财政支持水环境治理政策研究

作者简介：宋俊生（1987— ），男，汉族，安徽合肥人。主要研究方向：财政。

摘 要：财政支持对于资源型城市发展不可或缺。水环境治理是污染防治攻坚战的最重要的内容之一。水环境的治理关系着城市的存亡和发展，也和人們的健康息息相关。面对我国水环境日趋恶化的现状，当务之急是治理水环境，国家治理的基础和重要支柱就是财政支持，应该积极建设生态文明，制定相应措施，建立健全相应的法律法规，政府的财政支持不仅起到宏观的调控作用，更应该提出具体可行的指导方法。在水环境治理推进工作中取得了成效，并为建设生态友好型公共财政做出贡献。

关键词：财政支持;水环境;治理;政策

资源型城市可持续发展是目前很多国家面临的共同课题，随着全球经济的迅猛发展，原来追求经济高速发展的粗放型经济发展方式，为现在的生态环境和资源带来了不可忽视的约束和压力，尤其是水环境的治理又直接会对人民的健康产生影响。环保支出战略意义和重点加大投资的地位得到确立，这就需要政府开始着手调整职能和财政支出结构，政府的财政支持是水环境治理的基础，下面本文就对财政支持水环境治理政策展开研究。

一、政府对资源型城市实施财政支持的必要性

资源型城市即城市的生产和发展与资源开发有密切关系。政府有必要向资源型城市提供财政支持。具体体现在：

1）在资源型城市发展中有助于克服负外部问题和市场失灵。资源型城市的特点是产业结构单一。简而言之，资源型城市依靠城市资源来发展本土经济。资源型产业的垄断发展使其他产业无法进入经济发展，并对其他产业具有“排外效应”，降低了资源配置效率。另一方面，在自身发展过程中资源型城市也存在着严重的负外部性问题。资源型社会依托对资源的开采，但是资源分为可再生资源和不可再生资源，尤其是不可再生资源，无节制的开采会造成生态环境的失衡和资源的严重破坏，这种情况下，负责开采的企业又要对生态环境进行修复，企业发生额外的费用，不能充分反映商品的社会边际成本，有限的资源负担着很多产品，直接导致了负外部性问题，例如污染产品的大量生产、污染成本高和严重的环境污染等问题。发生这种情况后，仅仅依靠市场机制已不能解决该问题了，只有让政府加强干预，并通过宏观调控等手段干预市场，才能实现资源的有效配置，有效缓解了资源型城市发展过程中的负外部性问题和市场失灵。

2）对资源型城市的资本存量有效增长，并促进经济发展。通过实现自身资本的积累或者引进外部资金方式，可以有效带动经济欠发达国家或者地区的经济增长。由于近年来全球经济都呈下滑趋势，使我国资源型城市在发展过程中资金方面都普遍面临严重的问题，而且目前又收到疫情的影响，进出口都变得特别困难，导致我国的市场供给侧产过剩，国际市场资源类的产品价格一直呈下降趋势，我国产品出口困难，不能产生经济效益，对资源型城市财政的收入直接产生退减;另一方面，呈现“放养”方式的是资源型城市发展，城市规划也取决于资源，结构混乱，有很多棚户区改造以及环境污染严重。近年来，政府在资源型城市的民生安全和环境保护以及失业保险等方面投入了大量资金，导致资金缺口扩大和资金瓶颈。只有对资源型城市的财政支持，才能有效地增加区域资本存量，促进区域经济发展。

3）有助于资源型城市的可持续发展。资源型城市的可持续发展情况更严重比普通的城市。资源型社会实现可持续发展，它将涉及经济转型，调整资源使用模式、生态环境管理和优化，以及许多其他任务。它的改变是单一的证明了其中的一种方式是无用的。不能实现城市可持续发展。其中，“经济转型”是最核心和最关键的问题。

4）致力于解决资源型城市发展中的社会问题。相比其他行业，如加工、制造业和高科技，资源型产业对人力资本较低层次的需求。资源型产业是我国的传统行业，较低的阈值和投资时间短。人力资本的投资比重远低于高新技术的投资比重。因此，工业资源型城市的人员素质的总体水平相对较低，他们吸引杰出人才能力薄弱，存在严重的人才流失现象并且人力资本的积累严重不足;资源型社会资源的开采，资源正在逐渐减少。需要更少的人力资本，下岗工人的数量迅速增加。此外，这些下岗工人通常单一技能，不能从事更复杂的工作。由于单一的社会形态，资源型社会不能提供更多的就业机会，很难就业，导致严重的社会问题。资源型城市很难独自处理这些社会问题。政府必须有效地通过财政支持政策干预来解决上述在资源型城市社会问题，维护社会稳定。

