退耕还林政策补助绩效评价研究

许晨 廖信林

摘要：由于受到退耕还林政策的影响，政府对退耕还林农户进行补助，这些政策补助在一定程度上影响了农民收入，本文从农民增收的视角对政府退耕还林政策补助的绩效进行评价。实证方法采用双重差分法（DID），将调查对象分为退耕户和非退耕户两组，建立差分回归模型。通过实证分析，得出了如下结果：退耕还林政策补助会显著促进农民增收，享受退耕还林政策补助的退耕户收入上升了3700元左右。为实现退耕还林政策补助的绩效，建议从建立和完善退耕还林政策补偿机制、加强农户对退耕还林政策补助的重新认识、完善退耕还林政策补助的有效途径等方面来加以改善，保证农民退耕积极性的提升。

关键词：退耕还林;政策补助;DID评估方法

1.绪论

1.1研究背景及意义

我国为了改善水土流失严重这种局面，实施了退耕还林工程。为了保障退耕还林工程的实施，我国制定了一系列的退耕还林政策，但退耕后很多农民的基本生活得不到保障，为了改善农民的经济情况，激发农民退耕的积极性，我国陆续制定了一系列退耕还林的补助政策。

《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发﹝2002﹞10号）等文件在2002年颁布，补贴标准长江流域及南部为230元/亩/年，黄河流域及北部为160元/亩/年。除少数民族地区外，我国其他地区遵循统一的补助标准，虽然这有利于政策的操作，但由于各地的经济水平、土地质量、农业基础设施等存在差异，这样的补助难以保障农民的基础生活，部分地区的农民利益严重受损。虽然国家鼓励将产出较低的陡坡耕地作为退耕的重点土地，但依旧存在部分退耕地的土地质量较好，实际产出较高，如果在这些地区实行退耕，会使农户的收入产生一定程度的損失，进而打击了部分农户参与退耕的积极性。对部分土地质量较差的退耕地，农民退耕的积极性较高，但这些土地不太利于林木的生长，需要投入更多的时间和金钱来开发和管理这些土地。部分以畜牧业、林业、贸易等为主要收入的家庭，更愿意将仅有的种植地用来退耕，并从中获得国家补贴。国家在2007年颁布了相关的政策决定，在粮食和生活费补贴期满后，中央财政拨款将继续向退耕还林农民提供适当的现金补贴。补贴标准长江流域和南部地区为105元/亩/年，黄河流域和北部地区为70元/亩/年。生态林补贴期限为8年，经济林补贴期限为5年，草地补贴期限为2年。与管护任务相关联，直接补助给退耕农户，按照原每亩退耕地每年20元生活补助。同时，中央财政机制，用于巩固可耕地和恢复森林的专项资金，用于基本粮食领域的建设，农村能源建设、生态移民、随后的工业发展和恢复等。为进一步加强退耕还林建设，国务院明确指出，把符合条件的退耕还林归入中央和地方生态效益补偿之内。

鉴于目前学术界关于退耕还林政策的研究较多，但是大部分研究多是关于该政策的问题，缺少对这些政策的绩效评价，从农民增收的视角进行研究的也显现不足。本文从农民增收的角度出发，对退耕还林政策补贴绩效进行评价，有助于丰富我国退耕还林政策补贴的理论研究。同时，有助于为我国的决策制定者提供制定合理的退耕还林政策补助的参考指导对策，从而促进农民的增收，使得退耕还林工程可以更好地实施。

1.2文献综述

目前，学术界关于退耕还林政策的研究较多，但大部分是关于政策的实施和制定，缺乏对退耕还林政策绩效的评价研究，以退耕还林政策补助为对象的研究更是少之又少，与本文研究具有相关性的研究成果如下：

