福建省学前教育财政支出均等化探析——基于泰尔指数法下的面板数据分析

郑雪莲，池其山

（1.集美大学 诚毅学院，福建 厦门 361021；2.漳州招商局经济技术开发区财政局，福建 漳州 363105）

在《教育辞典》中，学前教育是指幼儿入小学前在幼儿园所受的教育。古语有云“三岁看大，七岁看老”，学前教育作为公民接受教育的起点，其发展质量决定着个人的健康成长，也关系着国家综合竞争能力的提高。发展学前教育更是构建公共服务体系的根本要求，是实现服务型政府的重要组成部分。对学前教育的理论和实证研究从未中断，通过查阅近些年公开发表的相关文献，可以发现，通过实证来分析学前教育均等化的主要有：（1）基于面板数据分析地区学前教育发展实证研究。例如王胜清等人在《基于面板协整检验的地区学前教育发展研究》[1]中，通过建立面板数据协整模型来分析影响陇南学前教育发展规模的主要因素。（2）利用基尼系数来分析学前教育不均等。例如崔惠玉等人在《学前教育公共服务均等化研究》[2]中，从财政支出、接受机会、师资、办学条件等方面建立基尼系数来分析学前教育存在的不均等，并提出相应对策。（3）利用泰尔指数来分析学前教育不均等。例如庄爱玲等人在《基于泰尔指数的我国学前教育服务均等化水平实证研究》[3]中，运用泰尔指数从我国东部、西部、中部和东北四大区域出发来研究学前教育的不均等程度，并提出策略建议。纵观上述研究结论，学前教育均等化的研究仅限于用实证分析法进行对学前教育不均等情况进行分析或者用面板数据对不均等影响因素进行分析。

为了同时反映福建省区域之间学前教育财政支出不均等和学前教育不均等的影响因素，从福建省九地市①的实证数据出发，首先运用泰尔指数验证出福建省区域间学前教育公共财政支出存在不均等化问题，其次运用面板数据分析影响不均等的主要原因，有利于进一步推进该省学前教育财政支出均等化目标。

一、福建省学前教育财政支出地区差异分析

为了进一步研究福建省学前教育中存在的问题，本文将福建省九地市分为三个区域，引入描述变量差异的泰尔指数法来分析三个区域的总差异、区域间差异和区域内差异。

1.模型的选择

经济学中常用来衡量地区差异的方法有基尼系数和泰尔指数。由于基尼系数无法衡量其他变量的差异性；而泰尔指数能够克服这一缺陷。因此，选取2012-2018年福建省九地市各变量的年度数据，运用泰尔指数来分析福建省学前教育财政支出的地区差异。泰尔指数的计算公式如下：

假设包含n个个体的样本被分为k个群组，每组分别为gk(k=1,2,3……K)

第k组gk中的个体数目为nk，则有与yk分别表示某个个体i投入份额与某群组k的收入总份额。泰尔指数把总体差异T分成了两部分，分别是区域间差异Tb和区域内差异Tw，研究两种差异对总体差异的贡献程度，进而分析差异的趋势[4]。分解后的泰尔指数公式为：

（1）总体差异：

（2）区域间差异：

（3）区域内差异：

2.地区差异的度量与分析

为了更好地研究福建省公共财政教育支出地区间分配差异，本文把福建省九地市划分成北翼：福莆宁；南翼：厦漳泉和南三龙三个地区。北翼福莆宁概念是依据福建省《加快构建福州大都市区推进福莆宁同城化工作方案》而提出，以福州大都市区为核心，莆田和宁德为两翼的同城化发展新格局[5]。南翼厦漳泉，又称闽南金三角。包括中国福建省东南南部沿海的泉州、厦门、漳州三个设区市及所辖县区，该地区也是中国东部最具有活力的经济一体产业区。南三龙指南平、三明、龙岩组成的闽西北部山区，同时也是福建省经济比较落后的地区[6]。划分为三个区域后，学前教育财政支出差异如表1所示。

