关于基层减负的文献研究综述

陈毅生

〔摘要〕一直以来，基层减负都是党和政府以及学术界关注的热点问题。通过对中国知网2021年3月之前已经发表的关于基层减负的研究文献进行统计分析，发现基层减负难的根源主要与“官本位”思想、顶格管理模式、制度机制不完善等因素有关。并且这些研究文献中也给出了采用精文减会、严格督查检查、解构顶格管理模式、科学设定制度机制等基层减负的有效途径。今后学术界要不断拓展研究领域，以期为持续解决基层负担过重问题提供更多具有指导价值的理论研究成果。

〔关键词〕基层减负；理论文献；研究综述

〔中图分类号〕D261.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）02-0035-04

上面千条线，下面一根针。基层是国家治理和社会治理的基础。一直以来，基层负担重都是党和政府以及理论界关注的热点问题。党的十八大以来，党中央十分重视解决围绕基层的形式主义问题，特别是党中央将2019年确定为“基层减负年”，基层减负工作取得了良好成效，赢得了基层干部和群眾的广泛拥护。笔者通过中国知网文献检索平台，检索关于基层减负的理论文章，整理分析文献数据信息，归纳评析研究观点，更加全面、系统地掌握基层负担重的现象、原因及破解路径，以期推动基层减负研究领域的拓展，给进一步深化拓展基层减负工作提供更加完备的理论参考。

一、基于中国知网检索基层减负相关文献的数据统计和描述分析

（一）文献数量及发文趋势走向

1.有关基层减负文献数量统计。在中国知网上以“主题”方式跨库检索“基层减负”，截至2021年3月，涉及相关文章1090篇，所能检索到的最早的关于基层减负的理论文章是1997年3月15日发表在《中国监察》的《基层消肿：减负的一条有效途径──关于息县清退乡镇站所和村级组织中超编人员情况的调查报告》。关于基层减负的理论文章主要集中在2019年以后，其中2019年高达652篇，2020年有269篇，2021年预测值为564篇（含已经发表的37篇），而1997-2018年，累计仅有89篇。而通过以“全文”方式在中国知网搜索“基层减负”，也就是说所写文章内容涉及基层减负话题的，最早的理论文章可以追溯到1980年，累计发文超过60000篇，其中2004-2018年累计发文量在2000-3600篇之间，而2019年、2020年发文量均超7000篇。

2.有关基层减负文献发文的趋势。党的十八大以来，习近平总书记就加强党的作风建设，力戒形式主义、官僚主义作出了一系列重要指示，并强调要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。这给近几年来的理论研究提出了重大研究课题和理论视角。为了更好地贯彻落实习近平总书记的重要指示批示精神，为基层干部松绑减负，激励广大干部担当作为、不懈奋斗，理论研究领域坚持问题导向，基于各自的学术基础分析问题、解决问题，关于基层减负的理论文章数量持续增加，不断发挥理论支撑和决策咨询作用。特别是党中央将2019年确定为“基层减负年”，并由中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，学术界的研究热情空前高涨，关于基层减负的理论文章呈爆发式增长，基层减负成为学界持续关注的一个热点问题。

（二）文献来源及质量层次

1.基层减负相关文献来源分析。一是文献来源类型。在中国知网按照“主题”方式检索，2019年至2021年3月发表基层减负相关文献1001篇，占1997年以来相关主题文献总量的91.83%，其中期刊文献479篇、报纸新闻531篇、硕士毕业论文14篇、国内会议2篇，分别占文献总量的43.94%、48.72%、1.28%和0.18%。二是文献研究领域和学科分类。文献作者主要来自高等院校、政府部门、报社、部队等相关机构。研究领域广泛涉及中国共产党、行政学、经济学、中国政治等30多个领域，其中“中国共产党”领域的研究文献发文量超过70%；学科分类主要涉及政治、公共管理、经济、社会等相关学科，其中以“政治”类文章最多，约占总发文量的73.5%。三是科研基金项目来源。共有22篇文献获得国家和省级科研资金支持，其中国家社会科学基金7篇，国家自然科学基金2篇，中央高校科研基金1篇，教育部人文社会科学研究基金1篇，其余均为省（市）级科研项目。

