地方政府大数据管理创新：表现、问题、对策

李洁

摘 要：随着互联网、物联网、云计算等数字革命的不断兴起，大数据又成为当今社会又一大热点。大数据越来越成为人民日常生活不可缺少的一部分，为人民群众美好生活的实现做出了重大贡献。近几年，大数据也正式进军政府管理，为地方政府创新管理途径提供了新的技术和手段，促进地方政府从行政、政治、公共服务等方面全面改革，由此推动整个社会的变革。

关键词：大数据;政府管理;创新

在科技迅速发展的今天，大数据作为“云物移”后的又一新兴产业革命，是实现智慧国家的重要举措，国家在大数据方面的战略措施加速落地，从2019年起，大数据体量呈现出飞速增长态势。根据中商研究院的《2019年中国大数据市场前景报告》显示，与国内2017年的大数据产业规模相比，同比增长23%，有关大数据硬件的相关产业值增长39%，由此可以看出，大数据在国家产业发展、社会新业态发展以及个人日常生活方面日新月异的变化随处可见，也是息息相关。大数据对于地方政府管理而言，更是提高地方政府管理能力的有效途径和手段，如今，世界处于百年未有的大变局，人类生存面临严峻挑战，要想打赢这场人类保卫战，地方政府更要充分利用大数据。

一、大数据的含义及其特点

（一）大数据含义

大数据这个专有名词并不是最近几年才兴起的，大数据最早源于美国，早在1980年，未来学大师、世界著名的未来学家阿尔文·托夫勒就提出过“第三次浪潮的华彩乐章”。[1]他书中的“第三次浪潮的华彩乐章”指的就是当今的大数据，大约到了2009年，大数据才成为了互联网的流行用词。但是当今的大数据和以前的大数据肯定有一定的区别，如今的大数据体积庞大，数量繁多，我们利用先进科学技术经过处理等环节，得出为我们所用的含金量高等数据资产。数据的主要来源有四个方面：一是交易数据，包括日常刷信用卡、pos机、网购、销售、订单等数据;二是移动通信数据，比如上网浏览记录、电话记录等;三是人为数据，包括大家日常微信推送、发微博展示生活、脸书等等;四是机器和传感器数据，包括日常的定位信息，公共场合以及家庭的智能电器等等。据研究报告显示，目前全球大数据储存量增长速度飞快，尤其由于近年来电子商务发展迅速，人们网购量暴涨，所以像海量图片、视频等非结构化大数据储存量增长巨大，IDC曾经预测，未来十年全球大数据储存量将会以40%+的速度增长，全球经济、政治、文化数据化进程成为新的发展趋势;但是，大数据时代并不是仅拥有海量的数据，其核心内容是整理、分析、预测、控制。任何一种对数据的收集都与其最后的功效有关，如果不能体现数据的功能，那么大数据的所有环节都是低效的，也是没有生命力的。

（二）大数据特点

我们常用四大点来归纳大数据特点：

1. 体量大：我们用專业的术语来概括大数据体量，就是已经达到PB级甚至是EB级，1PB=20TP，1EB=210PB，用形象的语言来表达，就是1PB相当于5家美国国会图书馆，用中国图书馆相比那更是数量巨大，从这个公式转化就可以看出大数据体量巨大。例如，常用搜索引擎—百度，日均IP访问量大约5000多万，在全球排第六名，在中文网中排名第一;日常购物软件-淘宝，其日均的访问量达到一个亿，双十一当天访问量更是巨大，据官方数据统计，截至2019年11月11日零点零分十四秒，成交额超10亿，双十一当天银联共处理网络支付业务达17.79亿笔;每一位访问者都会产生数据，由此可见大数据体积量巨大。

2. 种类繁多：大数据分为结构化数据、半结构化数据以及非结构化数据，前面我们也提到电子商务发展迅速，[2]对视频、图片等非结构化数据处理越来越多，经济社会的快速发展也对大数据处理水平、能力等提出了更高的要求。[2]应用大数据进行用户信息分析，实现企业自身和广告推广产业，通过对大数据进行整合，为潜在用户提供从硬件、软件到数据整体解决方案等诸多用处。

