论证行政程序重启在我国适用的可行性

摘 要：行政行为具备效力理论，即一经发生则会产生法律效力，据此我们可以得知：一旦发生行政行为，并且发生者本人在特定时间内对此不进行复议、起诉，即说明该行为生效，具有公定力、确定力和存续力。已经发生法律效力的行政行为，受到诉讼起诉期限的绝对限制，当事人为绕过救济期限已满的巨大障碍，采取迂回策略——对相关行政机关提出履责诉讼，规避起诉期限。那么实践中需要迫切解决的问题：对于一个已经发生法律效力的行政行为，在当事人认为受到不利影响，可否能突破行政行为效力理论与法的安定性原则？截止当下，我国在行政法领域一直存有欠缺，没有明确的或者法律意义的行政程序法，这就导致很多域外好的制度都脱离法律约束，没有成型文件也规范化。现实中的实际情况不断督促行政领域方面的专家、学者学习域外完善的制度并与中国的现实基础相结合加以论证，改良出适合中国现状的行政程序制度。文章通过对典型案例的分析论证我国现行法律基础能否适用行政程序重开制度，从规范性和实体角度讨论阻却我国行政程序的确立以及支撑我国确定该制度的依据。

关键词：行政程序重启 法秩序 信赖保护原则 行政高效原则

中图分类号：F016.3;D912.1  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）04-078-03

一、法院裁判差异与不同学说背后的价值

我们一直强调法律行为要体现法的安定性原则，尤其是行政行为，这关乎到行政机关的信赖利益，所以在一些错误的行为中，也确立相对人的信赖保护原则。这两个原则成为确立行政程序重启制度规范性的阻碍，同时实体上诉讼期限上限制也促使相对人不得不采取措施实现自己合法权益的保障。引注的案例①涵盖行政程序重启的核心问题，三级法院的认定体现目前实践中对该制度的容许性的不同态度，分析三级法院的裁判对于理清司法态度和制度中包含的具体内容都有条理性感受。

（一）完全否定说——法秩序安定

本文涉及的案例，其起诉时间已经远超最长起诉期限，因此，案例中的王建设在诉讼中无法取得胜利，进而向当地政府请求注销国有土地使用证，并对当地政府不受理、不答复的态度表示不满意，再进一步对这种“不作为”的行政行为提出诉讼。但看表面文字，大家会觉得王建设想要当地政府对其行为作出回应，而不是要求其真正注销国有土地使用证，但实际上王建设本人诉求的终极目的就是注销国有土地使用证，这个终极目的和表面上我们领悟到的点并不一致，這种行为属于“假象”的延长期限，采用一种新的诉讼种类巧妙避开法律对原始诉讼期限的规定。

二审法院在审视这个案件时，重点放在了当地政府“不受理、不回应”的不作为上，忽略了这个事件最初始的诉求，判决的焦点在诉讼程序上否定了行政机关处理行为的可诉性，尽管他本人没有直接要求撤销当地国有土地使用证的方法，但他采用诉讼途径提出了这种诉求，其本质上就是迂回战术，从而避开诉讼有效期已过的事实。完全否定行政程序重启制度学说其背后支撑的价值是维护法秩序的安定性，完全对行政行为效力理论的服从。著名的行政法学家毛雷尔，德国人，他曾经提到每一个公民都享有撤销负担行政行为的权利和机会，如果在规定的有效期内没有行使该权利或者没有机会使用，那都视为放弃，公民需要自行承担相关的法律后果。国家之所以为诉请撤销规定相应的期限，就是为了保证一些行政行为可以合法操作，如遇问题可以及时纠正，这种期限限制可以安定法的利益，一旦超期则不能再提出任何异议，所提异议也将会被视为无意义行为。②在立法缺位的现状下，这样显然违背有错必纠原则，不利于保障当事人寻求个案正义。

