中国文化产业发展的政府规制研究

张美英

[摘要]

本文在相关产业规制理论研究的基础上，进一步分析了中国文化产业政府规制的依据，提出文化产业政府规制的类型与工具，并在总结中国文化产业政府规制存在问题的基础上，从适度强化社会性规制和合理设置文化产业规制机构以及加强对规制机构的规制三个层面提出优化建议。

[关键词]

文化产业 政府规制 规制工具

文化是民族凝聚力和创造力的重要源泉，是综合国力竞争的重要因素，是經济社会发展的重要支撑[1]。全球化背景下，文化产业的兴起与繁荣标志着社会经济的高级化发展与产业结构转型升级时代的来临。然而，文化产业作为新兴产业，所蕴含的深刻文化属性与经济属性，仍未完全发挥效用，需要借助一定的产业规制方式对其进行规范和管理。产业规制作为现代市场经济发展体系中的重要一环，从本意理解，具有设定、规定、限制之意，即借助政府之力对现实市场经济进行自外而内的规定、限制，使产业活动与经济行为实现合理化发展。文化产业规制是产业规制行为的细分，是政府行政机构以治理文化市场为目的，以法律为根据，以颁布相关法规、规章、规划、命令以及裁决等为手段，对文化及其相关产业不完全公平市场交易行为进行的直接或间接干预[2]。因而，正确认识政府对文化产业规制的必要性，探讨当下政府文化产业规制的不足，提高政府规制的合理性和有效性，对促进文化产业发展具有关键性意义。

1  文化产业规制的依据

市场经济在满足资源与信息自由流通的同时，也带来调控失灵的危机。与其他产业相比，文化产业作为一个初步崛起的新兴产业，发展运行过程中存在着诸多缺陷和不足，有待于公共利益的守护者——政府通过其“有形之手”改善和维护社会公平与效率，实现整个文化产业的稳定运转。

1.1  文化产业规制是规范产业外部性的方式

文化产业不同于其他产业，集知识、审美、价值、娱乐及观念于一身，具有很强的外部性。所谓外部性是指文化企业的生产行为对其他生产者或消费者产生的影响，而这种影响无法通过市场机制反映出来[3]。如果文化产品生产合理、消费理性，不仅可以促进社会经济发展，还能通过传递正能量改善消费者的价值观，提升民族认同感，弘扬优秀文化内涵，由此形成的社会效益就大于私人利益，文化产品发挥出正外部性;反之生产不合理，文化企业过分追求经济效益而忽视社会效益，破坏文化资源原有形态，传播有害的价值理念，危害社会稳定，此时文化产品形成了负外部性，不利于文化市场的有序发展。此外，文化产品具有公共物品属性，即多人可以同时共享同一文化产品，且不会互相干扰。这种固有属性极易造成文化消费的“搭便车”行为，导致文化产品供应方的利益损失，使得供应方受利益驱使只为那些愿意付费的消费者提供文化产品，忽视低收入消费者的文化需求，从而引发社会不公平现象[4]。文化产品的外部性及公共物品属性，难以通过市场调节，因此必须依靠政府规制进行直接或间接的引导、管制，鼓励正外部性行为，惩罚负外部性行为，保护消费者利益，维护社会公平。

1.2  文化产业规制是合理配置产业资源的要求

在信息经济时代，信息作为一种资源逐渐成为产业发展的重要一环。文化产业作为一种市场活动，难免会因市场失灵造成生产者与消费者信息不对称的现象[5]。这种不对称现象往往导致两种不良后果：一是占有信息优势的一方受经济利益驱使垄断信息，做出损害另一方利益的行为，如提供虚假信息、诈骗信息等;二是由于信息封闭造成信息延迟使文化企业错过最佳市场竞争的时机。不对称现象不能及时被遏制，不仅文化市场难以进行公平交易，且市场的正常资源配置也会受到影响。因此，政府应当对文化市场进行信息规制，通过提供统一的信息交流平台，促进信息自由、广泛流通，提升市场资源配置效率。