3. 价值量大：大数据的价值密度与数据总量呈反向关系，也就是说大数据会筛选出更为珍贵的信息，那么信息的价值度也更大。举个简单例子，公安机关办案经常查监控，但是花费很长时间来查看所有监控的目的是找出与案子相关的视频，找出的部分可能只有一两秒，却对案子处理起到了决定性作用，当然现在对大数据的处理技术提出了更高的要求。在大数据时代，数据渗透到每个行业，逐渐成为企业资产，也成为大数据产业创新的核心驱动力，挖掘数据的潜在价值，洞察用户的信息行为，推动产业利用数据实现精准和个性化的生产、营销和获利模式[3]。

4. 处理速度快：只要人们在生活就会不停产生数据，所以几乎每时每刻都在产生数据，那么肯定时时刻刻都要对数据进行处理。大数据有个专业术语叫作“1秒定律”，也就是说在1秒内就要对数据处理并得出结果，并且高速性这个特点是区别传统数据和现代数据的一个重要特点。

目前的“云物移大智”是构成我们美好便捷的智能生活的关键部分。物联网负责收集图片、视频等一手资料，相当于人体的感官器;大数据将物联网收集的资料储存起来，相当于我们人们大脑的记忆功能;云计算就会将大数据储存的数据进行各种各样的处理，为我们提炼出价值量高的信息;移动互联网就像交通工具一样，将云计算的处理结果输送到我们手中，供我们使用;由此就构成了我们方便便捷的智慧城市，智慧城市的构建离不开以上的每个方面，智慧城市是信息化城市的开端，更是信息化国家的开端。根据大数据这些基本特点，可以看出，创新是大数据产业发展的基石。世界每天都在生成海量数据，如何有效地获取数据、存储数据、整合数据和服务用户，需要大数据产业技术不断创新。只有准确把握大数据的特点，才能更好创新大数据链条产业的开发。

二、大数据在地方政府管理创新中的表现

党的十八届三中全会提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，[4]大数据的出现就为地方政府管理创新提供了新的技术途径和手段，[5]催生政府的行政、监督、服务等方面的革命性转变;大数据在政府工作中的应用必将促进政府由行政主导向以人为本的转变、由主导型向服务型转变、由孤军奋战到全社会协同并进的转变。我们从以下几个方面来看大数据在地方政府管理创新中的表现：

（一）大数据为政府日常管理工作提供平台

传统的政务公开仅是作报告或者设政务公开栏，但是这样的政务公开仅是部分政务公开，并且无法随时更新。据了解，传统的政务公开正常是一周到两周公布一次，时效性很差。大数据为地方政府的政务公开提供平台，不仅打破了政府与政府之间、政府与市民之间边界和信息孤岛的局面，更是加大了各个政府、各个部门与市民的共享信息和交流的力度，加大了处理资料的效率和准确性，也非常便捷的将一些碎片式的信息整合起来，大大提高了政府工作效率，真正做到了便民惠民。如深圳市近几年努力建立电子政务管理体系，在推进全市公共管理和资源共享方面做出了很大的成绩，该市的“12345”公共电话服务，已经覆盖了40多个地方政府部门，也就是说市民无论身处何处，只要打这个电话都能联系到当地政府，完全打破了传统的地域管理边界，更加强化了“以人为本”的理念。

（二）大数据创新政府社会管理方式

1. 数字化城市管理。数字化城市管理也称数字管理，也就是将城市各个部分的管理工作通过信息化来实施，由此来促进城市的信息化进程。传统的城市管理，是要花费很大的人力物力财力来进行，比如城市哪个公共设施坏了，需要发现、报告、领导确认、施工，整个过程非常管烦琐，需要时间很长，而大数据的出现，将城市的每个公共设施，甚至是路灯、井盖这种不起眼的公共设施，在它们身上赋予类似身份证一样的标签，以后有任何东西的损坏，不必给公务人员打电话，相关人员会在第一时间利用大数据将此定位进行修理，得到事半功倍的效果。