（二）完全赞同说——个案正义的保护

根据河南省现行的《土地管理法》规定，一审法院认为他们具有注销土地证书的权利。单就实体法角度，县政府有责任对当事人的申请注销事项按照法律要求审查条件，符合条件的在法定期限内予以答复。而且法院判决对当事人重启行政程序的申请没有附加任何程序和实体的条件限制，可得出一审法院是完全赞同在法律有明确规定机关职责时，当事人可以申请行政程序重启制度的。法院以河南省的行政规章为依据，明确机关的法定职责，间接承认当事人的行政程序重启申请权。完全赞同说是站在对个案正义绝对保护的立场上。只要当事人提出申请，行政机关根据自己职责就应该受理，行政机关应本着有错必究原则对待当事人申请，撤销，废止和变更错误行政行为。完全赞同说有值得可取的理由，有明确法规范时，按照规范的规定执行;缺乏明确规定时，正当程序原则可以从程序上填补规范的不足，但该学说欠缺的是对申请人申请重启的条件设置，所以在符合特定条件下，行政机关可以重新启动行政程序纠正其作出的错误行为。得到讨论的问题是，从法规范对行政机关规定的义务条款中能否必然推出当事人的公法请求权？同时对于法规范中赋权性规范可否也同样能推导出呢，两者规范有什么区别呢？

（三）条件限制说——法安定性与个案正义平衡

最高人民法院的再审裁定一方面从法的安定性角度维护行政行为的存续力，另一方面又认为当事人虽然不能突破诉讼时效等原因通过诉讼废止行政行为，但符合特定条件下可以请求行政机关重启行政程序。这种学说突破了行政行为存续力中对法的安定性，明确指出这种相对化行为存续力的使用有期限限制，超出期限即可视为越过边界。③不过在诉讼程序上是说不通的，对于县政府的不予答复处理认定为《行政诉讼法》中不可诉的重复处理行为，从而最终否定可诉性。

二、案件法理分析

上述不同层级法院的态度呈现出我国司法对待重启制度的不同态度，最高院的裁定也是代表我国对行政程序重启制度最终的司法态度。

（一）司法态度

懂法的人都知道，所谓的行政行为具有一定的约束力，并且这种约束力只有在其行为存续期间才有效，一旦超出就无意义。行政机关虽然受到行政行为约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自己改正行政行为。案例中的主人公王建设所提出的诉讼救济已经超出届满期限，故不能再使用诉讼途径。但是，主人公王建设可以向有关部门提出重新办理行政程序的请求，只不过这个流程有点复杂，并且要求也很严格。如果王建设一而再的进行诉讼，则当地政府行政机关不处理、不答复的态度就是拒绝的意思，一定程度上表明了当地政府觉得该事件超出受理时间，不再属于行政诉讼所管辖的范畴，王建设没有权利再因此事进行申诉。反而言之，如果行政行为所依托的事实或相关法律发生变更，并且变更的结果会突破原本的行政行为，则当事人可以向行政机关申请程序重启。

（二）诉讼类型的差异

当事人王建设向法院提出的诉讼主要是针对国有土地使用证，根据诉讼类型来分类属于撤销之诉，诉讼内容是希望政府审查国有土地使用证的合法性，并根据相关法律对其进行取缔。王建设向法院申请当地县政府注销土地使用证这一诉讼属于履行之诉，诉讼内容是希冀法院对当地政府不作为的行为作出判决，并要求政府部门履行好相关职责。以上两个诉讼过程所涉及的诉讼类型和诉讼内容完全不同，不能仅仅因为诉讼时效过期就否认行政机关答复行为的可诉性，还需更多的理论支撑。

（三）向实践发展的必要性

我国尚无统一的行政程序法，地方性的程序法规范与没有提及到程序重启制度的明确规定。而是很少的一部分单行行政法律或相关法规中涉及到这点内容，甚至有些规章中只存在类似规定，不能完全根据执行，并且有些规定过于狭义，有些规定过于广义，都不没有明确的程序重启规定。

该制度在我国仍然是理论上的构想，目前实践的案例不断出现，已经有进入实践发展的必要条件，法院的裁判体现程序重启的审判思路。程序重启针对那些具有明显存续力的行政行为是可以提出权利救济的。如果行政机关发现自己原本的行政行为存在失误，则需要立马改正，减免损失。如果行政机关作出的行政行为超出期限，得到公定后，通常情况下，行政机关是不能再变更的，但是如果相关人员对此提出质疑或者损害当事人利益时，行政机关可根据具体情况对其审查，并重启程序。因为以行政行为作出的那个时间开始起算权利救济时间会对当事人的权益造成一定的伤害。行政许可和处罚一经出台就具备法律效力，它们二者都存在公定力和存续力，但具体情况又存在差异，行政许可只要在法定时间段内一直具备法律效力，而行政处罚一旦付诸执行则不再存续。因此不能简单的以行政行为的公定力和存续力来判定后续事件变更对行政行为的合法性影响。④

