自然保护地的整合优化——以山西省吕梁山国有林管理局为例

暴 甜 孙 丽 许 昌 张 涛 师 玥

(国家林业和草原局林产工业规划设计院 北京 100010)

经过60多年的努力，我国已建立起数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用[1-2]，但在自然保护地管理中仍然存在机构重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题[3-5]。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[6]和 《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，就构建统一的自然保护地分类分级管理体系[7]提出了明确的指导意见。2020年自然资源部、国家林业和草原局印发了 《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》，意在解决突出问题、科学调整范围、完善功能分区，并启动了全国自然保护地整合优化工作。

目前山西省参与全国自然保护地整合优化的各级各类自然保护地共有221处，涵盖自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、沙漠公园5类，面积达到201.10万hm2，占全省国土面积的12.83%[8]。本文将以山西省吕梁山国有林管理局 (以下简称吕梁山林局)下辖的各自然保护地为案例，对其开展综合评价，针对当前存在的保护与发展等一系列矛盾，提出保护地整合优化的对策。

1 吕梁山国有林管理局自然保护地概况

吕梁山国有林管理局经营范围跨涉吕梁市的中阳、交口、石楼3县和临汾市的尧都、乡宁、吉县、蒲县、隰县、汾西、襄汾7县 (区)，位于山西省南部。全区经营面积25.14万hm2，森林覆盖率83.51%。生态系统主要为森林生态系统和河流生态系统，优越的自然环境为众多野生动植物提供了良好的繁衍栖息场所。

吕梁山林局下辖3处自然保护地，总面积43 821.90 hm2(详见表1)，占辖区总面积的17.43%。

表1 吕梁山国有林管理局自然保护地现状

五鹿山国家级自然保护区是以世界珍禽褐马鸡和我国特有树种白皮松为主要保护目标的野生动植物类型自然保护区，管辖范围涉及2县8个行政村，区内总人口2 365人；人祖山省级自然保护区是以国家Ⅰ级保护动物褐马鸡、原麝为主要保护目标的森林生态系统类型自然保护区，管辖范围涉及吉县9个行政村，辖区内无村庄居民点；吕梁山省级森林公园涉及2市4县8个行政村，总人口69人，由仙洞沟、老爷顶、石马沟和云梦山4个景区组成，含古建筑、峡谷、洞穴、泉水、悬崖等自然人文景观。

2 现存问题

2.1 边界不清

由于早期规划自然保护地的技术手段落后、不同部门及利益群体之间往往缺乏有效沟通协调、各地经济社会持续发生变化等原因，现有自然保护地存在边界不清的问题。例如，五鹿山国家级自然保护区是1993年设立的，批复面积20 617.3 hm2；但在晋升为国家级保护区后，山西省主管部门组织了边界矢量化工作，初步落界的矢量面积为19 870.68 hm2，比批复面积少了746.62 hm2；在叠加高分辨率遥感影像后发现部分边界与地形走向不符，出现横跨沟梁等误差。人祖山省级自然保护区东部的刘家原、小郭家台等地一直与地方存在权属争议，导致保护区实际的保护管理工作较难开展，需要进一步核实修正。

2.2 范围交叉重叠

由于多头管理建设[9-10]、技术能力不足等原因，不同自然保护地之间存在交叉重叠现象。例如，人祖山省级自然保护区周边分布有3个保护地，保护区南部与吉县的山西管头山省级自然保护区存在范围重叠，并涉及677.77 hm2的土地权属争议；东部与蔡家川省级森林公园存在范围重叠，涉及的土地权属争议面积249.28 hm2。

2.3 历史遗留与现实矛盾较多

各个保护地的历史遗留问题较多，现实矛盾冲突较突出。自然保护地内分布有村庄、基本农田、旅游服务设施、矿产开采区域等人类生产生活设施及活动区域，不利于实施科学有效的管理。当地自然资源局提供的国土 “三调”以及永久基本农田、林地变更和区域内矿业情况等基本数据表明，目前自然保护地范围内共有5种矛盾源，即城镇、村庄、永久基本农田、人工集体商品林、矿业权，涉及面积1 664.21 hm2。其中，主要的矛盾源是永久基本农田，在五鹿山国家级自然保护区的缓冲区、实验区内广泛分散分布，面积1 424.73 hm2，占矛盾源总面积的85.61%。