2. 动态监测流动人口。大数据能够实时引导交通运输部门、民航企业的出行规划，实时监测人口的流动情况，为舒缓交通压力以及平安出行等方面起到了不可或缺的作用。最近一年以来，大数据动态监测人口作出的最大的贡献就是武汉疫情的有效控制，自2020年春节前夕爆发的新冠疫情，来势汹汹，破坏力极大，地方政府运用大数据在短时间内准确、迅速找到了从武汉扩散出去的人口轨迹，精确至哪个车次或者航班、哪一列车厢以及途径的地方，将疫情破坏力降到最低，让中国成为世界上最安全的国度，接着用举世瞩目的中国加速度恢复经济，恢复生产、恢复正常生活。

3. 智能出行。随着人们可支配收入水平不断提高，私家车变得越来越常见，随之而来的出行难、停车难等问题接踵而至，但信息数据也已经融入交通管理中。比如我们出行经常会用到百度地图、高德地图等出行软件，在规划路线导航的时候会自动提醒或者避开拥堵路段，节约时间也大大提高了出行效率;对于上班族来讲，公交或许必不可少，通过刷卡收集的公交数据，可以准确判断哪个站点或者路线人流量大，通过数据来实时监测，以便采取措施来保证人們平安出行。不管是采取哪种交通方式，都会通过其数据来进行监测，大大提高了交通运输部门的工作效率。

4. 食品安全管理。食品安全一直以来是社会的热点问题，传统的食品管理很机械，不能快速便捷找出食品问题之处，目前很多省市开发了“食品可追踪溯源系统”，把食品生产到出售的每道工序都会以数据的方式记录下来，一旦食品有什么问题，都会快速准确找到问题。例如，漳州构建的食品追溯平台，先将各个企业的营业执照、生产许可证等相关证件扫描进平台，同时对企业生产的关键环节、岗位等进行视频监管，如对餐饮业的烹饪过程等环节实时监管，真正让人民吃得放心，用得安心，为国家食品安全做出了贡献。

（三）利用大数据可提高政府在公共安全方面的应急能力

1. 提高公共卫生突发事件应急反应能力。我们再回头看看2020年春节前夕的新冠疫情，举世瞩目，中央政府和地方政府率先作出回应，立马行动，利用大数据将武汉返乡扩散人员一一排查出来，迅速调动四面八方医疗资源，用最快的速度将国内疫情控制下来。

2. 提高了防灾减灾预警能力。海南省根据三防形势和信息化现状，建立了海南省互联网+防灾减灾综合平台，以预案为主线，以事件为驱动，满足防风、防汛、防旱等工作，充分利用省水务厅、省海洋与渔业厅以及省气象局等相关部门信息化成果，对海南省水务、海洋、气象等信息进行横向整合，再借助云计算、互联网、移动通信和大数据等先进科学技术，[6]通过该平台及时向社会各个主体公布防灾减灾信息，以保证最大程度上减少自然灾害对海南省的伤害，保证旅客百分之百的安全。

3. 提高了有效维护社会治安，保障人民幸福生活的能力。党的十九大指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，[7]深入推进“大数据”在平安建设方面的实际运用工作，解决影响和制约社会治安的深层次瓶颈问题，将建设平安社会精细化、精准化，大力推进“雪亮工程”的工作进程。如今各大城市及其乡镇基本360度无死角的安装“天眼”，对违法犯罪的行为，及时找出给予强烈打击，大大提高了公安办案效率，真正给予了人民幸福的安全感。

（四）利用大数据对促进地方政府民主决策提供科学依据

首先，大数据为政府的日常管理提供了平台，公民可以通过该平台解决自己的日常问题，同时可以将自己的意见建议通过该平台直接反馈给政府，这个平台是全民参与，因此政府在平台上就可以比较全面的了解群众的呼声和意愿，大数据拓宽了公民介入和信息共享的渠道，以此更为直接的触发解决政治问题;其次，在政务平台上，政府和公民的良好互动，让公民更为直接地参与政府工作，同时监督政府工作，让政府决策更加精细化和准确化;最后，大数据作为政府与公民交流互动的友谊桥梁，更加有利于促进社会多元主体的形成，由政府主导型向社会多元协同共进转化，更加促进政府决策科学性和准确性。

