美国大麻合法化政策的影响及中国应对策略

2021-09-02孙进凯李文君

中国药物滥用防治杂志 2021年4期

孙进凯，李文君

（中国人民公安大学，北京 100038）

近年来，美国部分州先后宣布大麻合法化，大麻合法化浪潮席卷而来。截至2020 年底，美国共有15 个州大麻已经完全合法化，包括医疗大麻合法化、娱乐大麻合法化。另外，有21 个州宣布医用大麻合法，而娱乐大麻的使用属于非法，仅剩14 个州大麻是完全非法的。联邦政府自1914 年颁布首部联邦禁毒法《哈里森麻醉品税法》以来的一百多年里，美国历届政府都为全力打击毒品犯罪，打赢毒品战争付出了巨大的努力。但在政治博弈、社会经济、社会思潮的大环境下，毒品背后所蕴含的“价值”打开了毒品政策的“突破口”。毒品政策的改变不仅为毒品蒙上了一层神秘面纱，同时也对世界毒品管控问题产生了深远影响。

1 美国毒品政策变化过程

纵观美国毒品政策的演变可大致分为三个阶段，第一阶段（1914—1929 年）的始端是1914 年《哈里森麻醉品税法》的颁布，其规定了麻醉药品的非法性，并通过征税对国内的毒品进行管制，这在一定程度上堵住了毒品非法流通的渠道，遏制了毒品的进一步泛滥；第二阶段（1930—1962 年），《大麻税法》的通过则促使毒品管制得到进一步的加强，此外，第二次世界大战的爆发几乎切断了所有国外毒品的供应渠道，人们的注意力由毒品向战争转移，这也使得美国麻醉品局有充足的时间与精力解决毒品问题，毒品控制政策变得更加严厉。但随着第二次世界大战的结束，毒品问题卷土重来，愈演愈烈。随后通过的《博格斯法》和《麻醉品控制法》将这个时期的毒品管制力度推向了高峰；第三阶段（1963—1990 年），经济的恢复、消费市场的繁荣以及嬉皮士文化的影响所带来的价值观念的冲击致使毒品问题“回暖”，加之美国各届政府对毒品控制政策一步步的松动使得毒品问题再度泛滥[1]。在禁毒工作成本衡量、税收和禁毒工作成效等因素的综合影响下，美国大部分州宣布大麻合法化，一些州也逐渐放开了硬性毒品合法化的“口子”。

2 美国大麻合法化政策的成因

2.1 药品文化的影响

美国的药品文化贯穿于美国的发展历程，成为影响美国毒品政策做出改变的核心因素之一。在美国，因受到工作和生活的双重压力，很多人往往选择通过药物来缓解压力、舒缓情绪，为避免部分人以医用为借口施以药物滥用，美国联邦法律规定购买药品必须持有医生的药方，然而美国政府对药物仍存在着监管漏洞，如药店可以随意售卖精神类药物[2]、医院应得的报销费用与患者满意度直接挂钩迫使很多医生开具精神类药物等[3]。除此之外，美国近乎所有的大型超市都摆有放置药品的专门货架，并且美国的很多非法网站均有药品销售。于是，在各种客观要素作用下，造就了美国随处可见的药品滥用现象[4]。

在此之前，美国部分州已经宣布大麻合法化，但这并不是承认大麻的无害性，而是在相较于其他硬性毒品带来的强危害而言，大麻对人体的危害程度与成瘾程度较低[5]。另外，在药品文化的影响下，兼顾娱乐作用和医疗作用的大麻更是受到毒品消费者的喜爱，但大麻依然是毒品，其与海洛因、冰毒等硬性毒品仅是在毒性强度上的差别，因而这也为硬性毒品合法化的实现留有一定的空间[6]。

2.2 毒品亚文化影响

亚文化伴随着主流文化的发展不断向前演进。毒品亚文化对吸毒人群的影响是潜移默化的，并呈辐射状发展、扩散[7]，其通过营造亚文化氛围，减弱吸毒者吸食毒品时的负罪感与道德感，进而诱发更多个体投入到毒品亚文化圈之中。同时，毒品亚文化也通过灌输畸形价值观念，引导年轻人盲目追求时尚、刺激，促发年轻人在越轨行为中追寻“归属感”，实现影响、固化吸毒人群的目的，从而为毒品市场创造了稳中有升的毒品消费群体。毒品市场的进一步扩大也加大了人们接触毒品的机会，使得潜在受众的范围在无形的增长，倒逼美国权力机关对毒品政策进行针对性的调整。