王欠分析了耕地转林地政策对川西地区耕地密集区农民收入的影响。研究发现，退耕还林面积对农民收入的影响大于退耕还林援助。退耕还林政策会极大地影响到农民的收入，这在阿坝州、甘孜州等表现较为明显，一般来说，农民收入与退耕还林面积的关系呈U型曲线。也就是说，农民收入会随着退耕还林面积的增加出现先下降后上升的趋势。朱长宁、王树进对陕南地区进行了调查，并在建立双重差分模型的基础上研究了退耕还林工程实施对当地农户收入的影响，研究发现，退耕还林工程的实施，使得农户家庭总收入和非农收入得到显著提升，但没有显著促进农业收入的增加。

关于退耕还林政策的绩效评价方面，李金珊、徐越从农民增收视角出发，研究了农业补贴政策的效率损失问题，建立了“投入—产出”模型，来进一步分析补贴资金的发放对技术效率的影响，发现二者的相关性并不强，说明当前浙江省的农业补贴资金的发放没有起到应有的效果，要想促进政策效果的提升，就需要优化补贴政策的基础、类型和设计内容等。樊胜月等人构建了基于ahp法的退耕还林还草政策绩效评价指标体系，在给各指标赋权的基础上，分析了其对农户经济行为的影响，结果显示，这一评价方法具备较强的可行性，采取这种方法来评价退耕还林政策的绩效，可以弥补生态治理政策绩效评价的不足。

综上所述，当前学术界关于退耕还林政策补助的研究还有待进一步深入，已有关于退耕还林政策绩效的评价的研究较少，从农民增收的视角来评价政策绩效的研究存在着不足，研究角度需要进一步创新。

2.相关理论概述

2.1退耕还林的内涵

退耕还林是指对易造成水土流失的坡耕地进行规划，逐步停止耕作。因地制宜种树，按照适宜土壤、适树的原则恢复森林植被，为了保护和改善环境，退耕还林工程建设包括退耕还林工程与宜林山区荒地绿化工程。

2.2基本理论

2.2.1可持续发展论

20世纪50年代年以来，人类逐渐意识到资源合理利用与保护环境的重要性，开始寻找新的发展方式。1987年，联合国全球发展和环境委员会在其题为“我们共同的未来”的报告中提出了可持续发展的概念，将其定义为“在不损害子孙后代需要的情况下满足当代人需要的发展方式”。在1992年联合国环境与发展会议上编写的一系列文件中，如《21世纪议程》，对“可持续发展”的概念做出了类似的规定，认为可持续发展是保证后世人类可以通过对环境的保护和公平性，获得与现代社会同样良好的生活条件，要求现代社会在发展的过程中，要充分尊重自然规律，节约正在使用且不可再生或难以再生的资源。可持续发展要求在发展的过程中能够维持住良好的生态环境，保证生物多样性的延续。

2.2.2环境经济学理论

环境经济学的研究对象是客观存在的环境系统。认为社会经济再生产过程与自然环境密不可分。自然为人类生产活动提供资源。人类通过劳动将自然资源转化为生产资料和生活资料，并在此过程中将生产资料和生活垃圾排放到自然环境中。经济再生产决定着自然再生产的过程，彼此间互相关联。在经济发展的过程中，不能超过自然的承受限度，否则环境就会遭到破坏，失去协调性。在利用环境经济学研究问题的过程中，需要对环境价值加以评估。我国重点开展的退耕还林工程，保护了我国的现有的流域内生态环境，防止了流域内生态环境的恶化，此项工程所带来不仅仅是生态效益，也为我国创造了相当大的经济价值。而面对退耕还林这样一种外部性极强的公共产品，环境经济学则提出了生态环境的补偿理论。该理论认为政府可以通过建立合理且完备的补偿机制，使退耕还林所产生的经济效益内部化。