表1 基于泰尔指数法的福建省学前教育财政支出差异Tab.1 Differences of financial expenditure on preschool education in Fujian Province based on Theil index method

从表1中总差异可知，福建省福莆宁、厦漳泉和南三龙地区的学前教育财政支出总体差异的平均值是0.0983，且最近两三年来呈现出泰尔指数值下降的趋势，说明各地区都有在努力缩小差异。区域间差异小于区域内差异，并且历年来区域内差异对总体差异的贡献率基本大于60%，说明三个区域内部差异仍然是目前福建省学前教育财政支出不均等的主要原因。福建省九地市在以后对学前教育的财政支出中要更加注意区域内部的差异，特别是投入不足的地区，更要从自身不足出发，缩小差异。因此下文要对各区域内部差异进行分析。如图1可知，南三龙地区的学前教育财政支出差异最小，说明南三龙地区虽然经济水平较弱，但是三个地区对教育付出的努力程度相当，具体数据从2018年福建省学前教育一般公共预算经费可以看出，南三龙三个地区的总额数值都在60万元上下，生均数值都在7000元左右，因此三个地区的内部差异不大；福莆宁差异最大，主要是由于莆田地区的对学前教育的各项投入和其他地区相比差距都比较大，莆田地区和宁德地区学前教育一般公共预算教育经费总额数值只有60万左右，福州地区的数值却达到了156万元；莆田生均数值不到6000元，而福州和宁德却都超过了8000元，因此也可以看出差异最大；厦漳泉同属于沿海，相对其他地区经济条件比较优异，但是差异还是大于南三龙地区，主要是由于厦门地区对学前教育的重视程度较大，其2018年学前教育生均一般公共预算教育经费为18106元，而泉州和漳州地区发力还不足，二者的该项经费均不到厦门的一半。因此，福建省九地市之间应该首先应该努力缩小区域内部差异，同时，也应该多关注区域之间的差异，双管齐下，才能取得良好效果。

二、福建省学前教育财政支出均等化的影响因素分析

通过上述福建省九地市差异分析可以得知，福莆宁地区的差异最明显，南三龙地区的差异最小。同时，由于学前教育财政支出不仅影响到国民基础教育质量，还与国家的长远发展紧密相关，学前教育财政支出是否均等受到许多因素的影响。因此，下文将利用2012-2018年福建省九地市三个区域的面板数据，选择具有选择性代表的指标作为被解释变量构建面板数据模型，进一步研究影响福建省九地市学前教育财政支出不均等的重要因素。

（一）指标的筛选

教育均等化简单地说就是，每个公民都能享受到公共服务教育，并且享受的机会是平等的，享受的过程也是公平的，最后享受公共服务教育的结果也是等质的。因此，本文参照OECD公共教育指标体系，为了让每个适龄儿童都有公平享受教育的机会和权利，从而把适龄儿童学受到的学前教育均等化分为以下三个方面：教育投入公平、教育过程公平和教育产出公平[6]。（如表2）

表2 教育公平指标体系Tab.2 The index system of educational equity

（二）指标的确定

通过以上分析可以看出，学前教育公共服务均等化水平是多个方面因素合力的结果，具体到各个因素影响的权重大小，可以根据作用方式对这些因素进行分类。因此，将福建省三个区域学前教育财政支出差异作为因变量，用Y代表。对学前教育财政支出不均等的影响因素有很多，可以从投入公平、过程公平和产出公平来分析。因此，本文从教育的投入公平、过程公平和产出公平三个阶段中，选择一般公共预算教育经费占比、城乡收入比、每万人口在校生数和生师比四个指标作为回归方程的自变量。

（1）一般公共预算教育经费占比：通过对欧美国家学前教育财政投入的分析得出，一般公共预算教育经费占一般公共预算支出比值越高的国家和地区，其教育均等化水平越高。因此，选取该比值来分析福建省九地市对提供学前教育公共服务均等化所作出的努力程度。