1.3  文化产业规制是提升产业地位的途径

自文化产业诞生以来，关于其产品内容“真善美”与“假恶丑”的争辩就没有停止，单纯追逐经济利益与坚挺社会效益左右摇摆的现象未发生转变[6]。文化产业在争议声中逐渐发展与壮大，成为世界各国难以忽视的一种经济与文化引擎。自党的十七届六中全会制定了中国文化大发展、大繁荣的宏伟蓝图以来，打造“文化强国”的观念逐渐深入人心，中国经济发展逐步进入经济与文化双驱动的时代。加快发展文化产业、实现文化产业成为国民经济的支柱性产业，已成为中国的一项重要经济发展战略。因此，文化产业的发展要服务于国家文化战略的实施，而这一项任务的实施需要一定的规制予以保障。

2  文化产业规制的工具

文化产业本身具有文化与经济双重属性，但在实际运营中，受产业特性影响，市场对文化产业经济效益的追逐不断壮大，在一定程度上损害了社会效益。为加强文化产业双效益的共同提升，政府应该审时度势，及时采用恰当、科学的规制方式对其进行约束、管制。

2.1  文化产业规制的类型

文化产业规制同产业规制一样，基于不同的方式与优势可以分为不同的类型，在实际应用中，各种规制交叉使用、相互渗透，共同作用于文化市场。

按照规制方式不同，可分为直接规制与间接规制。直接规制是指政府直接介入文化市场失灵的领域，即政府依法直接干预文化经济主体的决策，如依法对文化企业的市场准入、退出、价格、服务、投资、利润分配、财务会计等活动进行的规制。间接规制是指政府不直接干预文化经济主体的决策，仅通过制约与行业引导来规范文化市场机制职能的发挥，并以完善法律制度、加强行业自律、实现文化市场机制顺畅运行为目的。

按照规制主体数量不同，可分为联合规制与单独规制。联合规制是指由于文化产业的跨领域性，许多文化市场行为往往需要不同规制主体之间的相互协调配合，达到共同规制的目的。例如，国务院信息产业部门和各省级电信部门、公安部门、文化部门、工商部门对互联网的共同规制就是联合规制。单独规制则是某一部门对某些局部现象进行的规制。

按照规制内容不同，可分为经济性规制与社会性规制，这是中国最常用的规制分类方法。经济性规制一般存在于对市场失灵与市场缺陷的矫正中，通过政府的规制对其进行调节、缓解、控制，以保证文化市场活动的有序进行，主要手段包括：价格规制、进入与退出规制、质量规制等;社会性规制则是以实现社会平等、公平与公民健康为目的，对社会主体的经济活动进行行政性规范与制约的政府行为，主要手段包括：许可证规制、信息规制以及标准规制等（详见表1）。

2.2  文化产业规制的主要工具

文化产业规制的实施，需要借助一定的规制工具配合。目前，中国文化产业主要的规制工具包括立法、政策以及行业自律。俗话说：“工欲善其事，必先利其器”，在实际应用中，各种类型的规制行为都离不开以下工具的配合（见表2）。

3  中国文化产业规制存在的问题

合理的规制行为有利于优化文化产业资源配置，提升文化企业生产效率，促进文化产品经济效益和社会效益的统一。反之不仅难以实现资源配置效率提升，还会因文化产业关联效应过大而阻碍经济的整体发展[9]。现阶段，中国文化产业仍属于市场竞争力较弱的部门，规模效率、技术效率均不突出，与规制行为存在缺陷不无关系。