2.2.3政策周期理论

经济学的各个流派对社会经济进行研究往往是为了提出自己的政策主张以促进社会经济的发展。刘丽霞在研究了利益集团对公洞政策决定的影响与作用，认为公共政策的运行存周期性，政府政策的制定必然经过制定——执行——评估——监控——终结的过程，并依据当前形势优化新政策的产生，实现新旧政策的交替循环。在政策的执行中对政策的绩效进行评价，可以让政策制定者了解当前政策有无实现预期目标、是否符合当下实际情况，以便于及时调整、优化政策，保持政策的稳定性和连续性。退耕还林政策是我国的重要政策之一，其补助政策关乎退耕户的民生问题，对其进行绩效评价是政策制定过程中最后的阶段，这对制度的完善具有非常重要的指导意义。

3.實证分析

3.1数据来源

本文数据来自于对霍山县的实地调研，以及国家统计局在2008～2018年间对安徽省霍山县的农村住户追踪调查，最终确定获得有效调查农户为416户，其中退耕户为212户，非退耕户为204户。数据如表3.1。由调查数据发现，退耕户的各项数据指标的波动幅度较大，各类指标的稳定性不强。其中，退耕户的家庭人口数，耕地面积以及物质资本相对较多，但非退耕户在家庭受教育水平及劳动力比例方面高于退耕户。

3.2模型构建

3.2.1 DID评估方法

运用DID（Difference in Difference）分析方法，该方法可以在DID方法给定其他因素的条件下，将是否参与退耕还林的农户加以区别，退耕户分为处置组，而非退耕分为控制组，进而评估退耕还林政策补助的绩效。

3.2.2面板模型构建

本文研究的主要问题是基于农户参与退耕还林政策的绩效。将退耕户设定为处理组，非退耕户设定为对照组，采用DID方法说明退耕还林政策补助实施前后对农户收入的影响，构建面板数据计量模型。面板数据模型构建如下：

其中，Yi，t表示样本个体，包括处理组和对照组。Ti，t用于区分处置组与控制组，取值为1时表示处理组，取值为0时表示对照组。Ai，t用于区分时间，取值为1时表示表示样本个体处于退耕还林政策补助实施后，取值为0时表示样本个体处于退耕还林政策补助实施前。待估参数β0，β1，β2，β3，β3度量了处置效应。

3.3实证结果分析

基于安徽省霍山县部分农户数据信息集，本文对数据采用DID模型进行分析，输出结果如表3.2所示，固定效应模型中是3541.7，随机效应模型中β3为3721.6，表明退耕还林政策补助存在明显的处置效应，可以使退耕农户的收入增加3700元左右。Hausman检验结果是0.5873，在10%的显著性水平上不拒绝原假设。研究结果表明，退耕还林政策补贴对农户收入增长有显著的正向影响。

为进一步阐述上述结果的是否具有稳定性，本文采用一阶差分模型，将总体样本以时间为单位划分为2008～2013年和2008～2018年两个时间段，分别研究退耕还林政策补助对农户增收造成的的短期和长期影响。本文引入虚拟变量proi以便于对政策补助的绩效进行比较，以此构建一阶差分模型，模型表达如下：

其中，Yi，0、Yi，t表示退耕还林政策补助实施前后农户的收入。proi是虚拟变量，取值1、0分别表示处理组、对照组。xki表示相应的控制变量，包括家庭人数、教育程度、劳动力比例、耕地面积、物质资本。

表3.3的估计结果表明退耕还林政策补助在短期内对退耕还林农户的增收没有产生积极的影响，这与前文中进行的DID模型分析的结果产生矛盾。这意味着由于短期内各种外在因素的影响，退耕还林政策补助产生影响的过程较为缓慢，政策补助未能达到使农户增收的目的。

为进一步说明政策补助对退耕农户增收作用的时效性，本文将数据样本延长至2018年，输出结果如表3.4。数据结果中的参数的估计值显著为正，这说明在长期退耕还林政策补助对农户收入产生了明显的积极影响。与表3.3不同，长期中劳动力比例、受教育水平在长期内也会农户收入产生积极影响。这一估计结果与表3.2中的分析结果一致。

