后扶贫时代贫困安全风险的类型与防范

贾焕银

摘要：全面打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会使得中国贫困治理事业由扶贫向后扶贫时代转型，贫困安全风险在反贫困风险体系中的重要性日益凸显，并逐步成为反贫困风险治理的主要对象，应当予以重点防范。综合考量贫困治理事业发展的阶段性特点、国家反贫困系统失灵状况以及反贫困风险治理任务等因素，贫困安全风险主要包括空间安全风险、经济安全风险、道德安全风险、制度安全风险和政治安全风险等五种类型。应当在分类施策、协同治理基础上，以安全风险为中心来构建并完善国家反贫困风险治理体系;强化贫困风险防范人人有责观念，努力开创人人防范贫困安全风险的社会风险治理格局;积极推进并逐步实现国家贫困治理体系的法律化、法治化和治理能力的现代化。

关键词：贫困治理;贫困安全风险;精准扶贫;反贫困风险治理

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.001

尽管经受新冠肺炎疫情影响，但国家贫困治理事业依旧稳健行进，正处在一个关键的历史拐点上。一方面精准扶贫方略深入推进，脱贫攻坚战已经取得决定性进展和历史性成就，国家贫困治理事业的扶贫时代行将结束。到2020年年底，新时代脱贫攻坚目标任务如期完成。“现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务”，贫困治理成就令世界瞩目。另一方面执政党、政府和社会尽锐出战，攻坚克难，作为全面建成小康社会的底线任务和关键指标，如期全面打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会取得决定性成就，中国贫困治理实践正式步入后扶贫时代。脱贫攻坚战的全面胜利，成果来之不易。同时，我们要看到，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远”。党的十九届五中全会也明确将“巩固拓展脱贫攻坚成果”作为十四五期间“民生福祉达到新水平”的重要任务，“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。这就为今后我国接续做好贫困治理，不断完善国家贫困治理体系，提高贫困治理能力的同时，居安思危，既要防范处置扶贫风险，又要时刻提防安全风险，以确保中国贫困治理事业乘风破浪、行稳远航。

一、作为反贫困风险治理主要对象的安全风险

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央探索出一条中国特色的减贫道路，形成了中国特色的反贫困治理理论。“贫困是人类社会的顽疾。反贫困始终是古今中外治国安邦的一件大事。”③消除绝对贫苦后更应该加强对相对贫困的治理。与任何公共政策一样，相对贫困治理依然会面临多层次的系列风险。比如贫困风险、扶贫风险和安全风险等。与非贫困群体相比，贫困人口置身其中的差异化风险处境，就是所谓的贫困风险。与贫困风险叠加，由扶贫工作自身造成或诱发的风险类型，则构成扶贫风险基本的框架内容。就其性质来看，扶贫风险主要体现为制度风险，也即在扶贫过程中，在贫困群体和扶贫主体两个层面上滋生的系统性的规范风险。它主要在法律、政策和道德等几个规范层面上表现和展开。在二者之中，对于国家贫困治理具有根本性、长远性和全局性的风险状况，就凸显为反贫困的安全风险。贫困风险先在，扶贫风险叠加，二者与安全风险耦合，共同构成当下中国反贫困风险体系，作为反贫困风险治理对象而存在。

贫困与个体或家庭的脆弱性密切相关，就此来看，贫困风险治理是一个降低甚至消除个体或家庭经济上的、健康上的社会上的脆弱性，不断增强其韧性的过程。一定幅度的脆弱性、韧性的增强或降低会对个体或家庭甚至贫困治理事业产生长期系统的重大负面影响，威胁个体和家庭的存续与贫困治理事业的接续发展，从而构成有效反贫困实践的一个重要内容和方面。

首先，深度经济脆弱性依然是有效反贫困实践的一个基本方面。贫困现实的形成往往是经济资源、健康能力和社会机会三种脆弱性有机结合、相互作用的结果。精准扶贫旨在消灭的绝对贫困是贫困人口无法满足基本生理需求的匮乏状态，它首先表现为各种物质资源严重匮乏层面上的经济脆弱性，且其具有明显的地域分布特征并受各自资源条件限制形成差别化的区域空间环境。这种脆弱的区域空间环境，不仅是贫困人口经济脆弱性的直接表现和结果，而且也构成其基本的成因，累积和加重了经济脆弱性本身并表现为一种深度的经济脆弱性。与其他经济资源和健康能力与社会机会脆弱性有机耦合，会加剧产生贫困人口再度陷入贫困的可能性。

