德国预算管理体制及其借鉴意义

2021-09-08徐宏练

海南金融 2021年8期

徐宏练

摘要：德国作为发达国家，经过多年发展，其预算管理体制较为成熟，其经验值得我们研究与借鉴。本文较为全面地介绍了德国预算管理体制，以及德国预算管理的主要经验：法律体系完备、财政支出责任划分明确、财政平衡制度规范、预算编制科学严谨、预算执行及调整约束力强、预算监督体系健全。在此基础上提出如下建议，完善预算管理法律法规体系，明确划分中央与地方财权与事权划分，提升预算编制科学严谨性和精细化水平，增强预算执行及调整的约束力，完善健全预算监督体系。

关键词：预算管理;德国经验;体制改革

德国是当今世界两大法系之一的大陆法系的代表国家。中国在建立和健全具有中国特色的社会主义法律体系的过程中，主要借鉴了大陆法系国家的立法和司法实践经验，其中，德国的立法和司法实践经验对中国影响尤为明显。因此，研究借鉴德国金融和财政管理制度，是完善我国相关管理制度的题中之義。同时，作为老牌的发达国家，经过多年理论发展和实践完善，德国在预算管理方面积累了丰富的经验，对我国也具有非常重要的启示作用。

一、德国预算管理体制

（一）德国预算管理体制的发展历程

统一前西德联邦预算管理体制（1949—1990年）。1949年的《基本法》确定以联邦制作为德国的国家结构形式，而其《财政法》规定按照联邦、州、乡镇三级独立政府的架构形式，实行纵向三级财政分权。此后，西德联邦制从“单一化”（1949—1969年）向“合作化”（1969—1990年）转变，与此相对应，以1956年初步建立共享型税制、1969年宪法修正案改革、1982年科尔内阁上台为分界点，德国财政制度经历了1949—1956年、1956—1969年、1969—1982年以及1982—1990年四个时段的调整，逐步完善具有税收收入分配功能的分税制体系和政府间财政平衡体系，与联邦制国家结构形式相匹配的财政联邦制度逐步建立。

统一后德国联邦预算管理体制（1990年至今）。统一后的德国继续以西德宪法《基本法》为总纲，确定了“适度集中、相对分散”的德国预算管理体制，既体现了联邦制的一般特征，同时也反映了该国政治体制的特殊性。虽经历过2006年的改革尝试以及2009年聚焦于财政事务的联邦制改革，德国预算管理体制依然未有实质性改变。

（二）德国预算管理组织框架

1.德国预算管理基本情况

德国政府层级分为联邦、州、乡镇三级，全境16个联邦州，并具有以下特点：联邦和州都具有国家性质，均设立自己的宪法，相互之间不存在上下隶属关系;基本法明确划分联邦和州之间的权限;联邦公民同时也是州公民;联邦实行两院制，包括联邦议院和联邦参议院，前者按照比例代表制原则选举产生，后者由各州政府委派代表组成参议院，代表各州参与联邦事务。德国财政体制注重立法权、行政权、司法权三权分立（见图1）。

2.预算编制流程

德国预算由当年期预算和五年期预算组成，当年期财政预算依据五年财政计划进行编制。联邦财政部须提前一年进行预算草案的编制，并经过估算、预算草案编制、议会审议等多个阶段才可生效。具体步骤为：一是各专业部根据联邦财政部通知提出各自规划估算方案;联邦财政部对现有财政规划进行更新、对预算进行审核估算、编制预算草案;内阁做出决议后，行政机关编制程序结束，财政规划被通过。二是预算草案同时提交联邦参议会和联邦议会，启动预算立法程序;联邦参议院对草案提出意见，联邦政府将其对意见答复一并附上，提交联邦议会进行一读，联邦财政部长提交发言后转给主管的预算委员会，由其提出决议建议稿;之后进行二读、三读，对最终审议进行最终表决。三是预算经联邦议会和联邦参议院处置、由联邦财政部和联邦总理副署、由联邦总统签发并在《联邦法律公报》公布，即成为法律;包含预算规划的《预算法》通过之后被签发，通常在各自年度的1月1日生效。

