性。第三，灾害防控科学化。城市决策者通过数字化立体网络实时获得灾害预警、关键设施运转状况等信息，通过实时掌握城市规划、建设总体情况，进行科学规划与安全性评估，避免由于无序开发导致的人为灾害、次生灾害。第四，环保开发系统化。数字要素聚集有利于系统看待城市生态，维持城市中生物栖息与人类建设的平衡状态，为城市协调统筹环保与开发提供基础。

(二)物质系统在数字化转型中面临的风险与脆弱性

基础设施智慧化能提升社会系统对物质系统的控制程度，从而提升城市在面对冲击时的反应速度和反应能力，但这种控制的达成以数字技术应用为基础，以精密的电子仪器为物质载体，以控制平台为依托，转型过程中面临新的风险。第一，物理安全风险。传感器等精密仪器受环境威胁，供电不足、电子干扰、静电、恶劣的温度湿度条件等不良的工作环境都会对仪器的灵敏度、精确度、器件寿命产生影响；在如地震、台风、洪涝等自然灾害甚至战争这样巨大的外来冲击面前，电子仪器对运行保护措施和人员维护的依赖更强，更为脆弱。第二，功能安全风险。智慧化的物质系统在加强控制的同时也使切断控制更为容易，一方面例如操作失误、软件故障、硬件老化等问题都会给智慧化的物质系统带来风险；另一方面在接入平台时的操作系统安全漏洞问题、杀毒软件安装及更新问题、使用U盘和光盘导致的病毒传播问题，网络设备故障等都会影响物质系统功能的正常发挥及稳定运行。第三，信息安全问题。物质系统数字化转型过程中不可避免地会使用通用的PC服务器和终端产品，这些通用软件系统很容易遭到来自企业内网和互联网的病毒、黑客的攻击，不仅对平台系统控制基础设施、防灾系统等造成威胁，而且可能使物质系统所产生的数据泄露从而产生信息安全问题。例如智能电网就是将数字技术与物理电网高度集成而形成的，任何细小的信息安全问题都可能波及电力系统的安全、稳定、经济运行，造成不可估量的政治影响和经济损失。[18]物质系统在数字化转型中面临的新风险会加剧物质系统在面对外来冲击时的脆弱性，进而降低城市韧性。

去年，刚做完中国少数民族舞蹈人物水墨画大展的郑军里，今年暑假期间远赴甘南采风写生，又画回来50幅依旧笔墨精妙的人物水墨画。长时期进行广西少数民族题材创作的郑军里，这回行旅域外，题材的拓展，也相应带来了表现技法和风格面貌的变化。其实从去年的少数民族民间舞蹈人物画开始，这种新的尝试和变化就已初露端倪了。

四、数字化转型中韧性城市社会系统的虚拟化

数字化转型以数字技术为依托，其核心在于数据要素的生产、流通、消费和分配渗透和重构现有经济社会的各个环节，不断促进韧性城市社会系统的总体性改变，包括产业结构升级、就业结构改变，社会系统对物质系统的控制增强等，在这过程中经济社会不断虚拟化，催生新的冲击形式。

(一)数字化转型不断促进经济社会总体性改变

第一，城市经济结构总体性改变。一是社会化大生产是劳动过程的规模、范围及组织的扩大，生产要素是构成生产力的基本单元，数据要素作为一种新的生产要素渗入经济结构之中，不断促进现有生产要素之间形成更密切的交互关系，催化经济结构的总体改变。二是数字化的发展模式不同于以往的“串联式”模式，表现为不同领域、产业、主体的“并联式”叠加发展，数字技术的外溢作用加深数字化产业与其他产业在产业链上的前后向关系，拓展传统产业之间的关联性，通过产业关联促进产业集群，推动产业结构升级。三是数字经济的不断发展促进社会化大生产朝着更为明确的劳动分工的方向延伸，劳动的协同性强化，又因数字平台突破时间空间限制而呈现碎片化特点，使劳动力的专业分工更加精细，从而创造出新的就业岗位；人工智能等技术的逐渐成熟使简单劳动与复杂劳动的界线不断明晰，简单劳动被创造和运用数字技术的复杂劳动所替代，劳动生产过程发生智能化改造，脑力劳动逐渐取代体力劳动，以体力劳动为主的低技能岗位需求减少，对中高端技术性、知识型劳动力的岗位需求增多，就业结构改变。