其次，一些贫困治理失灵现象导致了种种反贫困实践的失效问题。2020年为止，新中国贫困治理事业经历了减贫和扶贫两个阶段，正在步入反贫困阶段。与扶贫阶段相比，反贫困时期更强调贫困治理的整体性、系统性和有效性。在政治学视野中，有效反贫困则是“国家能力系统和穷人权利系统各自有效运行且互动有机组合的结果”。一是国家能力系统的有效运行，它依赖于国家意愿与承诺、财政实力、自主性和有效官僚、地方分权和参与等一系列政策环节的有效运行;二是穷人权利系统的有效发挥，它需要穷人权利、权力和责任等一系列因素的有效作用。最为重要的是，两大系统还需要有机配合和有效运行才能够最后实现有效反贫困。但每个环节的失序都会影响国家能力系统的有效性，每个因素的强弱也会限制穷人权利系统的有效发挥，两大系统的配合也并不总会同频共振，这就会在不同环节和层面上出现贫困治理失灵、反贫困失效的問题。特别是国家能力系统中的财政实力、有效官僚两个因素和穷人权利系统三大因素失当情形发生相结合，在国家贫困治理事业由消灭绝对贫困进入相对贫困防范治理时期后，就容易发生一些贫困治理失灵现象，导致反贫困实践失效，甚至影响到国家贫困治理事业的顺利发展。

风险总是系于未来，但其治理首需聚焦当下。在国家贫困治理反贫新时期，先在的贫困风险，叠加的扶贫风险，作为贫困风险治理对象摆在优先位置仍然具有天然的合理性。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》确立的“两不愁三保障”目标，目前总的来看，尽管“三保障”还存在不少薄弱环节，但“两不愁”基本解决了，农村贫困人口贫困风险程度整体上看已然在显著降低。党的十八大以来，已有超过2/3的农村贫困人口成功脱贫，2020年精准扶贫攻坚战收官，绝对贫困被消灭，农村贫困人口全部脱贫，反贫困风险治理工作日渐紧迫，已经并将进一步提上国家贫困治理工作日程。2018年全国扶贫开发工作会议已将风险防范作为当年扶贫工作的重要任务之一，指出要重点防范道德风险、经济风险和政治风险等三种扶贫风险样态，杜绝“数字扶贫”，虚假脱贫，确保扶贫结果真实，扶贫目标如期全面达成，经得起人民的认可和历史的检验。

随着各种反贫困实践措施的积极实施，贫困治理事业由扶贫向反贫困的深度转型，从脆弱性治理到韧性治理转向，各种贫困安全风险会日益显现出来，凸显在反贫困风险体系中的重要性，并会逐步成为反贫困风险治理对象的主要类型。因此，在进一步改善贫困人口所处的差异化风险处境前提下，在进一步优化扶贫风险治理效果基础上，国家反贫困风险治理工作重心应当移转到安全风险治理上来，构建形成完善的国家反贫困风险治理体系。

二、贫困安全风险主要类型

综合考量农村脱贫人口风险处境、精准扶贫方略实施效果、国家贫困治理事业发展的阶段性特点、国家能力系统和贫困人口权利系统失灵状况以及反贫困风险治理任务等因素来看，当下贫困安全风险应当主要包括空间安全风险、经济安全风险、道德安全风险、制度安全风险和政治安全风险等五种类型。

脆弱的区域环境空间构成一种深度的经济脆弱性，深度贫困情形也往往发生在这些区域空间，精准扶贫难度系数也相应增大。与诸如社会资本薄弱、社会机会不足等经济脆弱性相结合，这种脆弱的区域环境空间会保持甚至增生的深度的经济脆弱性，就构成贫困空间安全风险。绝大部分农村贫困人口都置身于这一空间的某一特定形态中。这些空间不仅是贫困人口的生息处，更是反贫困成果的主要累积地。它们或大或小，从贫困户、贫困村、贫困县和“三区三州”等深度贫困地区不一而足，都具有一定程度的空间危险性质。住房不安全，一户不得安生;一村处于危地，全村人就会处于险境。2019年“7·23”特大山体滑坡灾害，导致贵州省水城县坪地村岔沟组21幢房屋被掩埋，11人受伤，9人失联，42人遇难。一旦自然灾害、安全事故发生，脱贫又返贫人口就会增加，贫困风险程度就要加深，扶贫成果就可能丧失殆尽。“三区三州”等深度贫困地区地域广阔，从户到县到州，大小危险空间交错叠加，空间危险性质更为严重，空间安全风险系数更大，往往都处于“一方水土养不起一方人”的境地。