三、大数据时代下政府管理创新面临的问题

习近平总书记在中共中央政治局第二次集体会议中指出，大数据一定要融入国家治理之中，[8]地方政府是大数据运用的重要之地，但是在地方政府的工作推进中，却面临着一些困难和挑战，主要分布在以下几点：

（一）数据真实性有待考察

数据的真实性直接影响到决策的结果，在工作的推进中处于核心地位，如果数据不真实，必然会得出错误结论，相应就会得出错误决策。首先，地方政府的相关部门在搜集数据的能力和技术上明显不足，存在效率低，搜集的数据价值低的问题，如地方政府管理人员尚未深入群众获取信息，反而偷奸耍滑捏造信息。其次，政府数据的透明度低，有些地方政府将政府数据只公开部分或者公开假数据，公民很难通过正规渠道去了解到真正的数据;最后，地方政府在对于搜集的数据的处理上存在缺乏统一的规范和标准的问题，导致各个地方政府数据无法进行有效的整合和使用，也不能准确判断哪个地方政府的数据具有真实性。

（二）政府人员决策方式转变困难

传统的地方政府管理理念都是所谓的“智囊团”开会，用“拍脑袋”的方式进行决策;然而在大数据时代下的政府决策，以数据分析为基础，用数据来帮助政府作出更加科学的决策。现在大多数地方政府的领导年纪比较大，对新生事物的接受还需要一个过程，甚至有些政府领导拒绝去接受这种新生事物，所以地方政府领导在决策方式上面不容易去转变这种观念。

（三）数据分析的支撑工具和技术水平不够

在大数据处理的设施和工具上，不仅是我们国内政府遇到的挑战，也是国外政府遇到的重大难题。我们把数据分析比作开采石油，在开采石油之前我们要首先进行勘测，然后找准位置再钻井，再开始采石油，但并不是采出来就能用，还要经过提炼、加工。同样，大数据的分析也是一个过程，需要各种先进技术协同进行，也需要这种技术，才能把海量的数据变成价值连城的信息资产。

（四）数据安全性不够，缺乏统一的大数据标准规范

数据安全，是大数据治理成功与否的重要方面，数据泄露问题成为人民群众参与大数据社会治理的绊脚石，在日常生活中最为常见的数据泄露，就是每年高考后会有全国各地的“冒牌”大学通过非法途径获得考生信息，来进行非法“招生”，每年有大部分考生家庭因此而上当受骗，耽误考生的前程;其次数据安全问题较为严重就是“黑客”，黑客通过数据体系的漏洞来攻破其安全防御系统，窃取私人数据，最为典型的就是前几年临近毕业季，很多大学生电脑被“黑客”袭击，毕业论文被盗，要求付大额资金赎回来，还有就是“黑客”攻破手机，窃取手机里的银行信息，导致手机失灵，“黑客”不断将其手机中的钱盗走，很多人因此而倾家荡产，所以数据安全已成为社会是否能平稳发展的重点问题。大数据标准规范关系到各地政府能否顺利展开工作，关系到政府工作的质量和效率问题。目前很多政府之间、上下级之间以及部门之间仍然存在“数据鸿沟”，双方以及多方沟通不畅，造成资源重复配置以及审批环节重复，数据格式不一致，没办法及时处理人民群众的事情，给人民群众异地办事带来了极大困扰。

（五）缺乏相应的法律法规来保护大数据的应用

目前为止，中国尚未有明确的法律来保护大数据的应用，其实制定相关法律法规的目的在于界定用户隐私，也就是说在什么情况下对用户造成了侵犯，因为大数据中包含了太多的个人数据，如果没有相关的法律作为保护，一旦泄露，对用户将会造成无法弥补的伤害。