第二，影响城市居民的生活方式与组织形式。一是人对数字技术的依赖程度逐渐加深，在衣食住行各个方面，人通过数字技术对物质对象的控制成为人们日常生活不可或缺的部分；二是个体的人在网络中被组织起来，形成虚拟社区，人的存在方式逐渐虚拟化，形成了不同的社会群体，与现实社区治理形成不同时空的交叉；三是数字鸿沟逐渐显现并扩大，不仅表现为“数字利维坦”和个体之间的“纵向数字鸿沟”，即社会参与的数字权利不平等，[19]更表现为城市中不同群体在接入和获取数字资源、信息素养和技能、心理意愿等方面的鸿沟；四是形成以数字支付为核心的消费社会，人的价值观念、消费观念、危机意识及文化导向发生改变。

第三，生产方式、生活方式的改变引起治理模式变革。一是传统治理模式的重构。传统体制机制已无法解决数字技术快速革新所产生的新问题，市场机制、竞争机制、价格机制，从顶层设计到具体实施的体制框架都亟待重构，倒逼政府变革治理模式，适应数字化转型提升政府机构的管治能力；二是政府对社会的控制强化。“城市人类以缩小个人生活范围的代价，换来了权力和环境控制能力的极大的集团性发展。”[12]104在数字时代，这种代价往往隐藏于数字技术之中，政府能够通过数据采集、清洗、挖掘和分析，以价值理性和工具理性编织新型的权力网络，国家意志通过数字技术得以在个体身上展现，管理的触须经由数字技术延伸至社会的方方面面和任意角落，政府的功能和控制空前加强；三是城市应对外来冲击的模式改变。传统城市在面对灾难时往往处于被动地位，灾难预警机制缺乏、灾难发生时的路径依赖严重，随着数字化转型在基础设施、数据分析等方面的深入，完善的防灾预警机制、灾害分析机制和应灾措施机制逐渐形成，政府行使组织、管理、规划和行动的职能不断科学化和智慧化。

(二)数字化转型可能形成新的冲击形式

数字经济的发展会增加产业多样性、就业多样性，提升城市经济系统在面临外来冲击时的韧性，但在产业数字化和数字产业化过程中，经济活动会经由数字技术逐渐虚拟化，包括货币虚拟化、贸易虚拟化，甚至大部分资源能够在虚拟空间中完成配置，增强了数据要素生产者的主体地位。加耳布雷思的生产者主权理论认为在现代资本主义社会，生产者生产产品并控制价格，通过广告投放引导消费者消费，主导作用愈加凸显。[20]数字时代，生产者主权得到强化，掌握数字技术和数据要素的生产者能够通过技术控制消费者，并且更容易形成垄断，“数字平台与数字交往主体之间不对称的关系导致数字交往主体的数据一经产生就与之相异化，被数字平台提取并被私有化，用于商品交换以榨取剩余价值。”[21]由此形成的“数字帝国”使资源的集中达到前所未有的高度，因而风险也相应增加，从而衍生出传统冲击以外的针对数字中心的新冲击。这种冲击不仅会影响社会系统，更会通过社会系统对物质系统的控制传导到物质系统之中，依城市的数字化程度造成不同范围、不同程度的危害，数字化极高的城市可能会面临城市功能停摆的重创。