（2）城乡收入比：城乡收入比也是影响和制约学前教育公共服务均等化水平的一个重要指标。

（3）每万人口在校生数：可以清晰地反映学生的在校情况，用数据直观地看出各级学生在校受教育过程中公平的表现机会。

（4）生师比：指每一名专任教师所承担的学生的平均数。

（三）模型构建

本文选取了2012-2018年7年间福建省九地市分三个区域的样本数据，基于上述分析构建模型如下：

其被解释变量Y表示学前教育财政支出差异泰尔指数，X1表示一般公共预算教育经费与一般公共预算支出的比例，X2表示城乡收入比，X3表示每万人口在校生数，X4表示生师比，a和β是常数，ε是随机扰动项。[7]

（四）分析结果

1.面板单位根检验

本文对X1、X2、X3、X4进行单位根检验，主要通过LLC检验、ADF检验和PP检验进行，检验结果如表3。

表3 面板单位根检验Tab.3 Panel unit root test

根据检验结果，在5%显著水平下，变量都通过了检验，因此可进一步进行协整关系检验。

2.面板协整检验

如表4可以看出，变量之间存在长期稳定的“均衡关系”，可进一步用于回归分析。

表4 协整检验Tab.4 Cointegration test

3.模型回归

本文使用的是面板数据，运用固定效应模式对构建的模型进行估计分析，具体的回归估计结果如表5所示。

表5 混合最小二乘法Tab.5 Pooled least squares

4.似然比检验

如表6似然比检验结果可以看出固定效应模型通过了检验。因此，该模型形式的建立具有一定合理性。

表6 冗余固定效应检验Tab.6 Redundant fixed effects test

5.实证结果分析

从上述实证可知，对整个研究期限2012-2018年而言，对福建省学前教育财政支出地区差异影响最大的是一般公共预算教育经费占比，其次是城乡收入比和生师比，每万人口在校生数对结果影响不显著。具体结论有如下几点：

一般公共预算教育经费占一般公共预算支出比值每提高10%，学前教育财政支出差异将降低，即学前教育财政支出均等化水平就将提高2.29%，这表明地区财政对学前教育越支持，该地区的学前教育财政支出均等化就越高；同时学前教育一般公共预算支出的大小不仅受到地区财政对教育的支持力度，还受到地区对各级教育的重视程度，从2018年福建省教育经费使用情况表可以看出：一般公共预算教育支出中学前教育支出为459126万元，占比各级普通教育只有5.98%，而当年学前教育在校学生数与各类学校在校学生数占比却为20.85%；同时各级教育财政经费生均数中学前教育数值远远低于其他教育，甚至不到中等职业教育数值的40%，由此可见学前教育是各级教育中最不被重视的。城乡收入比对学前教育支出差异有显著影响，即城乡收入比越大越能降低学前教育财政支出的不均等性。这个结论与常规背道而驰，经过研究分析发现，主要是由于财政支出主要流向了城镇办公幼儿园，弥补了城镇公办幼儿园的成本，而民办园和农村幼儿园则无法获得更多的预算支出。生师比每增加10%，学前教育财政支出差异将增加0.02%。生师比既能体现学前教育支出的效率，又能体现教师所承受的压力和负担。特别是生师比并不能简单的要求是越低越好还是越高越好。只有合理的生师比，才能保证每个学生都有接受公平教育的权利，教育质量也才能得到保证。教育部网站2014年发布《幼儿园教职工配备标准》中指出，各地要将半日制幼儿园应为1∶11至1∶13的标准作为办园的基本标准之一。从2018年福建省九地市统计年鉴可知，只有厦门生师比数值为1∶14，也只是基本达到标准，其余八地市全都没有达到合格数，特别是莆田近几年一直在降低生师比，但是到2018年数值还高于1∶23。说明福建省厦门市师资力量水平要高于其他地区，其余地市师资力量水平要进一步提高，特别是莆田、三明、泉州三地这样才能进一步促进福建省九地市学前教育财政支出均等化。