三、域外行政程序重启原理

据前面介绍可知，德国最先提出行政程序重启这种说法，这种说法起初由德国的行政法院裁判及行政法理论学者提出的，随后这种说法被德国民事诉讼法征用，并通过不断的革新，逐渐形成了现在的行政程序重启。在德国盛行后，这条被写进德国《联邦行政程序法》，对其定义和范围也做出了明确的规定。⑤行政法理論是指一旦做出行政决定并让当事人知晓后，该行为就具备了法律效力，也就是所谓的公定力。德国行政法理论代表奥托·迈耶曾经提出行政行为的脚本是法院的裁判，它本身具备权威性。但行政行为与法院判决还是存在很大的差异性，不能一视同仁。德国行政法理论中明确指出，如果法院判决不合理可以进入再审程序，重新对此做出判决，更何况行政决定呢。⑥

法律原则中的法安定性原则衍生出行政行为的存续力与权利保障原则存在紧张的关系，任何国家都不能允许存在与宪法原则和社会一般观念相冲突的不可诉请撤销的决定，都应当为相对人提供修正的机会。若此时的行政决定不符合事实或明显侵害相对人权益而被存续力所固守不能撤销改变，有悖于权利保障和客观正义的实现。

四、行政程序重启程序处理

所谓的程序重启是指，原本不能诉求撤销的行政行为可以经过新的审查而出现较大结果变更的过程。如果有需要，程序重启可能会变更行政行为。最初法律制定诉请撤销期限纯粹是为了保护相关的当事人的合法权益，出于法安定性考虑，如果超过法定期限则不再享有保护权。每一位公民都可以在相关期限内行使权力去撤销或取缔相关行政行为。如果公民没有在规定时间使用这个权利则视为自动放弃，就需要接受相关的行政行为伴随的各种后果。

（一）行政程序重启的概念

通过前文分析，这里明确一下行政程序重启的概念，它是指某一行政行为在超出其法定期限后，相关公民对此提出异议，这时基于公民的申请，行政机关需要开启一个新行政程序，从而对逾期事项重新进行审判，并给予撤销或废止、变更等结果之一。⑦

（二）程序重启的申请条件

如果有些行为已经具备法律效力，则在程序重启时首要问题就是解决程序方面的相关问题，该事件的当事人可以随时对其提出撤销行政行为的申请。此处借鉴德国联邦行政程序法的规定，出现以下情况时，须应相对人申请，决定是否对一获确定力的行政行为予以撤销：（1）行政决定之前的事件依据或法律发生变更;（2）相关案例有了新的证据依托，并且这些证据足以改变当事人的利益。以上规定尽管来源于德国，但对我国依旧适用，在我国行政程序法尚未出台前，我们都可以参照其执行。例如《行政许可法》第69条规定，⑧相关当事人如果要求改变行政许可事项，需要向作出该行政结果的行政机关提出诉讼申请，如果符合规则，则行政机关应依法处理相关的变更手续。法律中明确写着行政机关处理的事情有了新的依据或因为其他原因出现变更时产生的改变行为为履行法定职责之诉，这个没必要引起争议。

针对那些没有明确的法律界定的，程序重启条件就有些不同，具体根据以下来定：首先要了解制度根本目的是纠正错误的行政行为，维护当事人权益。可以从行政诉讼法中规定撤销行政行为的六种情形找到依据。一个最终的行政行为要保障三个方面即事实，程序和法律适用上正确，所以判断是否重新开启行政程序要从行政行为的三个方面全面进行审查。为了避免相关事件的当事人所提的程序重启成本高，耗费人力物力，更是出于对法安定性的庇护，所列举的程序重启的相关条件都必须清晰，不能含糊不清。相关事件的当事人如果需要提出程序重启的申诉，就必须准备齐全相关的资料，证明原始的行政行为存在失误或者不合法情况，并且保证所提供的原始材料都真实有效。否则该制度会为当事人乱申请开了巨大口子，对法的安定性产生极大的冲击，并且有别于履责之诉的申请。