五、数字化转型再造韧性城市物质系统与社会系统的耦合方式

在传统防灾应灾体系中，物质系统与社会系统的耦合往往通过人的直接控制实现，但伴随数字技术的发展和数据要素的渗透，社会系统对物质系统的控制发生了整体性转变。

(一)物质系统与社会系统的数字化耦合

物质系统与社会系统的数字化耦合是一个双向过程。一方面，基础设施、防灾应灾系统、生态系统等构成的物质系统能够通过数字技术智慧化，进而通过网络化和可视化为城市治理提供信息，更进一步通过将产生数据流传输至数字中心进行清洗、挖掘和分析，从而让城市更聪明一些，更智慧一些，这是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路；另一方面，数字化能够将抽象的制度、文化、经济结构具象化，为社会系统对物质系统的控制赋能，例如政府通过治理数字化转型能够获得全社会的信息形成数据中心，权力通过网络控制社会的范围无限延展，增强了政府机构的管治能力，特别是在灾害发生时和发生后能够通过数字技术快速组织、管理和迅速行动，而这是城市制度韧性的核心。

(二)物质系统与社会系统的数字化耦合改变城市韧性网络

图1 数字化转型前后城市韧性系统对比

(三)物质系统与社会系统的耦合错位

韧性城市物质系统与社会系统的耦合错位主要表现在社会系统建设滞后于物质系统建设的要求。城市制度韧性的核心是灾害发生时和发生后的组织、管理和行动能力，其对城市应急管理的资源调配效率有较高要求。韧性城市的资源调配依赖于物质系统的数字化、智能化及智慧化建设，且在建设过程中海量数据的汇集表现出去中心化特征，需提升统筹协调各方数据的能力。但同时，物质系统数字化存在的风险性使韧性城市建设面临信息安全问题，在我国的制度背景下，政府引导及宏观调控是有效促进韧性城市物质系统和社会系统耦合的关键。

目前，社会系统中政府治理模式的改革无法完全对标韧性城市物质系统建设需要，存在耦合错位，主要原因在于条块分割的管理模式。一是科层行政管理架构中部门分工较细反促藩篱形成，数据汇而不通，政府数据缺乏有效的协调整合，韧性城市建设中部门之间数据统筹的制度保障不足。二是地区之间存在信息壁垒，各地将推进城市建设数字化智能化智慧化转型作为政绩目标之一，基础设施建设重复分散，且各地数据平台系统标准不一，无法充分对接，应急协同存在障碍。三是政府在统筹物质系统数字化、智能化及智慧化建设过程中，技术力量相对薄弱，需要将平台搭建业务外包给具有技术优势的企业，在此过程中，韧性城市建设的公共政策目标与企业盈利性目标存在差异，政企之间利益分配及数据安全保障制度建设有待完善。

六、数字化转型中构建韧性城市建设的现实路径

在数字化转型中建设韧性城市，要坚持“以人民为中心”的价值导向，发挥我国制度优势，以数字技术应用为基础，以数据要素的渗入和重构为媒介，把握建设韧性城市的新机遇，规避数字化转型带来的风险，构建中国特色韧性城市建设的现实路径。

(一)发挥政府治理数字化转型在建设韧性城市中的作用

坚持“以人民为中心”的价值导向，就是在建设韧性城市中充分满足人民对韧性城市的期待与需求，发挥我国政府治理体制“立体网络结构”的优势，在政府治理数字化转型中使“数字政府”接入防灾应灾系统，在数字化转型初期最大化发挥政府作为数据资源中心的作用。一是要打破城市间的信息孤岛，在建设政府数据中心时提前规划，为防灾应灾的多城协调创造前提；二是综合物质系统和社会系统，行使统一调配资源的职责，在外来冲击发生时能够充分统筹政府资源、企业资源和社会资源，将危害降低到最小程度；三是在数字化程度提高的过程中逐渐放权，将不涉及国家安全、个人隐私和企业秘密的数据系统和一部分治理权力下沉社区，在现实社区和虚拟社区两个维度上营造社区文化、提升居民防灾应灾意识，在提升城市制度韧性的同时提升城市社会韧性。