3.1  文化产业规制体制不完善

一方面，规制机构繁多且缺乏统一协调。中国文化产业规制机构繁多，形成从中央到地方政府多部门多头规制的现象，严重影响规制效率和生产积极性。此外，众多规制机构之间因缺乏统一的协调与制衡，常常出现职责不清、权责不一的现象，极易造成规制冲突与权力滥用。而在规制不利时又相互推诿和扯皮，有利争着管，无利都不管，造成文化产业规制机构既存在行政职能交叉，又有未被关注的空白领域。另一方面，政企不分导致规制不力。文化产业规制机构不是由立法直接产生，其权力也不受宪法等法律规定制约，规制机构存在一定的权力交叉，极易被政治集团、商业集团所俘获[10]。目前，中国主要存在两类文化产业规制机构，一是处于政府部门中的行政规制机构，二是处于企业中的管理规制机构。有些文化产业规制机构本身就是文化企业主管部门，规制机构与被规制机构合二为一，规制行为往往是为自己利益服务。在规制实施过程中，管理者出于眼前利益考量，难以做出客观、公平、公正的决策，很大程度上损害了规制的权威性，导致规制不力。

3.2  文化产业规制方式存在缺陷

中国多采用经济规制手段，即在市场运行中，通过设定进入壁垒、实行价格干预等措施对文化产业领域进行管制。较发达国家，行政色彩较为浓厚，这限制了文化市场的自由与灵活运行。一方面，重经济性规制轻社会性规制。一直以来，中国政府对一些文化产业设置了较高的进入壁垒，以维持对文化市场的掌控。然而过于严格的门槛限定既限制了文化市场的自由竞争和资源的快速流通，也导致相关部门权力的滥用，阻碍了文化产业化、市场化进程。相对于经济性规制，中国的社会性规制多采用事后行政干预手段，缺乏事前预防、检测和事中引导、调节。另一方面，规制手段相对落后。中国文化产业规制手段仍以政府直接行政干预为主，规制工作具有一定的主观性和强制性，激励型或市场化的规制手段运用较少，极易造成文化市场竞争活力的缺乏，且被过多规制的文化企业往往生产效率低下，无心于产品创新和服务提升。政府行政机构往往片面地认为只要对文化市场实施严格的进入审查，就能够有效避免文化产品和服务质量问题的发生，从而忽视了引导和激励，造成一些文化企业因缺乏持久“关注”而行为“变质”。

3.3  文化产业规制权力缺乏制约

规制的本质是为了控制市场失灵，维护和保障社会公共利益，目前中国文化产业规制权力仍缺乏监督与制约。一方面，中国社会对于文化产业规制机构缺少必要的监督，公众对相关的规制内容、规制方式和规制目的缺少必要的了解，不了解也就無从谈起社会监督，而社会监督的缺失又极易滋生腐败或不作为;另一方面，中国文化产业规制内部缺少一套完整且透明的决策、执行和监督机制，就目前大部分规制策略的制定和实施程序而言，从立案、起草、出台、实施直到实施效果的评估、反馈，均由某一文化行政部门独立进行，该程序对其他行政部门和公众而言基本处于不透明状态，既无法实际参与相关规制的最初制定，也不能对执行过程进行检查、审核和督促，在绝大多数文化产业规制策略中，对规制者本身的限制几乎未有涉及。

4  中国文化产业规制的改进策略

一般而言，市场调节失灵时，需要政府采取一定的宏观调控，弥补和完善市场的内在缺陷，通过统筹兼顾重新调整产业资源配置;但当政府规制失灵时，就需要政府及时进行规制创新，纠正规制中存在的种种弊端，使其适应市场发展，以发挥最大效用[11]。目前，中国文化产业规制失灵现象时有发生，要推动文化产业实现跨越式发展，必须针对现有规制中存在的突出问题，及时进行创新式调整。