（六）缺乏大数据技术相关人才

在前面提到了大数据技术支持的相关问题和挑战，既然有技术，那肯定离不开专业人才，根据最新的统计报告显示，2018年全国大数据专业化人才只有46万，而预计未来的五年内，相关企业对大数据专业化人才的缺口可能会达到150万;目前很多人都看到了大数据专业的发展前景，但由于自身能力问题无法从事这个专业，由此可以看出，地方政府要加大当地所在学校大数据相关专业的财政投入，尽快补好这个缺口。

（七）社会尚未从一元主体向多元主体转化

大数据背景下的地方政府管理应该是社会各大主体携手并進，共同治理，然而目前很多地方政府不愿意下放权力，也就是说简政放权“放”得不够彻底，还想用传统的政府主导方式进行管理，不愿意利用大数据进行政务公开，或者是政务公开的透明度不够，仍是藏着掖着，这也是目前利用大数据促进政府管理创新的又一挑战。

四、大数据时代政府管理创新途径

地方政府运用大数据来进行社会管理已经成为不可逆转的潮流，在数据时代、信息时代的今天，谁抓住了大数据，就抓住了发展的主动权。目前全球疫情仍处于十分严重的阶段，国内出现局部反弹，经济形势十分严峻，大数据在疫情防控中处于重要的战略地位。如何运用将大数据运用于地方政府社会管理中，是保证国家平稳健康发展的重要举措。我们可以从以下几点来思考：

（一）强化顶层设计，形成数据管理思维和理念

地方政府形成数据管理的思维是实现大数据管理的核心。思维是变革的先导，没有这种思维和理念，运用大数据进行地方政府管理创新仅是纸上谈兵，所以第一就是要转变地方政府传统的管理理念，要从以前的少数人决策转变为根据数据分析的结果，预测事件未来的发展态势，由此再做出科学决策，这样在一定程度上能够提前看到事件发展过程中的部分风险，在解决方案中完美避开风险，争取好的预期。培养地方政府数据管理思维和理念成为地方政府管理创新的首要要求，理念的转变涉及政府工作人员工作的方方面面，要变“命令式”“推脱式”思想为服务型思想;变少数人的民主决策为全民的科学民主决策;变掌握话语权、权威性理念为全民协商、共享的理念。只有真真切切去除工作人员“官本”思想，培育和强化大数据管理的观念和意识，将大数据真正运用于政府管理的每个环节，才会打造成责任感强、开放度高、彰显民主的服务型政府。培养地方政府服务理念又是地方政府管理创新的又一重点。在经济全球化、政治全球化的今天，我国的政府管理理念或多或少会受到国外的影响，特别是国外的公共服务理念。我国政府服务理念的不断强化，体现出我国民主程度不断加深。首先，地方政府始终要明白和满足人民群众的需求，主动深入基层了解群众，由此提供全方面、多层次的服务;其次，在了解群众需求的基础上，运用大数据来创新为人们服务的方式途径，比如打造“政府工作服务平台”等智能化服务，由此真正实现地方政府与人民群众的沟通交流，打破时空界限，让人民群众随时随地都能解决自己的事务，节约了时间，提高了效率，事半功倍。

（二）构建大数据相关协同机制结构，强化数据分析平台建设

人民不仅是被管理的对象，同时也是社会管理的主体，地方政府要充分利用大数据实现社会主体多元化，打破单一的政府主导的社会管理，构建全社会共同管理的机制体制。构建强有力的数据分析平台是实现社会协同管理的重要途径，地方政府根据各个领域专业数据库构建情况，通过数据共享平台，将各个部分有机结合起来。建设大数据分析平台，以安全、可拓展和灵活性为原则，将各个领域零散的模块通过该平台联系在一起，从多维度、多层次、多方面来分析事物发展的情况。大数据分析平台包括数据层、大数据采集和存储、数据分析及展示三大部分，数据层就是根据相应的采集范围和目标，收集其产生的数据，并将其结构化和非结构化的数据整合起来，为接下来的工作提供支撑;[9]大数据采集和存储就是将不同系统的数据进行对接、转化和储存;数据分析和展示是数据分析平台的核心，就是根据不同的需求来制定各种各样的数据表，将这个数据表通过可视化的方式进行展示。中天智领是非常典型的例子，它拥有完整的智慧交互产品及信息交互解决方案平台，强大的数据系统对数据进行深入分析，来得出高价值的决策。

