法治视域下高等教育治理政策化的成因与规制

刘庆斌

摘  要：高校治理工作在当今社会环境下已经与国家治理工作表现出越来越突出的融合性。在全面深化改革的宏观政策要求下，高校治理是国家治理过程中的一条重要实践路径。不仅能够对国家治理体系的功能性进行检验，也是实现高校治理工作向现代化方向发展的重要路径。治理过程的政策化现象是现阶段高校治理工作开展过程中遇到的典型问题，分析这一现象的成因，并且选取合理的方式进行规制约束是提高高校治理水平、推进其治理工作现代化进程的科学方法。

关键词：高校治理;政策化;成因问题;规制;优化路径

中图分类号：G649    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2021）10-0008-02

高校环境下的治理工作既是维持高校各项教育教学工作正常进行的重要动力，也是及时发现高校教育中存在的问题，并为治理工作的开展指明方向的必要途径。政策化作为高校治理工作中体现出来的一个典型问题，需要基于成因分析采取有效的措施进行规制和优化。

一、政策化问题的基本概念和表现

目前，高等教育方面的各项工作开展迎着法治化的大浪潮在进行转变和改进。在法治视域下，高等院校的各项教育教学工作不仅要遵循专业教育的规范和要求，更要保证各项工作的开展符合法治化的基本逻辑。从外部环境因素的角度上来讲，要求对高校教育工作进行干预的主体都要严格遵循法治的基本框架。这个基本框架相对固定且要求非常严格，导致了高校治理在遵循政策要求的过程中由于对政策的遵循力度过高而出现政策化的问题。具体表現为从事高校教育治理工作的相关工作人员在工作过程中过于依赖相关的政策要求，缺乏结合本校实际的变通和对于高校治理政策的灵活应用。观察和分析这种现象所造成的负面影响，可知高校治理工作的开展中由于对于政策要求过度追求和依赖，出现了政策化的问题 [1]。这不仅不利于高校治理工作在符合本校实际的状态下开展，更容易使高校治理工作的开展遇到治理框架过于固定，缺乏创新和完善动力等问题，这也从侧面反映出了高校治理工作需要解决政策化问题的重要性。

二、政策化问题的成因分析

（一）客观发展环境和要求因素

从根本性的影响因素角度分析，高等教育治理工作中的政策化问题与宏观上推进法治建设有非常密切的联系，法治的国家治理方式对国家和社会发展的各个层面都产生了非常重要的影响。而具体来说，法治建设工作的开展落实到高校教育治理工作的具体维度上，需要通过多种不同类型的制度和政策作为基础依据和支撑 [2]。当各个维度的政策和制度在内容的复杂化程度上有所提升，政策和制度本身发挥的主导性作用就会进一步增强，如不及时进行调整和控制，就会为政策化问题埋下隐患。

（二）法律体系建设状态因素

在我国的宏观法律体系中，真正涉及高等教育内容的法律类别主要是《职业教育法》《教师法》《高等教育法》。从总体数量来看，专用于高等教育的法律条文在总量和法律条文规范的细节性和针对性上都存在不足。这主要是由于改革开放初期我国社会发展和建设的重点集中在经济发展上，针对教育领域的立法进程处在相对滞后的状态下。

（三）高等教育的内容因素影响

高等教育的内容和要求重点集中在意识形态领域，这一领域的各项工作开展所产生的影响具有宏观性和广泛性的特征。法律的颁布和执行存在一定的困难，这就需要从国家顶层设计上发挥对高校教育治理工作的宏观调控作用。但同样地，政策的相对固定性也会影响到高校治理的实际工作开展的灵活性，两者之间存在的矛盾冲突就成了政策化问题出现的重要影响因素 [2]。

（四）高校中问题暴露时机的影响

在高校教育治理工作开展的很长一段时期内，高校治理隐藏着一些如高校自治、教师学术自由、大学生受教育权等多方面的问题，且没有充分地显现出来，而直到教育行政诉讼体系得到了全面的建设和完善，这些问题才逐步在高校教育自治工作的开展中得到体现。由于部分高校教育的管理者和决策者对于这些问题缺乏重视程度和处理经验，导致政策化的问题更加明显地暴露出来。大部分高校自治工作的开展都是依托于固定性较强的宏观政策要求进行的，由于两者在实际应用中的匹配性不足，不仅影响高校自治的效果，更会对高校教育自治工作开展中法律作用的发挥起到负面影响。

三、规制的基本方式探讨

（一）法治的本质是对规则的依托

从法治的基本形式上来看，法治实际上是从稳定和完善两方面入手进行的，在维持稳定、追求完善的原则下制定相应的规则是法治工作开展的基本条件。从更加广泛的角度上来讲，法治具有促进政策治理的作用。在具体的落实执行中，要求立法机关通过立法形成权力，这实际上是对政策中不完善方面的一种补充。例如，一些高等教育促进条例的颁布就充分体现了法律对政策的补充作用。