二、德国预算管理主要特点

（一）法律体系完备

一是立法权限明确。德国财政制度安排的相关立法权限包括联邦财政一般原则立法权、联邦专属立法权、联邦竞合财政立法权、地方专属财政立法权和政府授权立法等五种形式。《基本法》明确了联邦在税收法律方面的立法权限，未赋予联邦的立法权属各州享有，地方作为各州的组成部分，则不享有立法权。但相对于州，《基本法》赋予联邦在税收法律方面更多立法权。二是法律层次清晰。与预算管理相关的法律包括德国基本法、原则性法律、年度预算法和其他财政法律法规四个层次。其中，《基本法》对联邦、州和地方政府预算编制、预算原则、预算超支、审计监督等作出了总体规定;原则性法律包括《预算原则法》《标准法》以及《稳定与增长法》，主要是制定对联邦和各州预算法律共同使用的基本原则;年度预算法是指联邦和各州每年都要通过当年度的《预算法》;其他财政法律法规，包括对联邦、各州、地方预算作出具体规定的联邦预算通则、州预算通则、地方预算条例等。三是涉及内容全面。德国与预算相关的法律体系明确划分了联邦与各州政府的事权与财政，并从政府公共开支、税务立法权、税收分配、财政补贴和财政管理等方面的规定进一步细化，由此构成了一个庞大、完整的税收法律体系。

（二）德国各级政府间财政支出责任划分明确

德国的《基本法》对联邦、州、地方三级政府的事权范围和支出责任作了明确规定，如“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦负责，其他的事务原则上由各州和地方政府负责（见表1）。同时，由两级以上政府共同承担的，如高等事务、经济结构的区域调整与完善、农业结构的改善和海岸防护等事务，《基本法》也对其共同事务的出资比例作出明确规定。另外，联邦公路、水路、航空运输及节能研究利用等事务，经立法机关审批同意后也可委托有关州来承担。上述事权划分，决定了德国联邦、州、地方政府之间的公共财政支出结构。

（三）财政平衡制度规范

一是财政平衡体系目标清晰。《基本法》规定了对税收总收入的分配，确立了一个以创造“均衡的公共服务水平”为目的财政平衡架构。以联邦与州层面的财政平衡体系为例，在联邦与州层面，采取四级财政平衡体系，四个层级逐级构建、相互联系，每一个层级都明确了应该达到的目标（见表2）。二是金额调配计算标准以法律形式明确。《基本法》《标准法》《财政平衡法》以及相关条例确定了联邦及各州财政平衡中的计算依据和支付数额。三是综合考虑多种因素，实现对财政实力增量和存量的调节。在确定联邦与州之间、州与州之间的资金分配的计算公式时，不仅考虑到事权与财权的一致性，还考虑到经济基础、居民数量、人口密度、激励因素、特殊需求等要素，不仅对税收收入增量进行调节，还对公共服务水平的现有差异进行改进。

（四）预算编制科学严谨

一是以预测结果为重要指导开展预算编制。构建由联邦财政部、州财政部、联邦经济部、德意志联邦银行等多部门、跨层级构成的中期与年度预测相结合的工作协调机制，确定编制中期财政规划的总基调，开展宏观经济预测以及财政收入预测，为各级政府编制年度预算发挥指导作用①。二是预算编制时间充分，审议要求严格。首先，在预算编制开始前，联邦财政部门向各部门提供经济预测结果等文件。其次，预算规划汇总阶段，联邦审计署可以发表意见，财政部门也会与各部门之间协调，对中期财政规划草案进行修改和确定。最后，预算规划草案审议阶段，须提交至联邦议会以及联邦参议院进行审议，前后需经过联邦参议院两次审议，联邦议会进行“三读”。

