浅议行政立法程序的民主参与机制

摘 要：文章对我国现阶段行政立法程序中的民主参与问题进行了分析探讨。首先分析我国目前行政立法过程中的民主参与机制的现状，得出其存在的问题，然后分析现状讨论其形成原因，最后结合行政立法程序的民主参与机制的现状和形成原因，提出了有针对性的解决方案。

关键词：行政立法 行政立法程序 民主参与 现状 对策

中图分类号：F203.9;D922.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）04-082-02

近年来，随着社会的不断发展，人民群众参与政治生活的意识也在不断提高，公民对于立法工作的热情参与便是对这一现象的最好诠释。行政立法涉及到公民生活的方方面面，所以行政立法不应该只有专家、学者、法律工作者的意见，人民群众的意见也非常重要，广泛吸收人民群众的立法意见将会使法律更加地贴近人民群众的生活，从公民守法、行政机关执法、司法机关审判等方面都将更加体现民主科学的立法精神。

一、行政立法程序及民主参与机制概述

民主在我国有十分重要的法制和政治意义，如果说“参与”是对民主的最好诠释，那么“政治参与”则是体现民主的具体表现。在行政立法的过程中民主参与是重要的一部分，因为行政立法不仅应该体现行政机关的意志更应该体现的人民的意志，公众参与行政立法是体现公民意志的重要途经。行政立法程序是指国家行政机关依法制定、修改和废止行政法规和规章的活动方式和步骤。行政立法程序从外部表现方式来看要求遵守相关法律法规以及行政机关立法的程序、步骤、方法以及时限，但是透过外部表现形式观察内在实质时依然有许多值得探讨的内容，立法不仅应该合法、合理，更应该体现人民群众的需求，体现其民主参与的一面。

二、我国行政立法程序民主参与机制存在的问题

我国行政立法程序民主参与机制的问题主要存在与起草、立项阶段，以及宣传和征求意见的方式，还有最后的审查决定的阶段。

（一）行政立法立项、起草缺乏民主监督

现阶段行政立法的起草和立项主要是行政机关依据社会现状，根据《立法法》的具体规定进行起草和立项，立法建议和启动立法程序都由行政机关主持操作，在行政机关公示之前并没有相关法律规定要将立法计划及时公开，征求群众意见，接受第三方的立项监督，所以在立法过程中非常容易导致行政机关主观性过强，那么行政机关即是立法者也是执法者，这种情况不利于法律法规完成之后的执行。但是目前行政机关的立法行为提倡专家学者的参与，这对于民主立法、科学立法而言是很重要的。

（二）行政立法宣传流于表面

行政立法的宣传报道大多数是在表决时或者表决通过将要施行的时候大篇幅地出现在新闻报道中，或者是号召各个单位邀请专家学者进行普法讲座，这样的宣传在很大程度上其实只是一种普法宣传，普通群众对于立法过程的参与实在过于微弱。另一方面，对于立法公开我国目前在新法正式生效实施之前并没有真正意义上的向广大人民群众公开，只是非常有选择性地向内部机关或者专家学者组成的评议团体公开，这样的局部公开并不利于普通群众的知悉和讨论，自然也对下一步法律法规执行过程中产生一定阻碍埋下了伏笔。

（三）审查决定方式流于形式

大部分的行政立法进行到审查决定阶段时审查决定的方式在一定程度上只是一种约定俗成的形式，行政机关在这个阶段有很大的自由裁量权，很大程度上有“自己做自己的法官”之嫌，行政机关缺乏相应的权力制约机制，即使立法过程中會通过各种方式扩大民主参与的途径，但是目前最通俗的方式还是召开立法论证会议，或者书面征求专家学者的立法建议，但是在这个过程中真正体现民意的方式其实很少。立法机关在采纳各界意见的过程中也存在着听取主管部门意见多，听取行政相对人意见少，听取上级领导意见多，听取基层群众意见少的情况。