（二）法治的执行完成了对治理主体的分配

通过法治的途径，不同治理主体之间的权利和义务得到了明确而充分的分配，这种分配为进一步规范要求的执行提供了方向性的指导。从具体落实的角度上来讲，这有利于为进一步的行动提供科学合理的指导。从经济学的维度上来讲，明确目标和方向的行动会很大程度上节约政治治理环节的交易成本 [3]。回归到高等教育工作的开展角度上来讲，不同的高校基于学校治理所制定的具有一定个性化特征的章程和规范，都是为高校治理工作提供服务的一种典型制度。而这一制度在高校领域内的长期作用则进一步激发了教育部推进实施《高等学校章程制定暂行办法》的进程。这是高校法人制度建设更进一步的典型体现。

（三）司法环节可补充发挥政策的指导和治理作用

司法环节对于高校治理政策的补充作用主要体现在教育行政诉讼维度，随着《行政诉讼法》的优化和改革，高校治理过程中的一些问题也可以通过行政诉讼的渠道得到调解并最终解决，这促进了高校治理工作向更加规范和严谨的方向发展，且司法的政治约束力更为突出，所能取得的治理效果也会相对更为突出。

四、高校治理政策化问题优化转变的有效路径

（一）从立法层面加强顶层设计

立法是法治化治理和建设的基础条件。立法部门应当以高校教育和学校治理为切入点加大立法的顶层设计力度。从高校教育的实际出发，由于其所涉及内容的丰富性以及社会关系的复杂性，若单靠行政管理和行政部门的规章制度对高校治理进行约束和规范，会存在缺乏全面性的问题。因此，需要从顶层结构，即立法的角度入手，通过机构改革以及互动机制的建立为教育维度的立法工作扫清障碍，推动立法工作的进一步落实执行 [4]。从现阶段的实际情况出发进行分析，在《深化党和国家机构改革方案》的落实执行环节中，专门组建了教育领导小组，这是推动高校教育治理工作开展立法的一个合理切入点。通过专项工作组的调节和引导，各种不同类型的高校教育立法问题可通过这一介质进行有效反映，立法部门则可以组织相应的调研机构开展进一步的调研工作，这有利于推动高校立法事宜的顺利落实。

（二）从立法部门入手加强实践力度

立法部门是法治化建设和治理工作开展的主要参与和落实部门。因此，其自身应当充分发挥工作中的主观能动性，在工作中及时总结问题，有效地完善和优化路径，并且将一些初步行之有效的政策加强重视与完善，尽早促进其上升到法律维度上。这一方面能提升相关政策的约束力和规范性，另一方面也有利于弥补相关立法的空白区域 [5]。为了确保政策向法律维度的上升和调整取得预期的效果，作为立法部门应当积极成立一个专门的立法研究委员会。结合高校治理工作中的实际问题进行成因、影响因素以及解决策略的具体分析，为进一步合理的立法制定一系列规则，结合立法要求的流程和核心要求分步推进实施，最终完成立法任务。在具体的实践中，要求立法部门在做前期的调查和分析的过程中要重视真实性与客观性并重，确保切实结合现阶段高校治理中存在的典型问题以寻找立法的合适切入点 [6]。

（三）注重政策的审查工作

针对政策的审查工作，一方面是为了及时发现所制定的政策是否符合高校教育治理的基本要求;另一方面是为政策作用的发挥提供必要的支持。尤其是在教育政策内部发生抵触现象時，更应当利用司法审查手段将一部分缺乏适宜性或者存在不合理现象的政策进行废除。在具体的审查制度制定环节，一方面要结合我国高校治理的实际，另一方面也可以积极借鉴国外的司法审查机制建立经验，力求通过合理筛选和分析充分发挥审查工作的作用。

五、结语

综合分析可知，高等教育治理工作中，不仅高校方面要发挥主观上的推动作用，外部环境条件以及法治化建设的进程也会对高等教育治理工作的开展造成一定的影响，为了取得更好的治理工作效果，需要分别通过宏观政策调控、法律制度完善、审查制度实施为高校治理工作中问题的解决，为进一步优化规制目标的达成提供动力。

参考文献：

[1] 孙莉玲.内部治理视域下世界一流大学思想政治教育新定位[J]. 江西社会科学，2019，39（12）：247-253.

[2] 胡明. 坚定中国特色教育自信推动高等教育治理现代化[J]. 国家教育行政学院学报，2019（11）：3-7.

[3] 陈旭，张建萍. 独立学院治理模式的主要问题与优化对策[J]. 福建质量管理，2020（02）：283.

[4] 陈春琳.高等教育治理现代化的逻辑要素及实现路径[J]. 中国高等教育，2020（06）：39-41.

[5] 许文瑞. 高教人才培育新趋势：高等教育深耕计划政策特色分析[J]. 国土及公共治理季刊，2019，7（03）：108-115.

[6] 解德渤. 高等教育治理现代化两大路径框架的数学解释[J]. 重庆高教研究，2019，7（03）.

（荐稿人：李春，浙江大学教授）

（责任编辑：胡甜甜）