2.4 保护地空缺

吕梁山林局经营范围内有3处具有较高生态保护价值的区域尚未纳入自然保护地体系。

1)上庄国家级油松种子园。该园位于上庄林场管辖区内，面积1 898.38 hm2，与吕梁山省级森林公园的石马沟景区相接。其现状均为保存较好的森林生态系统，被国家林草局和山西省林业厅认定为 “全国特色种苗基地”“全国重点油松良种基地”[11]，是开展林业科教宣传的理想场所。

2)上顶山高山草甸区域。该区域位于车鸣峪林场管辖区南部，面积654.73 hm2。区内森林植被繁茂、空气清新，负氧离子含量达到30 000个/cm3以上，属森林生态系统与高山草甸生态系统复合的生态系统。

3)车鸣峪林场北部区域。该区域面积为5 824.56 hm2，拥有丰富的野生动物资源。其中，国家Ⅰ级保护动物3种，分别为褐马鸡、金钱豹和原麝。区内多为落叶阔叶林和常绿针叶林，植被类型均为天然林。

3 整合优化方案

根据现场调研和资料分析，针对吕梁山林局下辖的自然保护地建设情况和现存问题，项目组提出了整合优化方案。方案以保持生态系统完整性为原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，对自然保护地进行整合优化。精准理解政策，合理把握自然保护地整合优化的力度，针对现有问题提出解决方案，既要着眼解决历史遗留问题和现实冲突，更要坚持生态保护优先，为后续精细化管理和整合优化工作打下基础。

3.1 梳理核实边界

辖区内各个自然保护地目前均未进行过勘界。在山西省主管部门组织的边界矢量化工作成果基础上，对原有界线与实际不符的情况，结合自然保护地原范围图或功能区划图以及当地国土“三调”、生态保护红线等相关数据，叠加高分辨率遥感影像，严格遵守 “以最接近的明显地形地物为依据”的原则，对边界逐段进行核实微调。

由于整合后的自然保护地功能分区调整为核心保护区和一般控制区2个分区，统一纳入生态保护红线进行管控，在核实边界过程中，还要明确功能分区界线，即将原核心区、缓冲区合并为核心保护区，同时从严控制核心保护区调整为一般控制区的范围和面积。

3.2 主动协调权属争议

按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则进行整合[12]。蔡家川省级森林公园与人祖山省级自然保护区同为省级，但在保护强度上自然保护区高于森林公园，因此对于二者重叠部分应以人祖山保护区的边界为准。管头山省级自然保护区与人祖山省级自然保护区平级，经与管头山保护区管理部门多方协调，已达成一致，将有权属争议的2块区域调出人祖山自然保护区，调出面积380.45 hm2。该区域的调出可以解决困扰人祖山保护区多年的土地争议问题，为未来保护区的发展创造条件。整合优化后，范围相邻的自然保护地将不存在交叉重叠问题。

3.3 调处各类冲突

1)调出矛盾冲突斑块。在实地调研、深入了解自然保护地真实状况的基础上，科学认识和评估现实矛盾冲突[13]，将自然保护地内保护价值低且存在矛盾冲突的区域调整出保护地范围。对核心保护区内永久基本农田、镇村、矿业权等依规应当退出的类型 (保护地仍有空间管理权)，暂予以保留，但不能扩大发展。为缓解保护与民生、发展之间的平衡，对一般控制区内村庄及乡镇周边集中连片超过3 hm2的永久基本农田，集中调出自然保护地 (保护地失去空间管理权)。依法清理整治保护地内的采矿权项目，经核实依规可有序退出的区域予以保留；对不能退出的存在历史遗留问题的区域，如吕梁山省级森林公园老爷顶景区东侧区域，在不影响生态功能的前提下进行调出。在调出过程中，确保调出斑块调出理由的充分性、调出行为的必要性，对小面积的矛盾冲突区域，未出现将周边林地、草地等自然生态空间以 “连带调出”为由大幅度调出保护地的现象。