(二)依数字化程度分城市、分阶段推进物质系统智慧化

发挥社会主义市场经济体制下“有为政府”和“有效市场”的双重作用，根据我国城市数字化程度及实际情况，正视我国数字化转型仍处于初级阶段，数字经济的总量大、质量低，且存在东西差距、南北差距，甚至在不同规模的城市之间存在差距的现状，在承认差异性的基础上分城市、分阶段推进。一是在数字化转型初期，挑选数字化程度高、经济基础好的典型城市进行试点，构建以基础设施、防灾体系、生态系统智慧化为基础的“灾前预警—灾中应急—灾后恢复”网络，按照“试点—评估—推广”流程科学推进，避免出现政策推行“一刀切”造成资源浪费；二是遵循建设韧性城市的一般规律，为不同城市制定个性化的物质系统建设方案，构建能够衡量不同规模、不同地理位置、不同城市功能的指标体系作为参考；三是在构建防灾应灾网络时评估物质系统智慧化的优先级，例如面临周期性外来冲击的城市，应以“灾中应急”为数字技术应用的主要场景，这样既可以有效提升城市韧性，又可以获得最大收益。

(三)数字化转型中构建抵御新型冲击的防御机制

数字中心所遭遇的冲击以病毒、信息泄露、物质载体毁灭等形式呈现。伴随数字网络的无限扩展，防灾应灾体系的软件系统无法完全规避病毒和黑客对漏洞的攻击，容易发生“网络恐怖主义袭击”，例如伊朗工业控制系统受到名为“震网”的蠕虫病毒的恶意破坏，而这种病毒编写的复杂程度和所需信息提示并非是普通网络黑客所为，可能是境外国家或组织制造的，[22]软件病毒会同时造成控制系统失灵与工控设备物理损坏，如果工控设施已经用于关系到国家安全的领域，将导致巨大损失，因此在数字化转型之初就要构建起网络安全的“城墙”，把好信息接入与传输的“关口”，建立起抵御网络攻击的防御机制。

大数据产业的发展能够描画出人群甚至一个国家人口的特征，包括生活习惯、消费特征、经济运行周期规律和特点等，这些数据分析的结果有可能会成为其他国家进行有针对性的贸易战争及金融体系攻击的工具，因此必须在数据产业发展中关注信息安全。一是构建以“数据权利”为中心的权利体系。强调数据主体的控制权、同意权、获利权。构建数据主体共同体体系，在数据采集、存储、计算、应用的不同环节，完善利益分配。二是以明晰产权构建价格机制，建立数字化标准，试点分类分级系统管理，规范数据要素市场交易。在构建完善的市场体制的同时，还要将数据分级，对关系到国计民生、国家安全的数据进行密级分类，实现对信息安全的有效控制。

(四)利用数字技术构建城市韧性网络体系

建设韧性城市应有系统思维，增强物质系统与社会系统耦合的协同性和一致性，在个体城市基础上构建区域性城市韧性网络体系，在面临外来冲击时能相互依赖、相互协调、相互学习。一是利用数字技术发展数字经济，尤其是鼓励相近区域形成数字经济集群，发挥数字经济不受时空限制的特点，加强区域内城市间的经济联系和社会联系，逐步推进韧性城市群社会系统一体化，增强抵御外来冲击的经济韧性与社会韧性。二是从城市气候、地理环境、社会经济发展、人口密度、基础设施质量等的差异性出发，衡量不同城市所面对外来冲击的风险程度，在城市韧性体系中赋予不同的权重。例如西部生态环境脆弱的城市，城市生态韧性的权重应该更高，在建设韧性城市过程中应更关注自然灾害频率、绿化覆盖率、生态系统服务等指标。三是利用数字技术，打破城市的时空限制，将孤立的城市联结成为城市韧性网络体系，利用不同功能定位的城市互补性增强区域韧性。四是利用城市群、城市体系构建更大范围、更高层次的防灾应灾体系，利用数字技术的分散性切割防灾应灾的不同阶段，定位不同职能，在城市间进行专业化的职能配置。