经济安全风险是与贫困治理最直接相关的安全风险类型。精准扶贫最直观直接的目标就是要解决农村贫困人口的生计问题，满足在衣食住行上的基本需求，并尽可能改善其在财富分配与风险分配交互逻辑中的不利地位。贫困人口各种深度的经济脆弱性、反贫困国家能力系统中的财政资金匮乏及其管理能力缺失以及贫困人口权利系统权利因素的极度弱化甚至缺失等情形都会导致反贫困经济安全风险。就现实情况来看，贫困经济安全风险具体表现为四种情形：一是脱贫人口又大面积大规模返贫现象的发生。脱贫攻坚根本计策是产业扶贫，但实践中一些扶贫产业往往是短平快项目，普遍小、散、弱，同质化程度高，一旦决策失误、遭遇严重自然灾变或大幅度市场价格波动，就可能导致严重的普遍返贫现象的发生。二是地方政府脱贫攻坚债务沉淀风险。通过创新金融机制，精准扶贫为贫困地区供给大量扶贫资金，但由于土地变现能力相对较弱等现状，贫困地区政府偿还能力不足，在国家反贫困能力系统中分权和参与的不足，如果大量盲目举债，并伴有违法违规融资，大批债务沉淀难偿，就会削弱贫困地区可持续发展能力，存在返贫的可能性。三是支出型贫困治理问题。在不发生大规模、长时段返贫现象情况下，中国未来的贫困问题将由收入型贫困转变为支出型贫困，置重于收入模式的精准扶贫方略如何持续推进来巩固脱贫成果，最终转型为能够有效应对支出型贫困治理问题的行动框架，需要提前谋划，精心设计和审慎运作，否则就有落人支出型贫困陷阱的危险。四是风险失明症的发生。在性质上，风险是不受欢迎的冗余，被人们默认回避的事物。通过脱贫获得生计保障的贫困人口被激发出的更高物质欲求和精准扶贫方略收入型导向的路径依赖等因素耦合，往往会使贫困群体漠视险境，甚至罔顾危险，激生风险失明症，加重重置自身于贫困风险境地的可能性。

贫困是一种令人悲悯的境遇，贫困治理是一项高尚的事业。反贫困既是国家的责任、贫困者的责任，同时也应当是社会上每个人的责任，任何一个主体严重失责所导致的道德危机都可能引发贫困道德安全风险的发生。一般而言，贫困道德风险通常会在扶贫对象和扶贫主体两种责任主体身上发生。一是“作假作秀”。为获得扶贫利益，通过人为分户、转移资产、隐瞒收入等方式，一些非贫困家庭争当“贫困户”;为提高扶贫“政绩”，一些扶贫干部甚至有些贫困地区政府玩冲刺扶贫，搞景观修建、外墙粉饰、开展迎检预演等“面子”工程。国务院相关审计报告表明，2018年，全国20个县有6000多户被错定为贫困户，46个县对还没有实现“两不愁、三保障”的3.24万名贫困人口作脱贫处理等。二是等、靠、要，坐享其成现象。一些贫困户内生动力不足，將自身贫困视为他者的事业，把脱贫当作自身的权力，脱贫责任观念淡薄、等靠要思想严重，帮扶干部既推又替才肯干;个别贫困户甚至以贫为荣，指望坐享其成，等着政府送小康。三是由过度扶贫诱发的因贫获益问题。由于扶贫政策叠加，形成扶贫资源堆积，一些贫困户和贫困村过度“收入”，拉大了与边缘贫困户村的收入差距。少数地方甚至擅自提高易地扶贫搬迁住房补助标准，过度医疗现象也屡有发生。这些情形极易滋生因贫获益、贫能致富等错误认识倾向。四是扶贫的“帮穷”伦理与社群伦理间的张力问题。国家贫困线的划定依据主要是经济标准，贫困线下的贫困户都是精准扶贫对象，也就是说，谁穷帮谁，精准扶贫就是要“帮穷”。而贫困人口所处社群的“帮扶道德”则并非完全如此。并非谁穷就帮谁只帮谁，“帮能”、“帮亲”、“帮弱”和“帮需”等伦理主张具有一定程度的优先性甚至独占性。精准扶贫方略将贫困线作为帮扶与否的伦理逻辑与这种社群伦理之间的分歧张力，潜在的深远不利影响不容小觑，会延阻新时代中国特色社会主义贫困伦理观的形成发展。

