基于绍兴市市场监督管理局的食品安全应急处置调查问卷分析

房军 张晓 吴丹 程立 隋振宇

摘 要：目的：通过分析调查问卷的结果，为食品安全应急处置工作制度的建立提供参考。方法：采用问卷调查的方式了解当前绍兴市市场监督管理局在日常食品安全应急处置工作中存在的主要问题、食品安全事件（故）数量和应急处置工作重心等。结果：不同层级、不同部门、不同岗位的人员（样本）对于食品安全事件（故）和舆情事件的认知及理解有差异;市级层面比区（县）级更加关注预防预警，其表现出较强的风险预防意识，但在操作中仍缺乏统一、科学的食品安全风险信息评估和预警指标体系。结论：通过建立纵向覆盖市县两级、横向连通内外部的食品安全应急处置标准化流程（SOP），全市统一的食品安全事件（故）监测平台以及应急管理评价体系等方法，帮助各地市场监督管理局更加科学地应对食品安全事件（故），最大程度减少预案失灵现象。

关键词：食品安全;应急处置;应急管理

食品产业承担着为我国逾13亿人提供安全放心、营养健康食品的重任，是国民经济的支柱型产业和保障民生的基础性产业，具有举足轻重的战略地位和作用^[1-5]。习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上的讲话（2016年12月21日）中指出，加强食品安全监管，关系全国13亿多人“舌尖上的安全”，关系广大人民群众身体健康和生命安全。要严字当头，严谨标准、严格监管、严厉处罚、严肃问责，各级党委和政府要作为一项重大政治任务来抓。要堅持源头严防、过程严管、风险严控，完善食品药品安全监管体制，加强统一性、权威性。要从满足普遍需求出发，促进餐饮业提高安全质量^[6]。

近年来，全国的食品安全事件（故）频发^[7-10]，仅绍兴市近三年就发生过多次食品安全事件（故）或舆情事件。然而，由于事件发生频次较低且部分制度可实施性较差，暴露了各部门应对突发事件的经验与应急准备不足。应急管理制度正是各级政府针对此类事件所亟需的，早在1995年，世界卫生组织（WHO）和联合国粮农组织（FAO）已经提出解决食品安全问题需要进行风险分析的概念^[11]。之后，世界上很多国家将风险分析作为食品安全管理的重要工具。也是借助食品安全问题风险分析理论，杨朝慧等^[1]构建了“风险识别-风险评估-风险管理”的特色理论分析框架，以期达到实现食品安全的事件从“事后管理”转变为“事前预防”。但是中国现在还没有一套完整的针对所有食品安全事件的应急管理制度^[12-14]。为今后的食品安全应急处理工作制度的建立提供参考，为建立更加科学的食品安全应急处置标准化流程（SOP），帮助各地市场监督管理局更加科学地应对食品安全事件（故），笔者在绍兴开展了调研，在此期间，课题组进行了问卷调查。

1 对象与方法

由于调查问卷中的问题涉及到的内容较为宽泛，不适合设计固定选项，因此问卷中的3道问题均为主观题，之后再由课题组进行分类并总结。该问卷调查的对象包括浙江省绍兴市场监督管理局市、区（县）两级单位的工作人员，共计发出问卷130份。

2 结果与分析

2.1 问卷调查基本情况

课题组设计制作了《食品安全应急处置研究调查问卷》，该问卷调查的对象包括浙江省绍兴市场监督管理局市、区（县）两级单位，共发放问卷130份，回收问卷110份，有效问卷为109份，其中市级单位回收问卷13份，有效问卷13份;区（县）级单位回收问卷97份，有效问卷96份。

根据调查问卷所提及的食品安全应急处置问题，课题组将问题进行了标准化处理，分为12大类，包括应急响应、应急管理机制、培训和应急演练、舆情应对、预警预防、组织保障、应急处置流程、内外部协同、应急技术手段、应急预案、善后处理、制止违法行为。同时，考虑到本次问卷统计分析结果仅用于指导课题研究的重点方向和整体把握，课题组将所涉二、三级细部问题归纳进入12类标准化问题类型，细部问题将用于《食品安全事件（故）应急处置效果评价指标体系》的构建和验证。