二、政府财政支持水环境治理的现状

（一）资源开发补偿政策现状

在资源开发补偿方面，按照有偿使用资源开发的原则，资源开发者方面，一定的税费还是要对其征收，所增收上来的税款用来补偿对资源使用造成的资源缺口。在资源税方面，近十年来资源税收收入平均增长率超27%，增长速度很快。税收是地方政府主要收入的主要来源，对于部分地区更是重要收入。目前我国主要针对多数矿产资源征收资源税，其他资源等尚未开征资源税。资源税征收的主要目的就是将外部花费内部化，提高资源的使用效率，减少浪费。我国十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了资源税法，资源税法于2020年9月1日实施。2016年从河北开始水资源税试点，已经扩大到北京、山西等9个省市区，新税法总体有序平稳的进行着，征管也比较顺畅，税收的调节作用明显，强化了纳税人的节水意识，抑制了地下水的开采，倒逼了高耗水企业节水，提高了用水效率，但是对于个人来讲并没有增加负担。

（二）财政转移支付政策现状

作为新中国成立以后，长期实行的工业优先战略的重要组成部分，为了增快发展速度，满足大局观得要求，资源型城市需要牺牲自身利益，煤炭、石油、木材等资源产品的价格被长期地压低，这些资源产品是资源型城市的重要经济来源，这在客观上带来了对资源型城市的不公平，长期以来，这导致资源型城市的财政困难和经济发展水平低下，直接导致当前资源型城市的管理困境。另一方面，为了增加资源型城市的财政收入，中央政府也采取了多种措施，引导地方政府不断增加对资源型城市的财政投入，换句话说，就是上至中央下至地方政府都在积极地加大资源型城市的财政拨款，以维持城市的持续发展。

（三）衰退产业援助政策现状

随着经济结构的转变，资源型产业已成为资源型城市的衰落产业。资源型城市的资源逐渐枯竭，城市处于被动转型之中，但是依靠城市自身来实现转型是困难的。资源型产业向其他产业的转变需要政府的大力支持。中央和地方政府已经对资源型城市实施了产业出口支持机制。在援助的道路上，它包括直接援助和间接援助。近年来，资源型城市向产业下降的支撑方式已经调整。应实施以目标财政援助为主要手段的直接援助和以辅助手段为间接援助的手段，以提高援助的及时性，针对性和准确性。当中国的转型取得初步成果时，政府应该回来帮助那些为发展做出巨大牺牲的资源型城市，并帮助资源型产业将损失转化为利润。

（四）替代产业扶持政策现状

随着资源的枯竭和国家生态保护意识的提高，原有的资源型产业逐渐衰落。可持续发展的关键是大力发展替代产业。中央和地方政府应采取措施，为资源型城市发展替代产业提供政策支持，建立和完善法律法规，完善城市基础设施建设。采用多种渠道同时进行的方式，在政府财政支持的基础上，吸引民间资本在资源型城市投资，发展替代产业;大力培养优秀人才，制定人才计划，推动整个城市的素质的提升。政府调控是一只无形的手，带动资源型城市实现产业结构的调整和优化并且利用市场机制帮助企业调整产品结构。为了顺应现在的潮流，促进城市的可持续发展，政府加大对于资源型城市的科技投入，科技是改变生产方式的原动力，政府帮助资源型城市提高整体的科技研究水平，明确财政拨款的使用范围，有针对性的实现转型。

三、对政府财政支持政策实施问题的分析

近年来开展的一项全新工作就是水环境治理。其工作措施和保障政策也都在一个积极探索的过程中，尽管已经取得了良好的成效，但是仍然存在一些问题。财政保障政策所面临的问题如下：

（一）地方财政收入总量小，制约了财政支持能力

资源型城市的资本积累不足，经济结构单一，地方财政收入总量小，导致地方政府的财政收入不足以应付转型需要的各项开支需求。财政资金保障的有限性与资金需求不断增加之间的矛盾十分突出，这极大的制约了地方政府依靠自身实现资源转型的能力。我们以合肥市环巢湖生态保护与修复治理工程为例，2012至2020年，环巢湖生态保护与修复工程累计投入资金250亿元，其中市本级投入资金170亿元，2021年计划投资40.6亿元，这是合肥市本级财政支持环巢湖生态保护与修复工程的最大力量，但仍与实际需要差距较大。

（二）吸引社会资金投入的难度大

水资源是不可再生资源，我们不能源源不断地索取，就要另辟蹊径，对已经被污染的水资源进行治理再利用，实现可持续发展，我们依旧用合肥市环巢湖生态保护与修复治理工程为例，合肥市在相关县市（区）成立环巢湖生态示范区建设领导小组，领导小组下设办公室，具体负责环巢湖生态保护与修复工程项目的调度。合肥市也积极探索“投、融、建、管”一体化的市场运作机制，积极探索搭建融资平台，尝试用融资，但受到方方面面多种因素的制约，首先巢湖的经济效益在一些投资者看来经济效益并不明显;其次，巢湖的治理并不是一个能快速看到效果事情，治理过程较长，收回资本的时间就更长;最后，巢湖的治理难度较大，不可预见性也很高，無法保证治理过后是否能达到理想的经济收益。这些都是导致吸引社会资金投入巢湖保护难度大的原因。