2.3 经济因素的促进

经济因素是影响毒品合法化的重要原因之一。大麻合法化使得政府可以从合法化的毒品市场获得可观的税收。据报道，美国科罗拉多州从2014 年大麻合法化以来，销售大麻收入已超10 亿美元[8]。巨额的财政税收投入一方面使得社会保障更加充分、全面，极大的减轻了政府维护社会稳定的压力。另一方面，大麻合法化使得政府可以减少用于监督非法毒品交易的投入，转而将预算用于吸毒人员的救治，进而提升禁毒工作的社会效果。从2017 年至2018 年科罗拉多州零售大麻消费税的分配可见，其中近三成投入公立学校基金[9]。2017 年华盛顿州大麻销售额超过10 亿美元，共征收了近三成大麻消费税[10]。这部分收入主要用于资助医疗，为华盛顿许多低收入居民提供了医疗保险，因而大麻税收的合理分配成了毒品合法化的重要推动力。

2.4 种族歧视的缓和

种族歧视贯穿于美国整个禁毒历程之中，并对美国禁毒史产生了深远影响。20 世纪末，墨西哥大量移民涌入美国，廉价的墨西哥劳动力迅速占据了美国的劳动市场，“抢占”了美国工人的劳动机会，美国社会对墨西哥劳工的不满与歧视也因此一步步加剧，传播毒品与影响美国社会稳定成为墨西哥劳动力存在于美国社会中的标签，迫使美国政府开始建立起强硬的毒品立场。自此之后，美国社会将有关毒品泛滥的矛盾点集中于其他种族身上，加剧了美国社会同其他种族的对立感和敌视感，进而对其实施打击与逮捕，并对与之有关的一系列毒品进行严格禁止。美国毒品政策的演变是种族因素在禁毒方面的缩影，如今随着种族歧视的缓和，美国对于其他种族的对立感有所减弱，种族平等的观念开始深入人心，并由此减弱了对于毒品的管控，这也为大麻合法化的提出起到了推动作用。

2.5 禁毒工作成本的衡量

2.5.1 美国药物管制财政投入

2020 财年美国财政预算346 亿美元用于国家药物管制计划机构实施美国政府的药物管制政策，高于2018 年投入的总费用333.6 亿美元，2019 年投入的总费用333.1 亿美元。从2018—2020 财年药物管制资金[11]图中可以得知（图1），在当前维持对毒品犯罪打击和惩治工作的财政投入的基础之上，结合美国2018—2020 年毒品犯罪逮捕数可知[12]，美国毒情形势并没有得到明显地改观。

图1 2018—2020 财年药物管制资金（单位：百万美元）

2.5.2 美国吸毒人员治疗成本现状

高昂的吸毒治疗成本也是影响毒品政策转变的重要影响因素。吸毒后毒瘾的加强导致吸食毒品量不断加大，也就意味着高昂吸毒成本的背后注定是治疗费用的持续投入。如果政府不去承担吸毒人员在戒毒过程中的有关费用，吸毒人员很难会选择主动戒毒。在美国，约40%的患有药物使用障碍的民众因承担不起高昂的治疗费用而没有选择去接受康复治疗。

美国的戒毒康复中心分级别对护理价格进行定位，康复中包含脱毒治疗、住院治疗、门诊康复、部分住院计划等内容。根据来自美国各地戒毒机构的信息，30天戒毒计划的平均费用从每天250 美元到800 美元不等[13]。另外，很多的戒毒机构属于民营性质，国家层面并未将其纳入财政预算，在高昂戒毒费用压力下，选择自愿戒毒的人数下降，导致民营性质的自愿戒毒机构存在资金困难等问题。因此，戒毒机构举步维艰的困状也最终转移到戒毒费用上来，最终引发恶性循环。

