川渝两地协同立法 优化营商环境的实践与思考

邹钢

成渝地区双城经济圈建设，是推动“一带一路”倡议和长江经济带发展、新时代西部大开发国家战略走深走实的“点睛之笔”，是解决发展不平衡不充分问题、推动形成优势互补高质量发展区域经济布局的战略之举。

为充分发挥立法的引领和推动作用，川渝两省市人大常委会及有关部门紧扣《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，创造性地做好地方立法工作，将优化营商环境条例作为川渝两地区域协同立法首个项目，共同研究破解区域协调发展中的共性难题，着力推动形成公平、开放、共赢、可持续的发展新格局。

营商环境怎么“优”

“法治是最好的营商环境”，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出：“要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。要用法治来规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。”持续优化营商环境，既靠政策也靠法治，还要靠立法提供长效的、稳定的、可预期的制度安排。

近年来，党中央、国务院围绕推动政府职能转变、深化“放管服”改革、实施行政执法“三项制度”、平等保护各类市场主体、推动经济高质量发展等作出了一系列重大决策部署。2019年10月，国务院颁布优化营商环境条例，确立了优化营商环境的基本制度。为贯彻中央关于优化营商环境的新要求，地方需结合实际推进优化营商环境方面的立法，切实发挥地方立法配套、细化、补充、创制等作用，切实打通法律和行政法规实施“最后一公里”。在推动成渝地区双城经济圈建设重大战略部署的大背景下，这项工作尤显重要和紧迫。

去年以来，川渝两省市人大常委会顺势而为、乘势而进，及时启动并协同推进两地优化营商环境条例制定工作，期以地方立法着力推动营商环境真正“优”起来。这个过程中，两地始终突出法治之意、密织法治之网、强化法治之力，广泛征集企业和行业协会、人大代表、专家学者、有关职能部门等方面的意见建议，针对问题立法、立法解决问题，力求法规制度科学、有效、管用、可行。尤其对于市场主体反映强烈的那些痛点、难点、堵点问题，注重从“民心向背”和“企业角度”去考量法规内容，冲破思想观念束缚、破除利益固化藩篱、清除体制机制性障碍，着力规范职能部门管理和服务行为，充分保护市场主体合法权益，进一步激发市场主体的发展活力。“法与时转则治”，对实践中证明行之有效的经验做法，如“证照分离”改革、“一业一证”审批模式、政务服务事项“一网通办”等，均及时上升为法规规范，但对实践条件还不够成熟、尚需探索试行的，则未转化法规具体规定，审慎把握好立法的“定”与改革的“变”的关系。

协同立法怎么“同”

实施区域协调发展战略是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要任务。“协同”作为一种治理方法，在国家治理能力和治理体系现代化大背景下越来越多地被提及。“协同”应用于立法，是因改革发展现实需要而在立法层面的创新与发展。重庆与四川在地理上山水相连，在文化上同出一脉，在发展上互融互通。党中央作出推动成渝地区双城经济圈建设的重大战略部署，要求更多更高质量的立法供给，进而推动川渝地区资源和优势高效整合。川渝两地开展优化营商环境协同立法，正是抓住重点和关键，回应这一工作大局要求，也是落实全国人大常委会提出的“围绕区域发展战略和特点做好协同立法”要求。

地方开展区域协同立法，并不是毫无依据地“联手合作”或临时“组团式”立法，也不仅仅是立法工作层面简单的协作或交流，而应当是围绕党中央的重大决策部署来开展的协同立法。只有置于中央的决策部署之下，地方协同立法才有理有据、大有可为。川渝两地携手开展优化营商环境立法，主要目的就是服务于中央对“双城经济圈”区域协调发展的战略定位、发展目标和重点任务，这是两地开展协同立法的根本遵循。否则，协同立法既不符合党中央的大政方针和立法政策精神，也有超越地方立法权限和空间效力之嫌。