贫困治理需要制度化运作，任何贫困治理体系都会滋生制度失灵的状况。严重的制度失灵情形就容易演变成形态各异的贫困制度安全风险。历经多年运作和完善，我国扶贫攻坚制度体系在逐步完善，责任体系、政策体系、投入体系、动员体系、考核体系和监督体系“六大体系”相互为用、有机统一、灵活有效，虽基本满足了扶贫攻坚事业的制度需求，但仍面临不少困难和挑战。从整体上来讲，扶贫攻坚制度还需要进一步完善，实效性也需要从扶贫对象和扶贫主体两个方面来夯实，它的延续性、衔接性和安定性、整体性也应当着手落实。不严不实、弄虚作假和形式主义、官僚主义应当坚决纠正，扶贫资金使用管理机制还需要进一步健全，考核评估和督查巡查要进一步常态化，扶贫干部脱贫攻坚能力和正确的政绩观也需要进一步端正和提高;精准扶贫方略针对深度贫困地区和深度贫困人口的有效性、实效性，在有限时间内，需要下大力气来提升。2020年脱贫攻坚任务完成后，以确保不返贫为前提，扶贫攻坚制度不仅要保持好延续性，还要协调好与乡村振兴战略相关政策措施等的关系，确保巩固脱贫攻坚成果，推动贫困治理从消灭绝对贫困向消灭相对贫困过渡，又能令其为2035年全体人民共同富裕目标奠定良好的制度基础。更为重要的是，现行扶贫攻坚制度还远远不能满足国家贫困治理这种内蕴的更高规范性要求，要确保其稳定性，就要逐步实现国家贫困治理体系的法律化、法治化和治理能力的现代化。

此外，政治安全风险也不容忽视。精准扶贫方略是一项国家公共政策，旨在通过“定点滴灌”方式，为农村贫困人口提供生存保障，实现保障民生、稳固民心、共同富裕和社会和谐的国家治理目的。同时，它也肩负既定的政治使命，成为提高政府公信力、维护执政合法性的重要手段。精准扶贫目标如期实现会大大提高中国政府的世界声誉和影响力，广大人民群众也会更加信任政府治理能力，夯实执政合法性基础。否则就会影响政府公信力、执政党的执政根基，滋生政治安全风险，导致政治失信的极端后果。国家贫困治理事业进入反贫困新时期后，反贫困实践与政治的联系会更加紧密，情形可能会更加突出。目前，滋生贫困政治安全风险的情形，一是贫困治理的政治意识不强，大局意识不够。脱贫攻坚战和延续下来的反贫困实践是一项事关民族国家百年大计的事业，内蕴重要的政治责任和使命，在反贫困实践中，容不得反贫困坚强意愿与坚定政治承诺的改变和下降。二是贫困治理工作格局不高。不管精准扶贫方略还是反贫困新策略，它们不仅是一般性的公共政策，也是国家贫困治理事业的利器，应当从提高贫困治理体系和治理能力现代化，从国家治国理政大局出发，将其纳入“五位一体”的国家治理格局来具体实际地认识、设计、实施和展开。

三、防范贫困安全风险的战略举措

贫困安全风险防范是国家贫困治理事业的重要组成部分，内嵌于国家反贫困实践体系中。一方面要从宏观上和长远处着眼，在国家反贫困能力系统中，通过统筹协调各种关键影响因素来构建和完善;另一方面要通过考量现阶段主要贫困安全风险的特点和规律，在具体防范措施和制度建设上下足功夫。具体来讲，应当在分类施策、协同治理基础上，以安全风险为中心来构建完善国家反贫困风险治理体系，强化贫困风险防范人人有责观念，努力开创人人防范贫困安全风险的社会风险治理格局，积极推进并逐步实现国家贫困治理体系的法律化、法治化和治理能力的现代化，才能真正防范各种贫困安全风险，确保贫困治理事业安全，稳步提升反贫困实践的有效性。