3 美国大麻合法化政策造成的影响

3.1 大麻合法化对美国的影响

3.1.1 影响美国毒品市场

美国大麻合法化政策对美国毒品市场是起正向促进作用的。推出大麻合法化的重要原因之一是出于“以毒攻毒”的考虑，即州政府通过危害相对较小的毒品来控制、减少，甚至是避免人们吸食海洛因、冰毒等危害较大的硬性毒品，并通过对合法毒品流通量的管控来监测整个毒品消费群体。但大麻的合法化使得美国能够合法生产大麻的公司和企业生产出的大麻产量高、质量好，为大麻吸食者提供了更多种类的选择，使得吸食人数逐步增加。据报道，2007—2017 年期间，美国使用过大麻的人数增加了大约60%。此外，在大麻持有量的限制下，大剂量下大麻的效用将会更强，间接提高了使用频率。科罗拉多州大麻花和大麻浓缩物的药效在2014—2017 年提高了约20%[14]。

3.1.2 引发硬性毒品合法化连锁反应

美国大麻合法化政策的通过、施行成为大麻吸食者的福音，为其合法获得大麻提供了保障。大麻被称为软性毒品，其与硬性毒品一样具有成瘾性与危害性，使得美国民众对毒品合法化的态度出现了较大的变化，对硬性毒品的合法化产生了巨大的推动作用。2021 年，俄勒冈州以全州58.46%的支持率通过了“110 号措施”，将个人拥有少量毒品，包括可卡因、海洛因、氧可酮和甲基安非他明非刑事化，成为美国首个能合法持有和使用少量毒品的州。根据第110 号措施，俄勒冈州将拥有少量毒品归类为民事违法行为，将拥有40 片及以上的氧可酮药片或2 g 及以上的可卡因、甲基安非他明或海洛因的罪行减少到轻罪[15]。

3.1.3 社会控制成本增加

社会控制效益决定社会控制成本的投入，社会控制成本的投入直接影响到社会控制效益。美国部分州宣布大麻合法化后，同时提出将毒品税中抽取5%作为社会保障投入到戒毒人员的管控上，但毒品涉及供应和需求两方面，仅对需求一方进行事后的管理和治疗，而源头端把控不住，只会造成流入市场的毒品越来越多。随着吸毒人数的增多，社会保障的投入也会不断加大，吸毒人数和社会保障的恶性正相关最终会反作用到美国社会的方方面面。美国大麻合法化政策其所要实现的效果和目标是以吸毒人员是理性人为基础的，即吸食毒品后，吸毒人员能够主动参与到治疗之中。但事实上，完全理性人的假设并不成立，有限理性的吸毒人员会因戒毒成本高昂、监管不力而脱管，吸毒人员数量可能不降反增，导致实际社会控制成本要比预期社会控制成本投入更大。根据FBI 统计的犯罪行为中，2018 年，因违反药物滥用规定而被逮捕的数据统计中，大麻占销售、制造违规药物逮捕数的3.3%，占拥有或使用违规药物逮捕数的比例达36.8%[16]。可见，逮捕大麻犯罪人员给美国的司法系统带来了沉重负担。

3.2 大麻合法化政策对我国的影响

3.2.1 走私大麻案件增多

近年来，我国海关破获自美国向我国走私大麻及其制品的案件逐渐增多。在裁判文书网中，以走私、贩卖、运输、制造毒品罪为案由，审判程序设置为一审，将美国、大麻设置为全文检索的关键词，对2018 年至2020年由美国向我国走私大麻案件数量进行统计，结果发现走私大麻案件数量呈上升趋势，缴毒量呈逐年增长态势（图2）。而走私大麻以中国境内外籍员工、留学生、海外归国人员为主，其通过互联网，以国际邮包、航空夹带等方式从境外购买大麻及其制品现象明显增多[17]。

图2 2018—2020 年美国向我国走私大麻案件数量

2019 年，南京检察院公布了一批毒品犯罪典型案例，其中一例为几名留学生回国后参与跨境走私大麻及其衍生品而引起关注。涉案人员梁某、陈某、项某曾在国外留学期间吸食大麻，并逐渐成瘾，回国后为了继续吸食大麻，于2016 年3 月至2017 年9 月间，分别通过在宁某大学学生宋某某联系购买大麻及大麻类制品11次共计8 kg，期间，梁某、宋某某还将部分自境外购买的大麻通过国内邮件寄送的方式贩卖给他人[18]。由此可见，大麻在青年群体特别是留学生群体中开始泛滥。