（三）资金使用管理有待强化

合肥市在进行环巢湖生态保护与修复治理工程项目时，所需要投入使用的保护治理资金，都是需要从政府申请财政拨款的，像这种资金有的是省级专项资金、有的是市本级配套资金。这些资金在投入使用和监管的时候，因为相关监管制度还不完善，并且资金的使用手续也在完善阶段，绩效评价系统也处于尝试摸索阶段，所以对专项监督检查的力度还不够大，就需要加大加强对专项自建的使用和管理。

（四）治理事权和支出责任不对等

污染的流动性是水的流动性形成的，结果会使治污主体和排污主体和不一样，一般是上游把污染制造了，下游把污染治理了。因此一个问题就出现了，从支出责任与财政事权的方向来看，下游的治理的事权是水环境，但是责任却是上游的支出责任，规章制度没有明确的规定权责任，责任双方，互相推诿，各执一词，责任的分配不均匀，因为是上游的责任，却要下游花费巨大的资金与人力来治理，使下游治理的积极性和主动性严重受影响了。

四、政府财政支持水环境治理的策略

（一）明确责任制度推动水环境的设施建设

按照“谁污染、谁治理”的原则，要明确权责划分。具体来说，明确规范责任范围，设立责任连坐制度，不管是河流的上游还是下游，只要这一段的水域发生污染，那么上游和下游就负有连同责任，两个地方共同治理，共同治理有诸多好处，能够搭建一支专业的人才队伍，又能够增加治理的财政预算，更能全面的掌握问题，提出最合适的解决方法。把污染的程度分级，不同的级别采用不同的治理方式。面对不同的污染级别，政府采取不同的处罚措施，可以更加及时明确的解决问题，有了一个相应的标准模板，就能更快的制定解决方案。对于相对表现较好的地区，政府要实行鼓励政策，比如减免税务调整用水费用标准等方式。

随着中国人口的大规模增长，人民生活水平逐步提高，对水质的要求也逐步提高，现有的水环境的基础设施已经无法满足人民日益增长的用水需求。这就需要对现有污水处理厂进行提标改造或新建污水处理厂，增加现有的用水管道长度，提高污水处理设施的处理能力，扩大污水处理厂的覆盖范围。污水处理厂也避免沿用传统的处理方式，污水处理厂的位置要选的合理，既能覆盖居民的生活区域又不能占用过多的城市空间，面对污水处理厂的二次污染也要做到无害化的处理。要确保设施建设合理，覆盖范围广，并且能够有效的改善水质。

（二）探索建立长效的生态补偿机制

建立流域水环境水平生态补偿体系。详细的来讲，把补偿段应该设置在行政区域的河流交叉口，制定出水质的标准，还要成立专门的定期检测水质的小组，从而实现实时监测的目的。当河流中水的质捡超标时，上游应向下游支付生态补偿资金。要保持制定的补偿标准灵活性。在固定标准下，上游水质超标时，补偿资金应高于下游污染控制成本，把补偿机制当成污染控制主体的惩罚和激励。运用经济手段加强水环境治理工作，建立横向的水环境生态补偿机制，促进上游采取积极措施治理水环境，形成上下游水环境共同治理的新模式。我们不仅要实行横向的补偿机制，还要实行纵向的补偿机制。纵向补偿机制由政府驱动，要以财务控制为主导，依法惩处破坏水资源环境的行为，补偿和奖励保护资源和环境的行为，建立生态保护利益相关者的利益调节机制。

（三）设立新的监督模式

以水资源为主要立足自身的资源型城市应加快调整产业结构，并通过对产业结构进行优化，增加财政收入，在政府的财政支持政策下，现在是实现转型的最佳时机。实施按效付费模式，进一步提高水环境治理资金绩效。按水质付费其实是一种科学有效的河道整治效果考核评价体系。为什么这么说呢？因为按水质付费能督促地方政府注重往河道管养重保洁，提高保护管道的意识，为了收取更高的费用，就要严格的按照水质的标准执行，将河道水质作为河道养护的重要工作内容，居民每月可以通过水务部门看到每月的监测结果，如果水质不达标就有权利降低付费标准，非常有效的督促了水资源的管控。这一举措提高河道水质，切实巩固河道整治成果。

五、结语

综上所述，财政支持对于水环境治理的发展非常重要，水环境治理的任务较为繁重，时间也非常紧张，需要集中大量资金和人力资源并投入，在污染治理领域，我们必须要多措并举，实行由政府财政支持为主导的，各界社会资本参与为辅助的水资源综合治理。通过明确责任制度，推动水环境的基础设施建设，建立横向的和纵向的生态补偿机制，设立新的监督模式，按水质付费的全新方式来监督水质，以达到可持续发展的最终目的。

参考文献：

[1]周立东，刘海源.财政支持水环境治理政策研究[J].环球市场，2019，000（008）：95.