三、研究结论和对策建议

（一）研究结论

学前教育作为国民基础教育的一部分，受到全社会的关注，地方政府对学前教育重视程度的最直接体现就是对学前教育的财政投入。本文首先运用泰尔指数分析了福建省2012-2018年间福莆宁、厦漳泉和南三龙地区之间以及地区内部的学前教育财政投入存在着明显的差异，其中福莆宁三地市的差异还是大于厦漳泉和南三龙地区。同时区域内的差距稍大于区域间的差距，区域内的差距对总差距的贡献率为61.61%。说明福建省既要关注九地市区域内的差异，也不能放松区域间差异的影响。其次，为了寻找出影响各地区学前教育财政投入差异的主要影响，笔者构建面板数据模型，估算出对学前教育财政支出差异最显著的因素是福建省各地市一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比重。即一个地市一般公共预算支出中对教育经费的支出越多，说明政府对教育越重视，越会吸引更多资源涌入学前教育领域，那么该地市适龄儿童可获得的教育资源就越多。然而，近年来，福建省各地市教育财政支出占财政支出的比例出现了递减的趋势。主要是由于近年财政支出中，教育支出占比从2012到2018年呈现逐年下降，并且平均递减率为15.29%，而福建省九地市占比从2012-2018年也呈现逐年下降趋势，但是年平均递减率仍为19.14%，远远高于全国水平。但是，从2018年各级教育支出结构来看，占比20.85%左右的幼儿，得到的教育财政投入只占整个教育投入的5.98%，与发达国家7%的水平还相差很多。因此，福建省教育支出占比应该更多注重财政对教育支出的结构优化，增加对学前教育的投入。同时生师比既能体现学前教育支出的效率，又能体现教师所承受的压力和负担。因此，只有合理的生师比，才能保证每个学生都有接受公平教育的权利。2012-2019年福建省生师比平均值还在21.28，远远高于国家规定的合格生师比，因此需要进一步降低我省生师比，才能进一步促进我省学前教育财政支出均等化。

（二）福建省九地市学前教育均等化的政策建议

学前教育是国民教育的开端，党的十九大报告也指出，每个学生在公共教育经费开支上的差异不能与其所在区域的富裕程度相关。然而根据实证分析，福建省学前教育发展与地方的财政能力紧密相关，从而造成了较大的教育发展鸿沟，这是导致该省学前教育发展不均衡的主要原因。因此，基于研究结论，结合目前学前教育投入现状，提出以下改善学前教育财政支出不均衡的政策建议。

1.保障学前教育财政性资金持续增长

随着我国社会经济的发展，人们对教育的关注和重视程度越来越高。然而在此过程中，学前教育常常被忽视，逐渐成为各级教育中的薄弱环节。从这两年福建省教育经费执行情况公告来看，福建省占比20%左右的幼儿，所得到的学前教育财政投入低于各级教育财政总投入的6%。而世界上许多国家学前教育经费在总教育经费中占的比例相当大，有的高福利国家甚至超过了15%。因此福建省各地市应该加大财政性教育经费向学前教育的倾斜力度。从2018年数据看来，学前教育生均一般公共预算教育经费不到中等职业学校的40%。过少的学前教育生均一般公共预算教育经费不能满足学前教育事业发展的需要，不利于学前教育普惠性的实现。因此，应加大学前教育的财政性投入，优化财政教育支出结构，提高学前教育财政支出在各级教育财政支出中的比例，并积极吸引社会资金、扩大学前教育资金的来源渠道，以增加学前教育经费，促进学前教育普惠性的实现。[8]

2.完善转移支付制度，促进各地教育均衡发展

财政投入学前教育是为了促进学前教育的均衡发展。从泰尔指数分析来看，福建省学前教育财政投入在区域内和区域间都存在着大幅度的不均衡现象。从面板数据分析也可知，学前教育财政支出不均衡的存在主要是由于福建省区域经济发展水平与财力存在差异的现实。因此，为均衡各地市学前教育财政支出，应当完善福建省学前教育财政转移支付制度。