3.2.2 滥用大麻类毒品人数增多

美国大麻合法化政策的推进会加快大麻在我国的扩张，直接导致吸食大麻人员的增多。长期以来，“金三角”毒源地向我国输入海洛因、冰毒片剂占据了我国毒品市场的主要地位，但受文化背景的影响，大麻滥用人员相对较少，主要集中在留学生、文娱人员以及往来中美经商、工作人员。自2013 年科罗拉多州颁布首个大麻合法化许可证后，极大地刺激了大麻销售量，其影响也在逐渐蔓延。根据《中国毒品形势报告》得知，2016 年我国滥用大麻人数为1.7 万名，其中全年新发现滥用人员4 836 名；2017 年滥用大麻人数为1.9 万名，2018 年滥用大麻人员2.4 万名，同比上升25.1%。可以得出，自2015 年以来，国内大麻滥用人数逐年上升。

美国大麻政策变化的大背景下使得在美留学的中国学生更容易接触到毒品。除此之外，亚洲文化与欧美文化之间存在着巨大的差异，在社交方面中国留学生比欧美留学生面临更大的压力，拓展社交圈难免会出现自我调节不当的情形，这极易导致留美学生在毒品易获得的情况下，因追求归属感、存在感，或为缓解社交压力，进而走上吸食毒品的道路。

3.2.3 大麻亚文化向国内蔓延

美国大麻合法化政策的变化势必会推动大麻亚文化的蔓延，当前我国与美国的交往日益密切，留学、影视、旅行等会间接地拓宽大麻亚文化向我国的传播途径，加快大麻亚文化的传播速度，对我国民众产生潜移默化的影响，进而对民众的大麻认知产生干扰，民众对待大麻的态度会对我国的禁毒工作产生一定的影响。

在我国，最先受到大麻亚文化影响的是文娱行业的演员、歌手，他们作为大众的偶像，一言一行都会对受众产生影响，其吸毒行为也同样会在一定程度上引导受众对待毒品的看法，并且吸毒行为符合了青少年追求好奇、刺激的心理。近年来，国内因吸食大麻被抓获的明星屡见不鲜，但是公众对待他们的错误更多是持包容和理解的态度，很多民众也支持吸毒明星的复出。可见，大麻亚文化对我国的影响正在逐渐蔓延。

4 美国大麻合法化背景下我国的应对策略

美国大麻政策的变化是其结合当前禁毒形势，经过综合考虑而作出的调整，对于美国而言具有一定的积极意义。我国在毒品政策的制定、实施过程中，应避免发生美国政策制定、实施过程中所出现的系列问题，科学、规范、合理地制定及细化禁毒政策，以实现毒品治理水平的不断提高。

4.1 加强禁毒法制宣传教育，坚决抵御毒品亚文化

美国大麻政策的调整与毒品亚文化之间具有紧密联系。毒品亚文化的传播降低了潜在吸毒人员接触毒品的心理门槛，同时吸毒人员的吸毒行为也将亚文化向着其社会关系网不断传播开来，各个社会关系网在毒品亚文化的影响下最终拼凑成一张错综复杂的吸毒社会网络，对主流文化的传播形成一定的冲击。

通过加强禁毒法制宣传教育，一方面能提升人民群众识毒、拒毒、防毒的能力，另一方面也可通过法制宣传教育警醒吸毒人员，使得吸毒人员和潜在吸毒人员在法律惩罚与精神享受之间做出抉择时压制其吸毒欲望，巩固其戒毒、拒毒心理防线，进而产生群体影响的释放效应，促进主流文化的传播。但当前禁毒法制宣传教育存在对大麻深入宣传程度不够，群众对大麻的关注度较低等问题[19]，因而在禁毒法制宣传教育中引导民众正确认识大麻的危害。日常禁毒宣传教育中对海洛因、冰毒等硬性毒品宣传力度较大，但对于大麻这种软性毒品的宣传存在着内容少、程度轻等问题，并且近年来随着明星吸毒的负面影响的扩大，很多追星族降低了对大麻的心理防御，因此，在以后的宣传教育中，应该加大对大麻相关内容的普及，明确大麻虽为软性毒品，但依然与其他毒品一样具有成瘾性和危害性，引导受众客观、科学地看待美国大麻合法化政策，切实提高御毒能力。