4.1  适度强化社会性规制

一方面，放松经济性规制。政府应遵循文化市场运行规律，多采用激励手段，逐步将直接行政干预转化为引导、扶持与服务行为，降低市场准入与投资准入壁垒，建立统一的、开放性市场体系，形成以市场配置为基础，政府规制为辅助，充分发挥市场在政府宏观调控下对文化要素进行资源配置的基础性作用。此外，政府要动员多方社会力量共同参与建设文化产业，鼓励文化市场的良性竞争，扶持新型文化产业业态发展。在资源紧缺且缺乏竞争的文化产业领域适当引入竞争机制;而在竞争过于激烈的文化产业领域则适度采取规制手段，如控制企业数量、规范企业行为，避免恶性竞争的出现。另一方面，完善社会性规制。在采取社会性规制时，政府应着力加强对知识产权、消费者权益以及文化产品和服务质量等方面的规制，以推动文化产业的规范发展。标准规制是社会性规制的主要手段。文化产业规制机构应制定合理的市场行为标准，为文化企业的生产、传播、经营行为提供具体的实行依据，实现事前引导和预防。此外，政府在完善相关立法的同时，充分发挥社会监督功能也是强化文化产业社会性规制的一种重要方式。

4.2  合理设置文化产业规制机构

科学合理地设置文化产业规制机构是保证文化产业顺利运行的基础，也是提升规制效率的重要前提。一方面，应设立相对集中的文化产业规制机构。目前，文化产业规制机构大多处于政府或企业之中，深受政府人为干扰和企业商业利益侵蚀，具有很强的被动性，加之政出多门，难以进行公正、客观、完整的规制实施和反馈。因此，要建立相对集中、权威性的文化产业规制机构，既要和政府各部门及文化企業保持一定的联系，又要独立于各部门与文化企业之外，既要有独立实施规制、不受其他外界因素干预的能力，又要接受相关部门及社会的监督、审查和规制。其中，对处于政府之中的规制机构，要通过法律赋予其一定的权力和职责，保证摆脱政府人为行政控制;对处于文化企业的规制机构，则要保证其具有充足的规制资金，使其能够隔断利益相关者的干扰，降低被俘获的可能[12]。另一方面，应协调文化产业规制机构的权力使用。文化产业规制制定部门与执行部门、监督部门应是彼此相对独立的机构，且三者权力应相互制衡。其中，对于规制制定部门应形成以专业人士为主导，政府人员为辅助的智囊团，共同进行宏观规制手段和工具的设定;规制执行部门应由政府人员组成，负责具体规制手段和工具的实施，并接受实施效果反馈;规制监督部门则应由其他政府机构和社会公众共同参与设立，以确保规制制定和实施过程的科学、合理、公正、透明，并对规制实施效果进行监督、审查。

4.3  加强对规制机构的规制

对文化产业规制机构的规制一般包含两层含义：一是加强对规制制定者的规制;二是加强对规制执行者的规制。不论对于哪个层面来说，加强社会监督、提高规制行为的透明度、确认和保障具有裁判职能的监督机构的独立地位、在条件成熟时制定统一程序法典等都是切实可行的方法[13]。首先，应加强对规制机构的社会监督。文化产业所涉范围的广度决定了文化产业规制范围的宽度，对文化产业规制机构的监督不应仅依靠某单方力量，而应是鼓励社会各方共同参与，加强综合监督力度，可促成文化企业、行业协会、政府机构、新闻媒体以及其他社会组织和个人多领域、多形式、全方位的社会监督体系。其次，应提高规制行为的透明度。文化产业规制行为的透明化是保证社会监督顺利进行的必要条件之一，应在不影响政府执行工作的前提下，最大可能地公开在社会面前，主动接受社会公众的监督，实现文化产业规制在“阳光”下进行。再次，应保障监督机构的独立地位。保障裁判性监督机构与人员的相对独立性，文化产业规制监督裁判的司法化是切实保障文化市场自由竞争、文化企业独立运营和社会公众合法权益的重要途径。最后，应制定统一的程序法典。在条件成熟时，建立统一的法律法规，既有利于规范文化产业规制机构的行为，又有利于规范被规制者的市场行为，使任何随意损害市场运营和企业生产、经营活动的行为以及俘获行为等都受到法律的约束和制裁。

参考文献

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