高铁沿线外部环境难点与对策浅析

刘学宇

摘要：高铁作为一种方便快捷的出行方式已深入人心，伴随着高铁技术装备的不断更新，影响高铁运行秩序和安全到达的因素越来越多的指向沿线外部环境，它具有问题杂、整治难、易反复、成本大、成效低等特点，通过对外部环境难点的分析和思考，从健全法律、构建机制、压实责任、营造氛围等方面对外部环境管理提出相应的对策。

关键词：高铁;外部环境;难点;对策

一、当前高铁沿线外部环境存在的难点

一是问题杂。首先是问题种类杂，高铁沿线外部环境安全隐患是指管内铁路权属地界、铁路线路安全保护区、邻近营业线安全控制范围内、各类影响铁路运输安全的非法违法行为、意外和可能导致事故的安全风险。按照风险来源不同，外部环境安全风险可以分为：非法建筑、非法侵占、非法施工、非法堆载、易燃易爆物、安保区内挖砂取土、抽取地下水、危树、轻质飘浮物、沿线起吊、安防设施隐患等。其次是问题责任主体杂，如非法施工施工方一般为私人的施工队或工程公司，业主方可以是个人或企业，也可以是村委甚至县（区）、市级的政府机关部门。广告牌则一般产权单位为广告公司，由政府城管部门负责管理，所以一旦遇到广告牌破损甚至即将脱落的情况，须立即通知相关产权单位或政府部门安排人员进行处理。安防设施隐患则需要工区检查人员落实日常检查巡视予以发现和及时销号。针对不同的责任主体和风险类型，应采取相对应的处置措施。

二是整治难。首先是高铁沿线居民安全意识不强，高铁的发展速度很快，很多沿线居民与铁路相关部门接触不多，缺乏了解铁路安全知识，不了解自己行为可能产生的隐患。乱搭乱建、非法圈占时有发生，高架桥下种菜、放牧屡见不鲜。其次是现行法律法规尚不完善。很多时候与外单位交涉具体问题时缺乏法律依据，无法可依，执法力量也相对欠缺。目前在问题处置过程主要法律依据是《铁路安全管理条例》和《铁路法》，而对于现场实际出现的一些问题，上述法律或者条例或者条款模糊，或者无相关规定。

三是易反复。主要是部分外部环境问题季节性特点明显，出现周期性发生的趋势。如非法施工在春秋季的晴天比较多。桥下易燃物一般在秋收秋种结束后开始堆放，在干燥的冬季风险最大。而轻质漂浮物品如线路两侧彩钢瓦、塑料大棚、塑料垃圾会在大风或台风期间刮至线路对接触网设备造成损害，仅仅依靠几次集中性的整治活动往往不能从根源解决问题，治标不治本。

四是成本大。建（构）筑物、轻质飘浮物问题涉及沿线居民切身利益等方面，导致问题整治不理想。比如高铁建设完成后，原施工单位遗留临时建筑，由于产权不明确，往往不容易得到地方政府的支持，成为原施工单位、地方、铁路三不管地带;由于彩钢瓦、塑料薄膜等材料价格低，且容易搭建，目前已成为铁路沿线居民、企业厂房、果蔬基地等场所广泛使用的材料，在拆除过程中涉及沿线居民、生产企业、果农种植户的切身利益，容易引起路地纠纷，导致阻路、拦车等问题的发生;另外需要加固处理的彩钢瓦涉及费用，政府没有财政支持，老百姓不承担，得不到有效解决

五是成效低。首先外部环境管控难度较大，人员配备、各方的支持力度并不能满足需求。高速铁路线路里程长，每个工区管辖延展长度约70Km，巡视人员以周为周期分区段对线路进行巡视，发现、处置及汇报具有一定程度滞后性。违章搭建、偷倒渣土、垃圾，非法施工常利用夜间、周末及节假日，发现时已成既有隐患，邻近营业线施工审批流程一般周期较长，流程也较为复杂，地方工程上的进度要求和较长的审批周期之间存在矛盾，偷干的可能性较大。其次铁路管理单位对于沿线建筑和站点环境没有执法权，周边环境在治理过程中无法直接对影响铁路运输安全的内容进行处理，治理效率较低。