三、行政立法程序民主参与机制缺乏的原因分析

行政立法过程中民主参与机制的缺乏并不是一方面的原因而是多方面的，但是从宏观上主要可以分为体制原因和观念原因。

（一）体制原因

其中国家体制的影响或许是更重要的原因，行政机关的首长在整个机关的运转过程中扮演着重要的角色，他对以机关名义做出的一切行为和决策都要负责。普通科员对直系领导负责，下级首长对上级首长负责，自然而然行政机关的首长意见就成为了立法意见中最重要的意见，甚至可以在一定程度上左右立法成果。

（二）观念原因

我国曾长期处于封建统治阶段，落后的“官本位”思想对人们观念的影响是不可忽视的，虽然改革开放以后现代法制观念对人们也产生了一定的影响，但是和传统思想相比较还没有占据主流地位，或者说没有在人们心中产生深刻的影响。普通群众对于参与立法的积极性不是很高，而且认为自己的声音对于科学民主立法的意义不大，甚至怀疑自己的意见和建议会不会被认可和采纳。

四、行政立法程序民主参与机制的完善方案

行政立法程序民主参与机制的完善方案必须以一个有权威性有可操作性的强制性方案确定下来，那么能够做到可以规制行政立法的方案，最好的方式就是通过立法的方式确定，将行政立法的听证制度、专家参与制度、公告评议制度等都通过法律的形式确定下来，这将使行政立法的民主参与更加有效且易于实行。

（一）听证制度的明确和完善

行政立法过程中听证制度的作用在于将行政立法在小范围内置于多种社会角色的评判之下，行政机关的官员、专家学者、行政相对人、利害关系人等等社会角色都对这一事件有平等的发言权，通过这样一种方式为行政立法提供更多的现实依据和立法参考。首先是在行政立法中应当进一步扩大听证的范围，行政立法涉及社会生活的方方面面，立法不科学的后果不仅体现在立法阶段，在执法阶段也多有体现，如果将社会矛盾集中、争议大的领域在立法前全部进行听证，那么很大程度上会减少后续执法过程中的障碍。其次是行政立法的听证程序需要像诉讼那样通过法律确定下来，具体的听证过程，听证前的衔接，听证后的救济都通过具体条文确定下来，这会使行政立法更具科学民主性。

（二）专家学者参与制度的完善

一部法律不能没有专家学者的意见和建议，从某种意义上说其实各种法律条文就是法律学者还有专家的一部作品。法律需要民主参与，更需要专家学者专业的建议，专家学者的建议保证了行政立法的科学性。行政立法过程中应该设立稳定的专家学者团体，使之成为行政立法机关的常设性机构，这个机构应该包括多个领域的专家学者，包括各个部门法的，也包括必要的自然科学领域和社会学领域，这是因为立法针对的对象是人，科学立法固然重要，合理立法以人为本的立法理念同样重要。

（三）加强和完善公告和评议制度

行政立法的公告评议制度的目的是让行政立法更加的公正透明，让更多的普通群众了解、关注、参与到行政立法的过程中来，过程性的参与会让立法结果更贴近社会生活的需要，而不是将一个已经成型的结果放在他们面前。由此，过程中的公告和评议更加重要。完善行政立法程序的公告评议制度，首先，应该建立一个具有强制执行力的公告制度，行政立法的文本在完成起草形成审议稿提交审议之前应该在各级政府所规定的固定刊物，或者网站上进行公布以便接受更多人的监督和意见。其次，完成公告以后會有很多的意见或者建议，就需要为民众或者利害关系人提供更多的反馈渠道，以便他们的意见和建议能够及时地提交到相关部门。最后，对于接收到的意见和建议要严肃地对待，正确的、有价值的、有参考意义的意见应该再次提交到专家评审团接受评议，对于不予采纳的意见应该做出说明。

结语

推进中国民主建设是一个持续且重要的社会工程，行政立法程序的民主参与是这项伟大工程不可缺少的一部分。要想让社会群众积极参与到民主建设中，有一种“社会主人翁”意识应该从微小处做起，让社会听到他们的声音，让他们意识到自己可以有效地参与到社会建设中。推进社会民主化建设是多方努力的结果，需要政府、社会以及普通民众的共同努力。

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[7] 王周户.公众参与的理论与实践.法律出版社，2011.

（作者单位：黑龙江大学 黑龙江哈尔滨 150000）

（作者简介：任凯蓉，黑龙江大学法学院在读硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。）

（责编：若佳）