（一）贫困安全风险防范战略

第一，尽快构筑起国家反贫困风险治理体系。首先应当从反贫困大局着眼，立足国家贫困治理事业长远发展，倡导树立反贫困风险的大局观。反贫困风险是多元的，既有作为贫困处境因素的贫困风险，也有扶贫工作诱发和滋生的扶贫风险，更有影响反贫困大局的安全风险。对于由这三种类型风险构成的反贫困风险体系的性质，应当从安全风险的高度来认识、定性并重视，把贫困风险作为基础来化解，把扶贫风险当作中心环节来处置。这种三位一体而又各有侧重的风险观，才是新时代的中国反贫困风险的大局观。同时，还应当从国家整体安全观的高度来认识反贫困风险问题，并将其置入前者中，特别是在国家政治安全、经济安全和生态安全等与反贫困风险直接相关的安全领域内，来一体构思、规划、防范和处置。其次反贫困风险治理体系应当以安全风险为核心来构建。在如期全面打赢脱贫攻坚战之前，国家贫困治理事业处于扶贫时代，相应地反贫困风险类型也主要表现为贫困风险和扶贫风险两种;而在之后，国家贫困治理事业就会处于后扶贫时代，反贫困风险类型也相应地更替为扶贫风险和安全风险两种。构建国家反贫困风险治理体系应针对风险类型，也即扶贫风险和安全风险，并以其为中心展开来构建完善反贫困风险治理体系。

第二，开创人人防范贫困安全风险的社会风险治理格局。从根本上来说，贫困安全风险是一种严重的社会风险，由于它的回旋镖效应特点，不仅包括贫困人口、扶贫主体等反贫困主体直接涉身其中、受其影响，整个社会也难以置身事外。应当切实将贫困安全风险视为催生预防行动的先兆，在全社会全方位地倡导树立防范贫困安全风险人人有责的理念，不断催生国家贫困治理能力系统安全风险防范活力，充分调动执政者和贫困主体反贫困的积极性、能动性和主动性，大力激发各类社会主体防范贫困安全风险行动，努力开创人人防范贫困安全风险的社会风险治理格局，逐步构筑并形成全社会贫困安全风险立体防护网络。

第三，分类施策，协同为治。安全风险不同于贫困风险、扶贫风险，具有根本性、长远性和全局性特点，国家反贫困风险治理机制应当重点考量这些特点，在有效治理贫困风险和扶贫风险的基础上，结合空间安全风险、经济安全风险、道德安全风险、制度安全风险以及政治安全风险等各自的特点和规律，分别采取具有针对性的措施和治理策略。同时，又要充分考虑其间的一体性、有机性特点，综合协同治理，才能从根本上彻底防止贫困安全风险的发生和有效应对处置。

（二）贫困安全风险的针对性防范措施

应当评估不同贫困区域空间安全风险程度，拟定并实施合理可行的空间安全标准。对于不达标的贫困区域空间，应当根据其空间危险性质因情施策。对于“贫困户”空间安全风险，作为2020年扶贫攻坚“三保障”目标之一，虽然已经得到基本解决，但还存在不少薄弱环节，应当在这些薄弱环节上下足功夫，确保贫困户户户住房安全有保障。对于贫困村、贫困县，一是要继续灵活运用规模或大或小的异地搬迁扶贫方式。二是要与既有的防范和化解社会风险体制相衔接，增加资金、人员和技术投入，逐步建立完善贫困空间安全危险预警、防范和处置机制，最大限度地避免诸如贵州“7·23”特大山体滑坡灾害的发生。对于“三区三州”等深度空间脆弱地区，要以上述这些空间危险防范策略综合为治，拓宽异地搬迁扶贫广度，加大异地搬迁扶贫力度，建立更加完善、灵活多样的贫困空间安全危险预警、防范和处置机制。三是采取“生态+”理念驱动扶贫模式，将精准扶贫与地质灾害防控和生态治理有机结合，构建科学合理的生态治理扶贫评价指标体系，逐步化解生态型贫困引致的贫困安全风险。更为重要的是，要警钟长鸣，牢固树立最精准的扶贫就是彻底脱险的高度风险意识，才能最终确保杜绝贫困空间安全风险的发生。