开展区域协同立法，对于川渝两地人大来说是一项全新的课题。携手制定优化营商环境条例是川渝两地协同立法首个项目，且具有系统性、综合性、复杂性等特征。这需要创造性地开展立法工作，深入研究区域协同立法的目标性、联动性、溢出性等因素，深入思考和探索实践协同立法“如何做”“怎么同”等问题。在立法推进过程中，川渝两省市人大常来常往、加强交流，互学互鉴优化营商环境及地方立法的有益经验。2020年8月下旬，市人大法制委和常委会法制工委专程赴四川就两地条例草案的篇章结构及重要制度设计进行了沟通交流;今年2月下旬，双方联合委托西南政法大学组织川渝两地多所高校和社科院的专家学者就条例草案开展集中论证评估;针对社会各方面比较关注的优化政务服务、加强毗邻地区合作等共性问题联动开展研究，形成了立法合力，凝聚了有益共识。经过共同努力和充分沟通协调，今年3月下旬，川渝两省市人大常委会分别审议通过了《四川省优化营商环境条例》《重庆市优化营商环境条例》，均从市场、政务、法治三个维度作了重点规范，共有30余个条款针对同类事项作出相近规定，实现了重要制度有机对接。一是在总则中对川渝两地协同推进优化营商环境工作作出完全一致的规定，即加强毗邻地区合作，促进要素自由流动，推进政务服务标准统一、异地通办、监管联合、数据共享、证照互认，完善执法联动响应和协作机制，并实现违法线索互联、处理结果互认等。二是针对重要具体事项，明确川渝两地协作要求，如条例规定协同推进成渝科技创新中心建设，推进建立成渝地区“12345”政务服务热线联动机制，支持成渝地区行业协会商会沟通交流互认等。三是对同类事项作出相近规定，就扩大开放、市场准入、涉企收费、中介服务、创新免责、规范停产停业、营商环境评价等，均结合实际作出了相近的制度安排，便于有关方面一体遵循。

良法善治怎么“治”

立良法促进发展、保障善治，是立法工作孜孜不倦的追求。区域协同立法“协”是路径方法、“同”是效果检验，协同立法恰是国家法制统一的内在要求，也可缓解国家法律供给在一定阶段无法差异化兼顾各地之不足。

我国在一段时期实施区域非均衡发展战略。中西部地区包括川渝两地，相对东部沿海地区而言，发展底子薄，发展机会比较缺乏，发展要素未能集聚。

作为中国经济的“第四极”，随着《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的全面落实，川渝合作将进入高位推动、全面深化的新发展阶段，可以预见川渝两地开展协同立法的空间将越来越大，包括涉及營商环境方面的立法任务将越来越重。这均需要川渝两地始终着眼有利于维护法制统一、有利于维护市场公平、有利于调动各方面积极因素的原则，着力清除妨碍“双城经济圈”社会生产力发展的体制机制障碍，切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。包括适时协同开展涉及成渝地区双城经济圈建设相关领域的法规规章专项清理，联手开展两地优化营商环境条例立法后评估和实施效果评价，并及时对不适应改革发展大势的法规规章予以修改或废止等工作，确保地方立法始终紧扣中心、服务大局。

改革和法治如鸟之双翼、车之两轮。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，立法要主动适应改革发展需要。

栗战书委员长指出：“关于保障和推动区域协调发展的立法，有的是全国人大的任务，有的省级人大可以先做起来。”地方人大创造性地开展协同立法，应坚持在法定权限和程序内推进。对川渝两地今后的协同立法中，涉及超越地方立法权限范围的事项以及需法律授权“先行先试”的问题，均须及时向全国人大常委会有关方面请示报告，主动争取指导和支持，确保地方性法规立得住、行得通、真管用。协同立法也需要具体问题具体分析，对于协同立法中有关制度规定存在两地差异化的问题，需正确、理性看待，在基本制度和重要制度相衔接协调的情况下，允许各方求同存异，促进差异化发展。

（作者单位：重庆市人大法制委）