（三）大力培养大数据专业人才

未来五年数据专业人才缺口十分大，培养数据人才成为国家人才培养的重大战略。数据分析专家将海量、零散的数据，变成条理性、可供分析的结构化数据，通过分析研究，形成數据链、数据集来帮助决策者做出科学决策。培养数据分析专家的难度在于，数据分析专家是集数学、统计学、计算机学、自然语言学等多门学科的复合型人才，对人才的素质要求极高，难度极大，需要具备坚持、刻苦、创新等素养，中国是一个人口大国，同时也是数据大国，数据极其复杂，政府要加大师资队伍的培养，加大财政投入，培养出一支具有高智商、高素养、高技术人才素质的专业队伍。首先，培养大数据人才要有“多源异构”的思想，简单说就是要充分利用各个学科的资源，打造具有差异化知识结构的人才;其次，由于地方政府对于大数据的了解还处于低级阶段，工作人员专业知识有限，所以必须营造一个良好的大数据环境，积极从企业、高校等引进人才，助地方政府信息化一臂之力;同时对于大数据专业知识缺乏的工作人员，为其提供渠道进修学习，补齐短板，打破学科界限，培养复合型人才。最后，待遇问题是目前无法吸引人才的重大瓶颈，地方政府要积极向上级政府争取财政支持，用丰厚的待遇来吸引专业人才，打破数据化管理的最后一公里。

（四）构建完善安全的网络体系，营造良好的网络环境

地方政府的大数据社会管理必然离不开网络，安全完善的网络体系是实现地方政府大数据管理创新的题中之义，良好的网络环境是政府社会治理前提和基础。信息安全不仅关系到社会的平稳发展，更是关系到国家的信息安全，网络建设势在必行。安全的网络体系包含了多个因素，最基本就是互联网、信息用户和信息技术，从互联网的角度来看，加大互联网的设施建设和后期维护，最重要就是发现漏洞及时处理漏洞，避免被不法分子通过漏洞来窃取私密信息，非法利用;从信息用户的角度来看，就是要培育信息保护意识，在填写私人信息的同时一定要谨慎，同时要有积极维护网络安全的社会责任感，切勿通过不法途径窃取公众信息;从信息技术角度看，加大技术研发，不断突破创新核心技术，在这一方面，政府也要给予大力资金支持。

（五）设立统一的大数据标准

全国地方政府之间、上下级政府之间存在的“数字鸿沟”“信息壁垒”等问题都归咎于政府没有统一的大数据标准，因此各地数据共享、信息共享无法有效保证。设立统一的大数据标准，首先要让各个地方政府树立数据标准的意识，对相关工作人员进行技术培训，在收集和处理数据的同时严格按照统一的标准模式，各个地方政府要把建设数据标准上升到战略层次，充分发挥大数据的积极作用;其次，要构建统一的大数据标准体系，标准体系应包含数据收集标准、数据处理标准、数据输出标准以及后期数据维护更新标准等基本要素，其中任意一个没有认真执行，都会直接导致数据共享失败。最后，地方政府应该制定相关的法律法规来维护数据标准，对于不认真执行的工作人员，给予相关惩罚，有力保证地方政府大数据社会治理的顺利推行。

参考文献：

[1] 王岑.大数据时代下的政府管理创新[J].中共福建省委党校学报，2014，（10）：40-48.

[2] 韩海雯.MapReduce计算任务调度的资源配置优化研究[D].华南理工大学，2013.

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[6] 陈小康，陈武，吉小燕，赵光辉.大数据互联共享在海南省防灾减灾中的应用[J].中国防汛抗旱，2018，28（9）：7-12.

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[8] 江创伟.完善财政监督体系的基本措施[J].经济研究参考，2018，（18）：21-22.

[9] 徐莹，于耳.构建高校大数据分析平台的探索——以上海公安高等专科学校为例[J].中国教育信息化，2017，（5）：51-55.