本文认为造成上述结果的原因在于短期中退耕还林政策补助机制缺乏动态调整且前期的补贴金额较低，在长期的发展中，政策补助机制完善，且补贴金额有了一定程度的上涨。具体表现为，政府的退耕还林政策补助前期只有每亩百元左右，在退耕还林政策开展以来，农民可耕地正与收入也在同步降低，通货膨胀、价格上涨和单一的收入来源也在影响着农民，金额较低的退耕还林政策补助并不能弥补为农户的实际收入，导致农户的名义收入高于往年，但实际收入却下降了的情况出现。而在政策执行的后期，霍山县政府不断完善退耕还林政策补偿机制，根据通货膨胀、消费物价指数等指数及时调整了政策补贴数额。提高补贴金额最高可达每亩1500元，同时也加强了基础设施建设以及农村教育培训，使得长期来看，退耕还林的补助切实地增加了农户的收入，达到了增收的目的。

4.结论与建议

4.1结论

本文通过研究发现，退耕还林政策补助的实施对农民的增收有一定的促进作用。在研究的过程中，利用经典DID计量评估方法，建立了面板数据模型，研究结果显示：安徽省霍山县的退耕还林政策补助有着明显的处置效应，对退耕户的收入增加有一定的积极影响，平均每位退耕还林的退耕户家庭收入增加了3700元左右;这一影响受到农户家庭人口规模、文化素质高低等多种因素的影响，在短期表现并不显著，但从长期来看，这一政策补助的实施可以促进农民收入的增加。为了让更多的退耕户可以从退耕还林政策补助中获得增收的好处，本文对霍山县政府实施的政策进行分析，建议政府应建立和完善退耕还林政策补偿机制、加强农户对退耕还林政策补助的重新认识、完善退耕还林政策补助的有效途径。希望本文的研究可以为更多地区的政府制定合理的退耕还林政策补助提供一定的参考指导对策，充分激发农户退耕的积极性。

4.2建议

4.2.1建立和完善退耕还林政策补偿机制

为了实现退耕还林的既定目标，必须健全退耕还林政策补偿机制，保障退耕还林政策补助的有效落实，从根本上保障农民的利益，促进农民增收。在完善退耕还林政策补偿机制方面上，我国可以采取以下两个措施：（1）建立多层次的经济补偿制度，根据每个地区生态环境的实际需求与实际状况，由国家财政划拨建立补偿专项资金，为了保障资金的充足供应，还可以引入银行贷款、发行国债等方式，充分借鉴发达国家的成功经验，筹集社会的闲散资金以用来作为生态建设的基金。（2）多元化后续经济补偿的内容。政府可以采取诸如产权补偿、生态移民补偿等补偿措施，使针对退耕还林农户的经济补偿达到多元化。其中产权补偿表现为补偿农户在退耕地上的木林、草场的使用权，以及依法获得林业、草场收益的权利。生态移民补偿由中央政府和地方政府统一规划实施的，具体措施包括在退耕地区建设生态保护区、加强地区基础设施建设、加大政府财政支持力度等，保障并提升农户的生活水平。