省级政府依靠中央的转移支付和本级财力，统筹各地市学前教育的均衡发展。[6]均衡发展应以各地市学前教育财政支出均等化为主要参考标准，以促进各地市政府学前教育提供能力的均等化为目标。市级政府根据本地接受学前教育的生源数量及其结构和生均教育经费测算本地区学前教育经费总需求和提供方式，以此为依据制定年度本地区学前教育预算，并将差额部分上报省级政府，由其经过转移支付补齐，从而保障本地区的学前教育财政支出。

同时各级政府在学前教育事业发展过程中，要鼓励社会力量开办幼儿园，对优质民办园利用财政资金进行奖励，提高社会力量参与到学前教育事业的热情，拓展经费来源途径，助推学前教育更好发展，由此来实现地市间均衡。

通过实证结果可知，福建省通过近年来的努力，保证了南三龙地区生均教育支出。但是经济较为发达的泉州和漳州两地，由于人口较多，较高的学前教育财政支出总额依然无法达到南三龙地区生均教育支出水平，长期以往将影响学生培养质量，因此省级政府应当站在区域发展的全局统筹，根据财力情况逐步增加泉州和漳州的学前教育转移支付，保证福建全体公民享有均等教育机会。

3.建设优质稳定的幼师队伍

幼师承担了学前教育的大部分及主要工作，是影响学前教育发展及质量的核心因素。因此，加强和完善幼师队伍建设尤为重要。随着2015年“全面二孩”政策的实施，福建省学前教育适龄幼儿出现大幅度增长，福建省教育厅的调研指出，到2020年全省学前教育学位缺口达34万个，同时女性幼师比例接近100%。因此，福建省首先应该重视幼儿教师数量的增加，特别是男幼师数量的增加。继续扩大福建省本科院校学前教育专业的招生规模，同时应该出台更多的优惠政策鼓励男学生来报考幼师专业，毕业时鼓励学生更多服务于偏远地区、贫困地区以及农村地区。其次给予幼师足够的福利保障机制。幼教的工作强度幼儿教师的身份地位及相关权利都应得到保障。政府应加大宣传，让全社会认识到幼儿教师的价值和重要性，让人们都能尊重幼儿教师。[9]再次，建立常规化高质量的幼师培训机构，及时对幼儿教师进行系统专业的培训。幼师是对孩子一生发展最有深远影响的专业人员，同时学前教育学和儿童心理学是不断发展的，幼儿教师需要不断学习才能跟上学前教育的发展[10]。

4.重视学前教育经费的监管工作

建立健全的学前教育经费监管机制是学前教育获得结果公平的必要条件。因此，政府应最大程度地对教育财政资金的配置和使用效率与效益进行监控性测量与评价。首先，应关注教育财政资金的配置效率。教育经费的层级配置主要指公用经费支出占教育事业费支出比重指标，上海财经大学公共政策研究中心编写的《中国财政发展报告——科技教育的公共政策研究》中指出这一比重达到40%左右为宜。比较福建省近两年来数据可以得出，学前教育公用事业费占教育事业费的比例在30%左右，还离40%有较大差距。因此，各级政府应对学前教育经费进行预算、审计、监管，制定相应的层级配置标准，让财政资金接受社会监督，使学前教育经费的使用结构及效率得以优化，发挥其自身最大的用处。[11]同时，各级政府应该制定学前教育发展目标，并将其纳入各级政府考核体系，将学前教育的发展与政府甚至个人绩效相互挂钩，以此来调动政府的积极性和主动性。

注释：① 福建省九地市是指福建省现辖九个地级市，市名分别为福州市、厦门市、莆田市、泉州市、漳州市、龙岩市、三明市、南平市、宁德市9个。