2.基层减负相关文献质量层次分析。一是新闻报道类文献占比较大。根据检索，与基层减负相关新闻报道占比达48.72%，主要因为新闻报道等作为宣传纲领文件和解读政策方针的重要工具，一些党政领导干部和学者更多选择通过报刊新闻报道途径来发声表态和领会理解。尽管从整体来看这些文章不论在学术专业性还是逻辑思维深度上都不及专业杂志期刊和学位论文，但由于报纸报刊具有周期短、时效性强和内容直观等特性，能够第一时间刊发大量关于基层减负的体会和看法，为后续专业性的深入研究积攒了力量。二是作者大多都能从多学科视角出发研究问题。从期刊杂志上的专业学术文章来看，学者们能够从多学科视角对基层减负问题进行研究，并取得了大量的研究成果，为实践中基层减负工作的开展提供了理论指导。例如：代凯基于公共组织绩效管理的视角，对基层“痕迹主义”的表现及产生的原因进行分析，并从公共组织绩效管理角度提出激发基层干部的积极性、主动性、创造性的措施，达到基层减负的目的〔1〕。三是高质量的研究文献还比较缺乏。从与基层减负相关的22篇科研基金项目来看，国家级项目仅有9篇，这还需要学者们加大理论研究深度，拓展思考空间，不断提升研究质量。

（三）文献框架及研究方式

除去新闻报纸刊载的一些会议召开、文件落实和工作推进等事实报道，以及一些相对缺乏学术气息和学理分析的文献以外，就其他和基层减负有关的理论研究文献来看（以下称为理论文献），其行文框架绝大多数以“存在问题+分析问题+解决问题”为基本模式，约占理论文献量的65%以上，个别文献外加“概念阐述”“价值意义”“当前现状”等模块。也有一些文献直接阐述“对策建议”，约占理论文献量的20%。这些模式版块基本上涵盖关于基层减负研究的所有方面，但究其学术深度来说，能够真正直面问题、透彻剖析和精准施策的文献还很有限。

就研究方式来看，理论文献主要以观察访谈、调查研究和学术探析等方式展开研究，对基层减负的价值意义、问题成因和对策建议进行阐述。其中观察访谈和调查研究类型的文献比例较低，约占10%，学术探析成果较多，约占理论文献的90%。在观察访谈类文章中，如观察者网访谈中国社科院政治学研究所所长房宁的报道《没有条件硬要上，怎能不形式主义？》一文，提出“解决形式主义，还得先改变‘顶格管理’”〔2〕的独特观点。在调查研究类文章中，如《关于解决形式主义突出问题为基层减负的调查与思考》《基层减负的清晰化治理———基于对G省基层干部的问卷调查》，等等，多以大量调研数据为依据，采用定性分析和定量分析相结合的方式，阐述当前基层减负工作的成效及存在问题，并在此基础上清晰化基层减负的对策建议。

二、基层减负相关文献研究重点内容分析

关于基层减负这个研究主题，多数学者的关注点主要聚焦在基层减负难的现状、根源和路径探析等方面。

（一）基层减负的落实情況

一直以来，党和政府以及学术界都高度关注基层干部的负担过重问题。习近平总书记强调，要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。通过2019年着力抓基层减负工作，基层的形式主义作风确实得到了有效扭转，但在一些领域、一些部门依然还未彻底消除。对此，2020年中共中央办公厅再次印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，释放出“基层减负永远在路上”的信号。