由于风险和财富的社会化生产系统相伴，会导致暴露于风险中的生活，无论物质上如何富有，都最终将一贫如洗。因此，经济安全风险的防范首先要从预防贫困人口经济生存状况转型升级容易引发的风险失明症做起，想方设法降低和防止扶贫产业风险、扶贫债务风险和支出型贫困危险。要降低扶贫产业风险，应当完善模式设计，丰富差异化产业发展策略，更多地引入市场機制，延长产业链，配套深加工项目，健全农业保险机制，探索推广信贷风险分担补偿机制;要建立贫困主体、扶贫主体和市场主体之间高效便利地沟通交往体制;要降低扶贫债务风险，就要从贫困区域实际情况出发，量入为出，校正扶贫政绩观，强化责任制，加强国家和地方审计监督，不断增强贫困地区政府债务偿还能力，确保政府扶贫债务按期偿还;要避免支出型贫困危险，就需要将国家贫困治理体制机制与乡村振兴战略有效衔接，在中共中央、国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中确立的5年衔接过渡期内，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，在通过深化拓展消费帮扶、坚持开发式帮扶和就业援助等方式确保脱贫人口增收同时，通过建设区域性和跨区域重大基础设施工程、集中支持一批国家乡村振兴重点帮扶县等方式加大对脱贫县乡村振兴支持力度，建立健全涉及民生的各项公共服务事业，想方设法提高这些脱贫地区和脱贫人口在医疗、养老和教育等公共服务事项上的可触及性，不使脱贫人口因病、因智和因能返贫，具备更大可能维持改变自身安全风险处境的可能性，坚决守住规模性返贫底线。

贫困是一种现实的处境，需要贫困群体、扶贫主体和相关社会主体正当对待。就其性质来说，贫困不仅是反文明的，应当被消除;同时也是不道德的，需要被改变。因此，贫困群体要把反贫困切实视为自己的事业，养成并逐步具备改变自身命运的内生能力;还要使自身具备良好的应得意识，自立自强，不作假作秀图利;扶贫也不能过度，不能令其超出现实的处境待遇，而让贫困本身成为一种主动或被动获利的手段;相关社会主体应当正视贫困问题，平等看待并善待贫困者，不得以扶贫为借口生财牟利。总体上来说，要防止贫困道德安全风险，就需要在上述这些针对性措施基础上，逐步构建形成具有中国特色的社会主义贫困伦理观，贫困者有德，扶贫者有道，社会主体有责，三位一体，增强对一些贫困人口“求贫心理”的软控制，调整完善扶贫政策落实方式并强化媒体监督的引导作用，才能逐步校正前述的“作假作秀”、“因贫获益”和“坐享其成”等扶贫道德风险，预防未来社会性的贫困道德安全风险的发生。

国家贫困治理是一项长期的公共事业，需要精良的制度体系才能久久为功，严实有效。目前，除了扶贫政策制定环节的系统性风险和政策执行环节的协调性风险外，我国贫困制度安全风险主要体现在两个方面，一是扶贫攻坚制度的延续性、衔接性，二是它的稳定性、整体性。以“六大体系”为主体的扶贫攻坚制度，主要针对当前我国面临的扶贫基本任务设计制定的，在贫困治理任务即将根本转变，国家贫困治理转型背景下，它面临既要保持好延续性，确保完成既定扶贫任务，又要与各项农业农村政策法规体系相衔接，以新时代反贫困任务为中心，才能不断满足国家贫困治理体系转型升级的迫切需要。从规范形式上来讲，现行扶贫攻坚制度体系主要由党和国家的政策构成，虽灵活便宜，但由于缺乏其他规范形式协同作用，稳定性较弱，整体性也不充分，应当根据当代中国规范体系制度结构进行更新和重构。除了党的政策、国家政策之外，当代中国规范体系还包括法律规范、党内法规和社会规范等类型，现行扶贫攻坚制度体系应当分门别类，区别不同情况，增添或转型为这些规范类型。首要的应当是按照中共中央和国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求，研究推进扶贫开发立法，构建完善国家贫困治理法律体系，逐步实现国家贫困治理的法律化、法治化。

政治安全风险是最大的贫困安全风险。它不仅决定了国家贫困治理事业的成败，而且影响民生保障、社会和谐，涉及执政党执政的合法性、政府公信力和國际声誉，应当予以高度重视，强化各项防范措施。要充分认识到贫困治理事业的政治责任和使命，不断增强防范贫困政治安全风险的大局意识。从治国理政的大局出发，在治国理政的大格局中，切实提高贫困治理事业的国际政治意识，用国内国际两种眼光来统一审视、统筹和推进中国贫困治理事业，不断夯实中国在全球贫困治理事业中的地位和作用。

[责任编辑 李宏弢]