2.2 绍兴市食品安全应急处置工作中存在的主要问题

课题组在问卷的第一题设置了“当前食品安全应急处置工作中存在的主要问题有哪些？”这一问题。由于是开放式问卷形式，因此课题组对109份有效问卷的调查结果的第一个问题的回答中的要点进行分类，并绘制图1。之后根据答题人回答的内容将答案中涉及到的问题分为普通问题、较为主要问题和最主要问题，并分别赋值为P=1、2、3，之后计算各项问题的得分并绘制图2^[15]。其中，市级单位共提及22个在食品安全应急处置工作中存在的主要问题，区（县）级单位总共提及122个问题。在被提及的问题中，应急管理机制、培训和应急演练这两个问题被反复提及，在市县两级单位分别被提及6次（27.27%）、5次（22.73%）和22次（18.03%）、41次（33.61%），可以看出应急管理机制、培训和应急演练是绍兴市市场监督管理局的市级与区（县）级单位两级最为关注的现状问题。

除上述最为关注的两方面问题外，舆情应对和预警预防问题在市级单位中各被提及3次，占比13.64%;同时，市级单位还提及了内外部协同、善后处理等问题，因提及比例较低，故归为其他问题，合计5次，占比22.73%。在区（县）级单位中共提及了组织保障18次，占比14.75%;应急处置流程15次，占比12.30%;舆情应对7次，占比5.74%;其他问题均不足5%。综合分析，除应急管理机制、培训和应急演练外，市级单位较为关注的是舆情应对和预警预防问题，区（县）级则更关注组织保障和应急处理流程，这说明市级单位对舆情事件更为敏感，而区（县）级单位则更关注具体的行为规范。

对比市、区（县）两级单位的问卷结果可以发现，各单位对于应急管理现存的问题描述侧重点不同，市级侧重管理机制，区（县）级侧重操作层面，可能的原因是缺乏统一规范、责权清晰、操作便捷的食品安全应急处置流程标准，该流程标准应细化、固化和动态优化应急预案，使市级层面的管理机制融入全市操作体系，最大程度减少预案失灵现象。同时，我们发现针对食品安全事件的预警预防并没有引起太多人的重视。在将问题的严重程度进行赋值后，其比重进一步降低，并且级别越低，重视程度也越低。工作人员普遍认为其本职工作仅在于发生食品安全事件后规范、合适的进行处理。但是，仅仅这样还不够，减少损害的最佳方式是从控制源头出发，尽量减少事件发生。现在国际公认的减少食品安全事件的方式之一就是通过事前预防找出可能诱发食品安全事件的漏洞，这样相对事后解决不仅保护了消费者的食品安全不受侵害，而且减少了用于处理紧急事件引起的不必要的财政支出。

2.3 绍兴市食品安全事件（故）发生情况

在问卷设计的第二题上，调查人员被询问，近3年中，各单位大约遇到过多少起食品安全应急事件（故），其中，属于食品安全事故和舆情事件的分别有多少起。统计结果表明，在市局层面，食品生产处、应急管理宣传处均提及发生过1起舆情事件，没有遇到过食品安全事件（故）。区（县）层面，上虞区局餐饮科有3人表示发生过一起食品安全事故，食品生产监管科处置过2起食品安全应急事件，但不属于食品安全事故，也不属于舆情事件;嵊州市局食品综合协调科处置过1起食品安全事故;新昌县局办公室表示舆情事件偶有发生，但具体数据不清，大概每年在10余件;越城区局食品安全综合协调科1人提及3～4件、1人提及3件、1人提及1件，餐饮科有3人表示处置过2起食品安全应急事件、1人表示处置过3起食品安全应急事件;柯桥区局食品生产监管科1人提及4起舆情事件、1人提及3起舆情事件、1人提及2起舆情事件，食品流通科1人提及1起舆情事件。其他科室均表示没有遇到过食品安全应急事件。

统计结果表明，针对近3年发生的食品安全应急事件（故），不同部门之间的答案存在差异，市级与区县局之间的答案也存在差异。不同层级、不同部门、不同岗位的人员（样本）对于食品安全事件（故）和舆情事件的认知及理解有差异，可能的原因是市县两级纵向的信息互通不足、同一层级不同部门之间的信息互通不足;对于食品安全事件（故）和舆情事件的相关专业化培训不足。

2.4 食品安全事件发生后，应急处置中最重要的工作

在调查问卷的最后，调查者被询问，在食品安全事件发生后，应急处置中最重要的3项工作依次是什么？市局层面13份问卷中，共提及39项工作，提及率较高的有：应急处置流程，提及12次;其次是舆情应对，提及10次;应急响应7次，善后处理、预警预防各4次，其他工作2次。区县层面96份问卷中，共提及288项工作，提及率较高的有：应急处置流程185次、舆情应对29次、善后处理23次、应急响应20次、其他工作31次。应急处置流程、舆情应对、应急响应是市县两级普遍认为最重要的3项工作，占比均高达80%，其中，应急处置流程的重要性居于首要位置。