从检索到的基层减负相关文献来看，基层减负主要针对文山会海、一票否决、频繁检查、层层加码、精准填表、聚焦痕迹、擅改标准、任性问责等问题，其实质就是形式主义、官僚主义。尽管《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》中就如何遏制形式主义歪风，给出严格控制层层发文、层层开会，严格控制督查检查总量等具体措施，《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》也提出要全面检视、靶向治疗，加强源头治理和制度建设，进一步把广大基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来。但一些地方的基层政府依然会面对很难彻底根除的“文山会海”，过度“痕迹管理”，以形式主义反对形式主义等问题，“不堪重负”成为基层之痛。相关理论研究文献都对此现象的进行了理论分析，也从多个角度提出了对策建议，但很多原因分析和建议只是停留在研究层面，很难落实到实操层面上。如何进一步揭开基层负担的“面纱”，从根本上消除基层不应该有的负担，理论与实践依然还存在一定的距离。

（二）基层减负难的根源分析

基层负担重、减负难问题的表现形式很多，就学者研究分析来看，究其根源，主要集中在以下几个视角。一是“官本位”思想是形式主义的根源。把发文办会当成逃避责任追究的“挡箭牌”，用文件落实文件、以会议贯彻会议，成为逃避责任追究的一种手段方法。基层负担过重的形式形形色色，显性形式主义与隐性形式主义相互交织的实质是形式主义和官僚主义的相伴相生。可见，“官本位”思想作祟是基层负担重、减负难问题的实质所在，是基层产生形式主义和官僚主义交织影响的根源，只有坚持以人民为中心的思想，用民本思想代替官本思想，基层干部才会走出忙乱浮躁疲惫不堪的窘境。二是顶格管理催生形式主义。当前形式主义问题出现和发展的原因很多，从公共管理学的角度看，与顶格管理模式及其理念有关〔2〕，即一切按照上限进行管理的操作模式和理念，影响因素在于顶格管理模式的“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”的内涵要求。“上面千条线，下面一根针”，金字塔式的组织结构把所有工作最后都落实到基层单位，以致基层工作量很大，疲于应付上级检查和考核，无法专心致志从事本职工作〔3〕。这些研究以组织管理学的视角，将顶层管理的组织结构进行解构，使我们可以更加清晰地发现基层形式主义产生的关键症结，对政府精准施策、有效应对、实现基层减负提供了系统结构视角的参考。三是制度机制不完善导致基层干部负担过重。会议文件制度不健全、执行不够有力，考核机制不科学、评价导向有偏差，政府职能转变不到位、机构职能不清，是导致形式主义的原因之一。童俊则将外部行政环境需求、公文制发“成本”过低、考核机制导向问题、公文审核把关不严列为其原因，这些都跟制度机制和政府机构密切相关〔4〕。代凯从“痕迹主义”产生的本质原因分析，将“痕迹主义”形成的最主要原因归结于上级部门监督考核制度设计与方式方法的不科学〔1〕。由此可以看出，不合理的考核制度、不明确的责任划分、不到位的激励措施等制度机制，是造成基层干部负担重的重要原因。上述研究可以帮助我们更加清晰地判断出不合理制度机制对基层工作产生的影响，对于精准缓释、消解或转化基层负担提供了理论支撑。

（三）基层减负的路径探析

一是精文减会，形成务实的工作作风。解决形式主义突出问题、为基层减负，应该严格规范控制文件，大力精简文件数量、压缩文件篇幅、控制文件规格及印发传阅范围；严格精简会议数量、控制会议时间、控制会议规格和规模。同时，要通过理顺政府关系，明确各自职责权限边界；明细相关职能部门责任；完善和创新基层治理体制；科学使用绩效考核等路径来实现基层减负〔5〕。二是解构顶格管理模式，切实保证基层轻装上阵。房宁认为，要切实给基层减负，必须从解构顶格管理入手。实践中要从人力、财力、资源现状出发，减少管理事项；赋予政策一定的灵活性和给基层一定的自由裁量空间；要充分尊重基层工作实际，给工作完成留出时间〔2〕。三是科学设定制度机制，进一步完善机构职能。童俊提出要科学设定考核指标，对现有的考核检查活动进一步整合压缩，完善公文管理制度，健全行政规范性文件管理制度，健全公文处理“一个口子”进出管理制度，健全公文审核责任制，进一步健全决策反馈评估机制，形成文件从起草到落实的闭环效应，营造注重文件落实的鲜明导向，减少为发文而发文，防止文件过多、过滥〔4〕。代凯也认为，要通过设计科学的考核指标体系，压缩考核内容、减少考核频次，对基层工作进行差异化考核评价，减少基层考核压力，实现基层减负〔1〕。