4.2.2加强农户对退耕还林政策补助的重新认识

对于退耕还林政策的补助，农户需要对该政策补助进行重新认识，具体包括三方面：（1）了解退耕还林政策补助的实质。退耕还林政策补助是政府通过对退耕农户实施经济补偿的方式来赋予植被生态建设以价格的行为。政府的这一行为可以促进退耕还林的生态效应的发生，但这种效应是公益性的，其消费不具备排他性。可以说，政府的经济补偿换来了生态效应的增加，这种市场交换行为也符合经济规律。在这方面，林户要认识到，政府会根据生态产品的效用大小来决定补助的力度，从而制定相应的补偿标准。部分学者认为，政府主要根据生态损失来制定政策补偿的标准，这种生态损失主要发生在退耕还林的生态产品经营者和管理者，以及在经营过程中的效用损失和结构调整损失。因为他们在经营和管理的过程中会投入一定的成本，而消费的非排他性使得生态产品的部分成本得不到有效收回。不管是哪一方面，都可以看出政府制定的经济补偿标准会因为生态产品的定价和损失等情况而定，这是政府对林户等生态产品经营者或者管理者的一种补偿方式，可以很充分调动农民退耕的积极性和主动性，使得农民在退耕后不因为这一情况时导致基本口粮和现金需求得不到有效满足。这是对国家生态环境建设的一种投资，短期可以缓解国家与农民参与的激励相容问题，为农户退耕提供更多的保障，长期可以保障生态建设的可持续性，通过在其他领域发展谋生技能，提高农民的收入，同时改善环境。（2）确定退耕还林政策补贴标准。退耕还林补贴标准的确定，政府采取如下三种方法：一是利用经济学中商品定价的方式，即确定退耕还林生态效益的实际经济价值，确定政府购买这些生态效益的补偿标准。。然而，通过对生态系统和生物多样性的评价，很难准确地确定生态效益的经济价值，这种方法不太实用，但具有一定的参考价值。。其次，运用经济学原理和方法对退耕还林效益进行评价，确定补偿标准。由于退耕还林的外溢效用受到社会、经济、自然、有形经济实体等多方面因素的影响，确定起来存在一定难度，实用性不强。第三，估算退耕还林还草过程中农民直接承担的经济损失，建立补偿标准。这种方法的使用，只需要对当地的自然和社会人文条件、农民的收入等情况进行实地调查即可，但是很难将农民的所有损失包含在内，但这种方法相对前两者来说，难度更小，但具备较强的可行性，也成了目前政府制定退耕还林补助政策的主要方法。但这一方法的使用使得目前的退耕还林补偿政策的补助标准过低，无法保障农民的基本生活需求，因此，实行足额补偿显得较为迫切，但这也会增加政府的补助成本。

4.2.3完善退耕还林政策补助的有效途径

在完善退耕还林政策补助方面，我国政府需要采取如下措施：首先，深化对补贴目标和补贴本质的认识。退耕还林政策补助目标是为了优化和改善我国的生态环境，但退耕还林毕竟是一个漫长的过程，其生态效应目的一般在几年甚至几十年后才能实现，在这期间，退耕多种因素的影响，导致国家预期生态效益难以估计。正因为补偿标准偏低，使得很多农民将政策补助当成了扶贫款，没有将其与生态环境的改善目标结合起来，使得政策补助的效果不够明显。其次，对退耕还林经济补偿中存在的问题进行了探讨。关于制定退耕还林政策补贴，需要明确补助的标准、期限、费用的计算方法、费用的支付方法等，对此，政策补助的制定者需要加强对经济学理论的研究，将多种因素考虑进去，从而优化这些内容，使得补助更加公平合理。第三，根据退耕还林的规模和时间安排，制定退耕还林政策补贴标准。补助标准的高低会直接影响到农民退耕的积极性以及政府的财政压力大小，为了保障退耕目的的实现，需要对这两者进行有效权衡。生态环境的恶化是长期积累的结果，恢复生态环境需要较长的时间，退耕还林不应过于追求短期效应，应控制退耕的规模，采取循序渐进的方式，逐步增加退耕的面积，让农户也乐于接受。如果政府的支出成本没有获得预期的生态效应，那么会面临巨大的经济损失。因此，在补贴标准的制定上，不宜过高，但也要考虑到农民的收入情况，可以采取其他方式来促进农民的增收，如加强农田建设、引进先进的技术和适合的林木品种等，进一步改善农业生产条件，优化农村的产业结构，促进生态农业的发展，保障生态建设的可持续性。

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[8]刘丽霞.中国利益集团在公共政策过程中作用与影响研究[D].东北财经大学，2011.

作者简介：

许晨（1999.6-），男，籍贯：安徽，研究方向：经济学。

廖信林，男，籍贯：安徽，职称：教授，研究方向：经济学。