申请重启制度的发动主体可以是相对人的申请，也可以是行政机关主动发现错误，自己改正，对于行政机关依职权重启程序的程序相较于当事人申请的条件没有那么苛刻，主动发现错误并及时改正是值得鼓励的，并没很多限制性条件。

（三）程序重启的诉讼类型

程序重启中诉讼类型分为履责之诉和撤销之诉，本文提及的案例中王建设诉求属于前面的哪一种，需要根据程序重启的审查进行定夺。根据程序重启发动主体的不同，在行政机关依职权重启程序并对原行政行为作出撤销下，新的决定视为新的行政行为，其救济可按照诉讼的规定进行;但在当事人提出申请后，不同的诉求是不同诉讼类型，无法按照统一规定处理。两个不同诉请类型是不同的。表现最明显的是二者的诉讼目的存在差异，履责之诉重点是求相关的机关表现出特定行政行为;撤销之诉重点是纠正已经生效的行政行为。前提不同，前者是行政机关怠慢不作为;后者是存在一个生效的行政行为。合法性审查不同，履责之诉审查在行政机关履责的事实与依据;而程序重启之诉在于审查当事人申请的条件是否满足，需要否对原行政行为进行撤销。司法权与行政权界限不同，履责诉讼中，司法权可以直接参与到让行政机关履行法定职责;在重启程序中司法权要保持自己的谦抑性，还是有原先作出行政行为的机关处理专业的事情，司法权不能提早参与。根据前面案情，我国对于选择何种诉讼类型是有自己的态度的，不允许当事人利用履行法定的义务性规范来规避掉实体起诉期限的限制和程序重启制度的特定条件。

（四）阻却事由和支持依据

1.程序重启的阻却事由。行政程序价值包括外在价值和内在价值，现代行政程序更加重视提升程序的地位促进行政程序双方的沟通和提高行政活动的效能。其外在价值主要体现在秩序，公正和效率上。所以公正价值并不是程序的唯一价值追求，从行政程序的内在要求和与其他社会活动内在本质不同的是它的效率价值。然而从客观角度分析，重启程序的开始会必然导致旧程序的推翻和新程序的重启，会极大增加行政机关的负担，必然会影响行政的效率追求。

沃尔夫认为，即使第三方不属于受益人的范围，反对程序重启也要第三人的信赖保护。⑨行政法中的信赖保护原则是现代法治原则下，行政主体在行使职权过程中，坚持诚实守信，不得随意变更，撤销和废止行政行为，该原则广泛应用在行政许可，行政给付等领域，逐步其在行政程序等领域的地位。当当事人对行政主体作出的受益性行为十分信赖时，行政主体不能随意发生改变或者撤销甚至是废止，否则必须经过当事人同意或者对当事人给予相应的补偿。在行政处理的实践中，治安处罚案件的加害人和受害人，是彼此的第三人，如果双方超过期限不复议不诉讼，那么结果是双方中的任意第三人获得期限过后的利益。如果法律规定行政程序重启制度，意味着对第三人获得利益的损害，违背信赖保护原则，也会损害法秩序的维护。容许程序重启制度会对行政效能和信赖利益有一定冲击，不过，法律原则相互冲突，彼此不能相容，那么就要根据现实社会的急迫需要和背后价值的较量，排出法律原则的优先顺序，这也是综合评价和利益衡量的过程，不能根据一项原则的冲突而否认整个制度。

2.程序重启的支持依据。当事人因为起诉期限届满而维权受限，仍应该为当事人提供其他途径寻求个案正义的实现——行政程序重启制度⑩。肯定说所要达到的目的是对违法行政行为的纠正和相对人权益的维护，具有公益性和私益性;否认说则是基于成本较高的考虑进而对效率的追求。重启制度与再审程序能成为程序上的衔接，对于行政行为存续力的行政保障强度相比法院的生效判决更低，申请再审的程序更加困难的情况下，应允许相对人的重启申请。