（五）预算执行及调整约束力强

一是年度预算法生效时间及时。《预算法》规定，预算规划的期限为一年或数年（各年度之间要分开），年度《预算法》须在各自年度的1月1日生效。二是预算规划细化具体。审议通过的预算详细列示和规定了各项支出的项目名称、用款时间和支付方式等具体内容，如中期规划中，支出科目约8000项，收入科目约1200项。三是预算执行审核严格。在执行过程中，相关财政部门根据经议会批准的预算进行严格的审核，凡不符合要求的情况报告都不予用款。四是预算调整审批规范。预算调整必须经过议会的严格审查和批准。如柏林市规定，财政部门可批准500万欧元以内的财政预算追加，而500万欧元以上的则需经议会批准方可通过。

（六）预算监督体系健全

一是外部监督与内部监督分工明确。外部监督注重预算执行的事后监督。监督部门以联邦审计院为主体，主要针对预算执行的账目审查，联邦议会预算委员会下属审计委员会则主要针对预算执行的政策审查。内部监督则注重预算执行的事前、事中监督，由稳定委员会、财政部门的监督和政府部门具体实施。二是监督结果对预算管理有重要影响。如联邦审计院的年终决算审计报告作为议院批准决算的基本文件;有些单位的年终决算没有包括在需要议会通过的财政决算之内，对于这部分单位的年终决算，须依据联邦审计院的审计报告才能通过。稳定委员会②每年至少两次根据联邦和各州的稳定报告对他们的预算状况进行讨论，在判断存在预算紧急状况风险的情况下，启动涉及有关的州或联邦预算的所有相关领域（特别是债务总量及发展、预算赤字、利息支出、支出和收入的总量及结构）调查，并根据调查报告，判断是否需要联邦或该州协商一套原则上以5年为期的重整方案。三是注重社会公众参与财政收支监督。德国预算的公开原则要求在预算周期的各个阶段所发生的有关预算的重要情况均需让公众知情，如要求经议会批准的财政预算必须向社会公众公布;政府各部门每月财政收支报表均须公开;审计院每季度公开的出版刊物《财政和税收统计》对当月实际发生的财政收支数据进行公布;审计院的年度财政审计报告和议会批准的财政决算也必须向社会公开，接受公众监督。

三、德国预算管理对我国的启示

（一）完善预算管理法律法规体系

清晰完善的预算管理制度是德国开展预算管理的保障。建国以来，我国不断完善预算管理体制，经历了从统收统支、财政包干和分税制的三个阶段，以1995年《预算法》及预算法实施条例颁布为标志，按照一级政府设立一级预算的原则构建了五级预算管理体系，建立了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度体系。但我国预算管理体系仅包含《预算法》这一基本法，地位仅次于预算法的预算法实施条例则为行政法规，配套是以部门规章为主的“制度”体系，尚未形成类似德国各级政府立法权限明确、法律层次清晰、涉及内容全面的“法律”体系。随着我国预算管理体制改革的不断深化，我国亟需健全预算管理法律法规体系，按照“建立全面规范、公开透明的现代预算制度”的要求，完善预算管理的相关配套法律制度，积极推动预算公开制度由政策层面上升到法律层面。

（二）明确划分中央与地方财权与事权

分税制财政管理体制改革以来，我国逐步建立起与社会主义市场经济发展相适应的财政运行机制，中央政府的宏观调控能力逐步增强，中央财政收入在国家财政收入中的比重逐步提高，但政府财权逐步上升，政府事权却逐步下沉，形成“财权财力层层上移，事权事项层层下移”的局面。为解决这一情况，国务院于2016年8月16日出台《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确了我国中央与地方财政事权和支出责任划分改革方向，随后出台自然资源、生态环境领域、公共文化等细分领域的改革。但多以定向为主，具体的实施细则相对欠缺。同时，在当前新冠疫情背景下的内外部复杂经济环境下，各级财政收入承压明显，不但难以做到完全的事权上移，中央在压减一般性支出压力下还存在事权进一步下放的压力。