4.2 加大对大麻类毒品犯罪的打击力度，遏制大麻市场发展

美国部分州宣布毒品合法化以来，我国自美国入境的大麻量不断增多。《2019 年中国毒品形势报告》提到，2019 年，中国海关全年立案查处走私入境大麻案件268起，缴获大麻252.1 公斤，自美国走私来中国的大麻案件就有61 起，且呈逐年上升的趋势。因此，加大对大麻的监管和查处力度，打压大麻犯罪空间，可以从以下两个方面入手，第一，加强对于通过邮包走私大麻案件的查处力度。在查验工作中，尤其注意来自北美的国际快递邮件，要及时筛选藏毒邮包，并进行部署控制，做到人毒俱获。第二，提升禁毒情报工作能力，使之更好地服务于禁毒工作全局。当前，国内制毒犯罪遭到严重打击，制毒犯罪活动得到了有效遏制，因而在日常工作中，禁毒部门应当加强情报挖掘和情报获取能力，通过大数据碰撞，及时对毒品犯罪上下游进行深挖扩线，明晰毒品犯罪网络，以实现对大麻犯罪强有力地打击，彻底摧毁大麻类毒品犯罪链条。

4.3 加强物流寄递业检查，规范物流行业管理

物流寄递渠道贩毒是进行大麻类毒品交易的主要方法，物流寄递业的检查、管理不力是造成寄毒乱象产生的重要原因。因此，要将强对物流寄递业的监管力度，物流寄递企业要严格遵守《邮政业寄递安全监督管理办法》，并依据该办法制定企业管理规定，对有违反规定提供邮寄服务的从业人员应当及时作出相应的处理。同时，物流寄递行业也应当加强对从业人员的禁毒宣传教育培训，例如可以通过从业人员的入职培训向其教授大麻的种类、危害及隐藏形式、隐藏方法，使其认识到当前物流寄递行业运输毒品的可能性以及严峻性，不断提高从业人员对大麻的敏锐度。另外，通过业务培训不断提高从业人员的思想认识，一方面在明确告知其对于涉毒包裹隐藏不报所应该承担的责任及后果的同时，也要明确奖励机制，对于主动发现、及时举报涉毒包裹的从业人员应当及时予以奖励，形成行业内良好的禁毒氛围。除此之外，还可以通过在日常工作中开展禁毒教育培训，对新形式的大麻类毒品的特征进行普及，以适应新形势下禁毒工作的要求。

4.4 加强国际禁毒交流，深化国际禁毒执法合作

大麻合法化作为国际化问题，单靠一个或某几个国家是无法应对的，任何国家都不能独善其身。加强各国之间的交流合作，实现规范化、制度化、常态化的管控已成为应对大麻类毒品问题的共同选择。只有依靠国家间的协同打击，加强禁毒教育的合作，才能为推动世界毒情好转打下坚实的基础。美国政府问责办公室于2008 年发布《药物管制报告》，提到自2003 年以来，美国已提供9.5 亿多美元用以支持过境区国家的反毒工作，而这些边境地区的国家历来缺乏打击、拦截毒品的能力，毒品问题治理水平与治理效果的“木桶效应”现象越发明显。在世界范围内大麻合法化问题不应该被孤立的看待，而是在着力解决本国毒品问题的同时，深化国际禁毒交流合作，齐抓共管，国内、国外并举，才是从根本上处理好大麻合法化问题的必由之路。

加强禁毒交流，各国一方面要以信任和尊重作为合作基础，积极就情报共享签订相关协议，另一方面可依托互联网优势，加强禁毒技术人才之间的沟通学习，建立信息共享平台，确保情报信息能够及时、准确地传递。国际禁毒交流执法合作要在开展一系列联合缉毒行动和跨境侦办毒品案件的同时，积极开展援助和培训，强化各国毒品治理能力，提高国际禁毒执法站位，共同积极应对大麻合法化所造成的影响。