结语

上述主要论述重启制度的申请条件及法理基础，还有对于行政机关的不予答复以及驳回申请决定等是否具有可诉性还没有学界统一定论。行政机关对当事人的重启程序作出不予答复的决定会导致行政程序的终结，相对人无法通过法律规定的途径获得救济，所以在认定行政机关的答复时，要综合行政行为的阶段，对可诉性施行必要限制，防止诉权的滥用，拒绝重新开始程序的处理已经构成行政行为。

注释：

①2015年1月13日，当事人王某提出请求，希望通过行政诉讼撤销兰考县政府曾经在1993年7月22日发行的国有土地使用证。后王建设自愿撤回起诉。当年的3月11日，王某再次向当地政府申请，将国有土地使用证上的使用人变更为自己。随后，18日，王某又向当地政府申请注销王建强持有的国有土地使用证。当地政府未对王某的申请事项进行受理，也没有给出相关答复。为此，王某本人很是不服气，随后将该事件进一步诉讼至开封市中院，该院觉得在王建设提出相关诉讼后，当地政府应该予以回应，并且时间必须在规定范围内，但当地政府却视而不见，没有积极处理这件事情，属于公职人员的失职，并给出职责，对于这种现象，当地政府也表示不满意，提起上诉。二审法院河南省高院认为，王某于2015年1月提起诉讼后他自己又撤销了，尽管他本人没有直接要求撤销当地国有土地使用证的方法，但他采用诉讼途径提出了这种诉求，本质上时间已经超期，可以不予受理，故二审法院撤销了一审结果，认为王某的诉讼无效。致使王某本人再一次的不满意，进而向最高院申请再审。参见最高人民法院（2017）最高法行申6100号行政裁定书。

②哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M]法律出版社.2000：300

③张運昊.论行政程序重启的容许性[J].行政法学研究.2019，133

④葛翔，张静.行政程序重开的原理及其本土运用[J].行政执法与行政审判.

⑤德国《联邦行政程序法》第51条。其主要内容为：（1）针对以下情况，行政机关须对当事人的申请，决定是否对涉及的行政行为撤销或变更：1.行政决定之前的事件依据或法律发生变更;2.相关案例有了新的证据依托，并且这些证据足以改变当事人的利益;3.具备民事诉讼法第580条规定的再审理由（2）前项申请，仅于相对人未因重大过失而不能再原程序中，尤其不能通过法定救济途经主张重新进行之理由时，始得准许。（3）申请须在3个月内提出。该期限以相对人得知重新进行的理由之日起算.......（5）第48条第一款第一句及第49条第一款不受影响。

⑥翁岳生编.行政法[M]中国法制出版社.2009：649

⑦詹镇荣.行政程序重新进行之程序标的[J].东吴法律学报.2011，（1）

⑧第六十九条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的;（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的;（四）对不具备申请资格或者不符合法定條件的申请人准予行政许可的;（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

⑨汉斯·沃尔夫.行政法[M]商务印书馆，2002，128

⑩迈克尔·D·贝勒斯.法律的原则[M]中国大百科全书出版社，1996，13

{10}杜国强.程序性行政行为及其司法救济[J]陕西行政学院学报，2017，2

参考文献：

[1] 詹镇荣.行政程序重新进行之程序标的[J].东吴法律学报，2011（1）

[2] 徐以祥.行政法上请求权的理论构造[J].法学研究，2010（6）

[3] 周佑勇.行政许可法中的信赖保护原则[J].江海学刊，2005（1）

[4] 刘飞.信赖保护原则的行政法意义[J].法学研究，2010（6）

[5] 杨登峰.行政法定原则及其法定范围[J].中国法学，2014（3）

[6] 陶莉.有关“行政重复处理行为”若干问题的研究[J].浙江大学学报，2004（2）

[7] 赵德关.试论行政法上的重复处理行为[J].行政法学研究，2000（4）

[8] 杜国强.程序性行政行为及其司法救济[J].陕西行政学院学报，2017（2）

[9] 哈特穆特.毛雷尔.行政法学总论[M].法律出版社，2000（278）

（作者单位：黑龙江大学 黑龙江哈尔滨 150000）

[作者简介：王玉思（1995—），女，汉族，黑龙江双鸭山人，硕士研究生研究方向，宪法与行政法。]

（责编：若佳）