对照德国各级政府间财政支出责任划分模式，我国在明晰完善中央与地方的财权事权划分上仍需不断改进完善。一是进一步加快中央与地方政府财政事权和支出责任划分改革，并制定有关实施细则。按照公共服务的受益范围划分事权，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”原则确定支出责任，按照权责对等的原则匹配财权，增强基层政府财权与事权匹配度。二是进一步根据财权与事权相匹配的原则，赋予地方稳定的税源，减少地方无财力支持的支出責任。

（三）提升预算编制科学严谨性和精细化水平

根据德国经验，与宏观经济、中期规划相适应的财政预测在预算编制中发挥重要的作用，通过严谨的预算编制流程，最终形成法律形式的年度预算。德国经验说明了预算编制科学性和严谨性对有效预算管理的重要性。2015年新预算法实施后，随着地方政府债务纳入预算管理、跨年滚动预算编制的实施，对于我国实施全口径预算管理、提高预算编制的科学性有较大改观，但中期财政规划尚不完善导致预测准确度不高、预算编制方法和流程欠科学，影响了预算编制的准确性与前瞻性。

借鉴德国经验，我国要进一步加强预算编制的科学性和精细化程度。一是进一步提高财政收支预测准确度。统筹协调中期财政规划与经济社会发展规划，建立中期财政规划编制机构与国家重大改革、重要政策、重大项目的决策机构之间高效、快捷的信息沟通渠道，提高预算编制的前瞻性，缩小预算执行与预算之间的偏差。二是改进预算编制的方法。建立包括人大、财政、央行、发改委在内的跨部门预算编制协调委员会，增强财政政策与货币政策及其他宏观政策的协调性;加强零基预算和绩效预算方法在预算编制中的运用，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。三是完善预算编制的程序。延长预算编制和审批时间，强化宏观经济与财政收支预测在预算编制准备阶段的指导和应用，增加预算审批过程中同级人大及人大代表的草案质询、意见反馈和落实确认流程。

（四）增强预算执行及调整的约束力

德国预算执行及调整相对严肃，对比之下，我国尽管中央财政年初预算的约束力相对较高，但由于上级转移支付、政府债务等额度一般在年中分批下达，导致基层财政年度预算执行中需要频繁调整年初预算，实际预算执行与年初预算往往差别较大。因此，要在科学编制预算基础上进一步增强预算执行及调整的约束力，并反向促进预算编制的科学性。一是严格预算调整的条件和流程。对于确有必要进行预算调整的，必须向财政部门作出报告，并经人大常委会审查和批准，超过一定规模的预算调整必须公开征求意见。二是深化国库集中收付制度改革。运用信息化技术，减少预算资金运行的中间环节，实现所有政府收入直接缴入国库、所有政府支出由国库直达最终收款人，避免国库与财政专户之间资金調剂导致预算收支虚列。

（五）完善健全预算监督体系

德国经验中，健全的监督体系重视外部监督与内部监督相结合且分工明确、重视监督结果对预算管理的改进作用、重视社会公众参与财政收支监督。相较于德国，我国虽建立了人大事前、国库事中和审计事后的监督体系，但人大审批监督权仍有局限，国库单一账户制度和国库集中收付制度不健全导致国库监督职能被弱化，审计事后监督对预算管理的改进作用有限，特别是各级人大只能对于预算草案做整体性审议，不能进行分项表决，监督深入性有待提高;新预算法实施条例中国库监督职能被弱化;预算公开透明程度较低，外部监督制衡所起的作用有限等均不同程度削弱了事前、事中、事后的监督效果。借鉴德国经验，我国应进一步完善健全预算监督体系。一是明确预算监督的主体和权责。发挥各方专业优势，构建各相关职能部门之间相互补充的预算监督体系，明确各职能部门在预算监督过程中的目的、职责、范围和成效评估等内容。二是健全国库单一账户制度。进一步规范财政专户管理，实行非税收入直缴国库，确保预算监督的完整性。三是建立预算监督信息共享机制。在各相关职能部门之间搭建预算监督信息共享平台，合力筑牢预算资金运行的安全防线。

（责任编辑：张恩娟）

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