2)减少破碎化和天窗。在对各类矛盾冲突图层切割、擦除后，出现了孤立的细碎斑块多、矛盾冲突解决不到位、边界一致性差等问题。为解决天窗数量大幅度增加、保护地破碎化加剧的问题，有针对性地进行人工分析，严格控制调出规模，少开天窗，避免破碎化，提升生态系统连通性和完整性。对空间上孤立的细碎斑块和成片永久基本农田斑块之间狭长的非基本农田地块做同步调出处理，解决各类矛盾冲突后，根据明显地形、地物或权属界线等对保护地边界做进一步吻合度优化。在此基础上，结合国土 “三调”数据和高分辨率遥感影像，对辖区内自然保护地内的村庄情况进行系统分析，对依规调出其他矛盾冲突斑块后保留的孤立村庄等做同步调出处理。

3)妥善处理涉及中央环保督察点位的调整情况。全面梳理辖区内自然保护地调出斑块涉及中央环保督察和绿盾行动问题点位的调整情况，确保中央环保督察和绿盾行动问题点位在销号前未调出保护地。

3.4 扩大保护地面积

按照应保尽保、能保必保的原则，将生态系统完整度较高、物种多样性丰富的区域纳入保护地范围[14]。在五鹿山国家级自然保护区西部补划907.35 hm2、吕梁山省级森林公园的老爷顶景区和云顶山景区北部补划283.46 hm2具有较高保护价值的区域。

基于保护地空缺分析，初步规划把3处重要生态区域纳入自然保护地体系，实现保护地面积扩大。车鸣峪林场北部区域生物多样性丰富，分布有国家重点保护野生动物褐马鸡、原麝、金钱豹及珍贵的森林生态系统，拟新建山西车鸣峪省级自然保护区，实现对生态空间的升级保护。对上庄国家级油松种子园区域和上顶山高山草甸区域，整合与种子园区域相邻的原吕梁山森林公园石马沟景区，统筹谋划，拟新建紫荆山森林公园，充分利用优质生态资源，为未来申报国家级森林公园奠定基础，以更好地保护高山草甸生态系统和优质森林风景资源。

对新建和补划保护地中的矛盾冲突问题做专题分析，在获得相关区域国土 “三调”、基本农田、生态保护红线和区域内矿业情况数据的基础上，对当前拟新建和补划自然保护地潜在建设区域内存在的问题进行综合分析、认真评估。重点对永久基本农田、镇村、矿业权、风电项目等进行调查，结合省重点交通、电力规划情况和其他保护地现状分布情况，将其中的永久基本农田斑块调出新建和补划保护地范围；对其中的矿业权、村庄等，逐一分析矿业权退出、村庄保留或退出等的可行性，尽量避免将目前难以有效解决的矛盾冲突问题带入整合优化后的保护地。

4 整合优化结果

按以上方案进行调整后，吕梁山林局辖区内自然保护地共5处，与调整前相比增加2处，自然保护地总面积50 777.71 hm2(详见表2)，占辖区总面积的20.20%。与调整前 (批复面积)相比，自然保护地面积增加6 955.81 hm2，核心保护区总面积与调整前 (批复面积)相比增加了1 420.12 hm2，实现了自然保护地总面积和核心保护区面积双增加。新建的2处自然保护地将更多具有生态保护价值的区域纳入吕梁山林局自然保护地体系，使保护地内森林生态系统、珍稀动植物等核心资源能够得到更严格、更科学的保护，为今后自然保护地体系建设和自然保护地高效管理打下了基础。

表2 吕梁山国有林业管理局自然保护地整合优化方案

整合优化方案实事求是地解决了88.17%的矛盾冲突问题，部分基本农田从保护地范围调出，有效降低了基本农田、村庄及矿业权等人为活动对保护地内森林生态系统的干扰与破坏。在保障自然保护地保护管理工作有效开展的同时，为当地原住民保留了更多的正常生产生活空间，对当地社区的和谐稳定具有积极的促进作用。

5 讨论

做好自然保护地整合优化是践行习近平生态文明思想的重要举措，是推进构建自然保护地体系各方面工作顺利开展的前提条件。未来建立以国家公园为主体的自然保护地体系急需相关配套政策出台，完善自然保护地法规、政策，并编制专项规划，保障措施落地。在整合优化过程中发现，国土 “三调”、永久基本农田、生态保护红线等数据之间存在一定出入，同时存在与用地实际现状不符的情况，建议在多规合一时进行统一衔接及协调。在自然保护地范围及功能分区矢量化过程中发现，存在原有范围及功能分区边界与实际现状不符的情况，建议尽快完成自然保护地勘界立标工作，对现有界线进行完善及修正。