统计结果表明，市、县两级单位对于应急处置工作要项TOP3的认知比较趋同，但重要性的分布各有差异。其中，区（县）级局较市级局更为重视应急处置流程相关工作，高达64.24%的区（县）级问卷样本认为应急处置流程最为重要，比市级样本多一倍。同时，在应急处置工作中市、县两级对应急处置流程中的具体工作项呈现出不同的关注点，市县两级均重视应急处置过程中的原因调查工作，但区（县）级更加注重事故现场控制、医疗救治等工作，医疗救治和控制现场的相关工作在区（县）级96份调查问卷中分别被提及55次和22次，市级13份问卷提及医疗救治5次。

针对位列TOP2的舆情应对要项，市级各单位较区（县）级各单位更注重舆情应对，占比为25.64%，区（县）级占比仅为10.07%，且优先级较低，绝大多数出现在TOP2、TOP3之列。位列TOP3的善后处理一项，在市、县两级单位的重视程度比较接近，优先级均相对较低。市级层面比区（县）级更加关注预防预警，表现出较强的风险预防意识，但在操作中仍缺乏统一、科学的食品安全风险信息评估和预警指标体系。市县两级均重视舆情应对工作，但对网络舆情的应对和导控仍显不足。

3 结论与建议

通过本次问卷调查情况可以看出，市级市场监管部门的食品安全应急处置流程标准应当着力于统一规范、责权清晰、操作便捷等几个方面进一步完善。因此，应该早日建立纵向覆盖市县两级、横向连通内外部的食品安全应急处置SOP，通过SOP工具提高对关键环节的风险辨识，提高应急处置效率。同时，还应建立健全全市统一的食品安全事件（故）监测、报告网络体系，构建多部门间信息沟通平台，市县互联互通和资源共享，做到食品安全问题早发现、早预防、早整治、早解决。同时，应早日建立食品安全风险评估体系，探索构建科学的用于评估食品安全风险的模型，找出可能对消费者健康产生不良影响的危险;同时建立科学的风险评估方法，快速、高效的对食品安全事件进行评估，方便各级单位更好地应对食品安全事件。

基层监管部门对食品安全突发事件的舆情应对和管理能力仍显不足，而目前由舆情引发或因輿情而发酵的事件逐渐成为食品领域突发事件的主要形式，因此，基层监管部门有效发挥网络舆情的预警功能，建立预防、发现、研判、处置全流程的网络舆情管理体系的重要性不断凸显。特别是针对校园等人员相对集中，舆情发展与传播较快的地方，要不断完善突发事件的监测预警机制和应急处置运行机制。

此外，还应建立食品安全应急管理全过程评价系统，包括事前风险评价、应急事中评价和事后评价，改善风险及应急分析评价的方法。◇

参考文献

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Analysis on the Food Safety Emergency Disposal Questionnaire of Supervision Administration Market Supervision Administration of Shaoxing Municipality

FANG Jun¹， ZHANG Xiao²， WU Dan¹， CHENG Li¹， SUI Zhen-yu¹

（¹National Medical Products Administration Institute of Executive Development， Beijing 100073， China;²Beijing Dongfang Junhe Management Consulting Co. Ltd.， Beijing 100027， China）

Abstract： Objective To provide a reference for the establishment of future food safety emergency response work system by analyzing the results of the questionnaire.Method A questionnaire survey was used to understand the main problems existing in the daily food safety emergency disposal work，the number of food safety incidents，and the focus of emergency disposal work of Market Supervision Administration of Shaoxing Municipality.Result Staff（samples）at different levels，different departments，and different positions had different perceptions and understandings of food safety incidents and public opinion incidents.At the municipal level，they payed more attention to prevention and early warning than the district（county）level.And they had stronger awareness of risk prevention，but still lacked a unified and scientific food safety risk information evaluation and early warning index system in operation.Conclusion By establishing a standard operation procedure（SOP）of food safety emergency disposal process covering the two levels of cities and counties，and horizontally connecting internal and external，a city-wide unified food safety incident monitoring platform and emergency management evaluation system，etc.，to help local Market Supervision Administration responded more scientifically to food safety incidents and therefore minimized the failure of the plan.

Keywords：food safety;emergency disposal;emergency management