三、关于基层减负研究文献的评估

按照全面从严治党永远在路上的要求，整治形式主义、官僚主义，实现基层减负仍然是一个应该深入研究的问题。因此，有必要对当前已有的研究文献进行评估，以期对今后的研究提供借鉴。

（一）研究的整体质量还有待进一步提升

基层减负是一项长期性、艰巨性的工作，基层负担重本身是一个很复杂的问题，没有深入分析研究很难触及和揭露事物的本质属性。就检索到的文献来看，关于“基层减负”的研究文献数量还是极其可观的，但大多文献内容都是以新闻报道的形式宣传纲领文件和解读政策方针，理论研究质量还不够高。现有的研究文献更多的停留在事物的表面，或者就表象论表象，或者简述“基层减负”的文件要求与粗略影响，然后就直接谈论解决路径。这样的研究文献既缺乏严密的论证逻辑，也缺乏完备的分析过程，所提出的解决途径多是泛泛而谈，很难具体操作，更多的是一种政治表态，亦或是观点浅谈，很难提炼出具有较多理论与实践参考价值的观点。从为数不多的几篇价值较高的研究文献的研究过程、框架结构来看，关于“基层减负”的研究探讨，我们可以采取“坚持问题导向———事物现象列举———查找问题原因———探究问题实质———针对性提出解决途径”的研究方式，注重从根源上查找原因，注重从本质上提出解决问题的方法。这样才能真正提升研究质量，形成切实有效的研究成果和参考决策。

（二）研究范围和领域有待进一步拓展

党章第三十条明确规定，在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位设立的党组织均是党的基层组织。可见，“基层”的范围不能简单从行政区划角度绝对地割裂开看，应当涵盖各个层级、行业、领域中具体抓落实的群体，特别是要把面对群众提供服务的基层单位作为重点。“基层干部”也需要从主要泛指基层党员干部、行政机关或其他公职人员，拓展到在党的领导下的各行各业各级各类的基层党组织和为人民服务的行政服务岗位上的工作人员。只要是开展和从事一切与“公”有关的社会管理与服务事业，身处人民群众一线的岗位，都应属于“基层”，都应该在基层减负所考量、关注和解决的范畴。而就“基层减负”相关文献作者来源和研究领域来看，尽管发文者来自各个行业，研究内容广泛、涉及领域众多，但70%集中在党政部门，而其他行业领域的研究力度明显不够。因此，我们应该进一步拓展研究领域，丰富和完善“基层减负”的多行业、多领域性研究内容，把握好整体与局部的关系，加强“减负”治理的系统性和针对性。

〔参考文献〕

〔1〕代凯.基层“痕迹主义”的表现、成因及治理路径———基于公共组织绩效管理视角的分析〔J〕.行政与法，2019（09）：34-40.

〔2〕房宁.没有条件硬要上，怎能不形式主義？〔EB/OL〕. https：//www.guancha.cn/FangNing/2019_04_03_496159.sh tml.

〔3〕漆瑶.关于提升机关为基层减负实效的思考〔J〕.人才资源开发，2019（23）：34-36.

〔4〕童俊.基层减负背景下公文精简工作的问题与思考———以G市为例〔J〕.领导科学论坛，2020（13）：14-78.

〔5〕卢宏婷.切实推进基层减负路径研究———以孝昌县丰山镇为例〔D〕.武汉：中共湖北省委党校，2020.

责任编辑董军