二、高铁沿线外部环境难点的对策建议

一是健全法律。由于法律条款缺失和模糊不清，相关责任部门在某些具体问题上无法统一认识形成合力，在处置时也会面临无法可依的尴尬处境。在制定和完善法律时，要围绕实现高铁沿线外部环境安全管控的目标，明确各方权利责任，出台实施细则。要深入现场，汲取以往管理处置时的经验教训，同时充分考虑现场实际和变化，在实践中获取反馈，然后进行完善。同时铁路外部环境安全依法维权工作是铁路外部环境安全治理工作的重要组成部分，运用法治思维和手段确保铁路运输安全，是维护铁路企业合法权益的重要保障。对行政执法仍不能消除安全隐患的，应完善证据资料及时提起诉讼或仲裁，由国家司法机关依法裁处相关当事人停止侵害，消除影响，返还财产，赔偿损失;对符合规定条件的，依法提请检察机关开展检察监督。

二是构建机制。针对路地双方，可以建立“双段长”机制。通过定期召开协调会等方式，加强与地方人民政府、铁路监管机构、铁路公安、铁检机关的联络协调，畅通和固化日常沟通协调渠道，积极配合有关部门开展工作，同时与地方政府、相关企业建立应急联动机制，将直接危及铁路运输安全的外部环境安全隐患和突发事件应急处置纳入地方政府整体应急管理体系，完善应急预案，做到响应迅速、快速处置、有效掌控，不断提高应急处置能力。针对铁路内部，要建立、健全分级、分层、分专业进行风险管控的机制。分级管控就是要运用定性或定量的统计分析方法确定铁路外部环境中存在的危险、有害因素的风险严重程度（从高到低分别用红、橙、黄、蓝 4 色表示），进而确定风险控制的优先顺序;分层管控就是按照基层站段、专业部门、集团公司3 层建立路外环境安全风险问题库，明确管控主体、制定管控措施等;分专业管控就是要发挥专业优势，突出专业管理、专业负责，促使铁路外部安全环境风险管控工作向精细化、精确化、精准化迈进。

三是压实责任。首先是提高地方政府治理铁路外部环境的主动性，根据铁路运输发展带动经济发展规律可知，高效的交通运输流程，能够良好的促进城市和地区的发展，带动地区优势产生的快速发展，便于利用货运优势开展各项产业，有利于地方发展。地方政府是铁路沿线的最大受益者，可以最大程度的利用铁路运输带来的经济效益，因此有义务对沿线的铁路外部安全环境进行管理，建议将地方政府对沿线铁路安全保护工作纳入社会发展综合考核指标、调拨专项资金，加强同铁路管理部门认真开展联合治理工作。其次铁路外部环境安全风险管控和隐患治理需要管理人员具备多方面、丰富的法律和业务知识，铁路运输企业应重视和加强内部人员队伍建设，加强综合素质培养，强化安全、法律和专业管理的培训教育，打造一支懂法、用法、专业精通、协调能力强的外部安全环境风险管理队伍，适应安全、创新、科学的发展要求。最后铁路基层站段要按照“查、停、告、报、巡”的程序，对危及铁路运输安全的各类外部环境安全隐患进行规范处置。在按照日常巡查和定期排查制度进行隐患排查后，对检查发现的隐患要及时制止，停止违法行为，同時积极履行告知义务，向违法单位或个人送达违法行为“告知函”，说明违反法律的条款、对铁路运输安全的危害性和整改意见，由对方负责人签字后留存，并在违法地点和处所张贴含有上述内容的告示，最后按照规定向单位（部门）、上级主管部门和地方政府报告，并在安全隐患消除之前，要采取必要的安全防护措施。

四是营造氛围。首先加大对铁路沿线群众守法护路的宣传教育，引导沿线群众与铁路依法和谐相处，不断增强沿线群众遵 纪守法和爱路护路意识。做好“五进”宣传，利用宣传挂图、视频和事故图片在沿线学校、赶集日、赶集地和周边居民密集区等典型场所开展大型宣传活动，并在沿线两侧重点地段、处所设置安全警示标志，充分履行安全告知义务;要联合地方护路部门，充分利用护路微信平台和当地电视、报纸、广播电台等媒体开展“爱路护路"公益宣传，还要利用车站微信、微博公众号等宣传渠道，加大对外宣传。其次要创新宣传形式，通过相声、小品、漫画、有奖竞答等群众喜闻乐见的形式进行宣传。要将宣传工作当做一项长期的工作来抓，年年做，月月做，让爱路护路的意识在基层干部群众的心里生根发芽。宣传内容上，在普及相关法律法规知识，高铁安全知识的同时，还可以增加公益诉讼和侵权赔偿的实际案例以及严重影响铁路运行安全和生产安全的的行为责任人限制乘坐火车等内容，让个人及单位明确违法成本，提高法律震慑力。