教育供给侧结构性改革视野下普惠性幼儿园发展现状及对策研究

林青 黄昌祯

【摘要】近年来学前教育规模不断扩大，教育质量不断提升，普惠性幼儿园体系不断完善，但以供给侧结构性改革视角审视普惠性幼儿园发展现状，发现普惠性幼儿园建设中既有供给总量性的问题又有供给结构性、质量性的问题，具体表现在供需矛盾较大、发展乏力、教育质量参差不齐、幼儿教师数量严重短缺质量亟待提高以及普惠性幼儿园管理松散等。为此，研究者建议从落实政府主体责任、拓展办学经费供给渠道、扩大普惠性幼儿园建设、保障教师数量与质量、规范幼儿园管理及发挥公办园示范引领与传帮带作用等方面着力，以促进普惠性幼儿园的健康发展，推动幼儿教育结构优化、质量提升、效益增长。

【关键词】普惠性幼儿园；供给侧结构性改革；发展现状

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）07/08-0014-06

【作者简介】林青（1990-），女，湖南郴州人，湘南幼儿师范高等专科学校学前教育学院教学科研办主任、讲师，硕士；黄昌祯（1964-），男，湖南郴州人，湘南幼儿师范高等专科学校副校长。

一、问题的提出

2015 年11月习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出了“供给侧结构性改革”，随后“供给侧结构性改革”成为社会各界热议的话题。“供给侧结构性改革”概念一般运用于经济领域，强调通过供给侧的生产要素结构、产业结构和供给主体结构的改革，以制度创新为保障，促进产业结构转型升级，但其在教育领域的运用也意义非凡。庞丽娟把教育供给侧改革定义为：围绕教育资源和服务提供主体和方式的改革，即在顶层设计的框架下，通过一系列深度的体制机制改革和政策举措，进一步厘清教育领域政府和市场的责任边界，进一步理顺由主体之间关系构成的教育管理体制，进一步优化以办学体制为核心的教育资源和服务供给方式，进一步明晰经济社会发展的需求与现代教育体系之间的关系，实现教育治理体系和能力现代化水平的提升，进而更加有效地服务国家经济社会发展的人力资本需求、服务于民生

的改善[1]。

学前教育作为国民教育体系的重要组成部分，对人的终身学习和发展具有重要意义，党和政府十分关心和重视。近些年来，我国学前教育事业快速发展，普及水平大幅提高，但是幼儿教育的结构、质量与效益问题不断凸显，“入园难、入园贵”问题依然存在。普惠性幼儿园是向社会提供普惠性学前教育公共服务的幼儿园，其基本特征是由政府举办或接受政府委托，获得财政性教育经费支持、接受政府限价与监督管理、机构性质为非营利性的幼儿园，包括公办幼儿园（含公办性质幼儿园）和民办普惠性幼儿园[2]。大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本[3]，只有扩大普惠性资源，建设好普惠性幼儿园才能实现“办好人民满意的教育”“让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”的目标。

因此，借助深化教育供给侧结构性改革来促进普惠性幼儿园健康发展的研究正切合时弊，意义深远。本研究以促进普惠性幼儿园结构优化、质量提升为立足点，从幼儿教育供给侧的相关供给方——政府、幼儿师范学校、幼儿园入手，从普惠性幼儿园的经费投入、数量、场地设施、师资及管理体制等供给要素分析了解当前普惠性幼儿教育的供给现状，并针对存在的问题提出深化幼儿教育供给侧改革的具体建议。“惟楚有才，于斯为盛”，湖南省历来是教育强省，其高中教育、职业教育和高等教育均在全国名列前茅，但其学前教育发展情况却并不乐观。本文以湖南省为例，探究深化教育供给侧结构性改革促进普惠性幼儿园发展的对策，研究对其各阶段教育的均衡发展有极大的现实意义，也期待对其他类似省份的学前教育发展有一定的参考价值。

二、研究方法

本研究主要采用了文献分析法和调查研究法。

（一）文献分析法

研究组通过学术期刊数据库、图书、政府官方网站、互联网等多种途径搜集整理了相关学术论文、著作、政府工作报告、教育部门统计资料等，并进行了研读分析，以奠定理论基础、明晰研究现状、理清研究思路。

（二）调查研究法

研究组走访调查了湖南省教育厅、湖南省内各市教育局及部分县教育局、68所普惠性幼儿园和省内3所幼儿师范高等专科学校，并综合运用个别访谈法和集体座談法深入了解教育行政人员、师范院校教师及幼儿园园长、教师对深化供给侧结构性改革、促进普惠性幼儿园发展的意见与建议。同时研究组通过问卷调查法调研幼儿园园长、教师，获取了关于普惠性幼儿园的经费投入、场地设施、师资、教育质量及管理体制等诸多方面的第一手材料，以整体把握普惠性幼儿园的发展现状，并剖析发现的问题，研究解决对策。

三、研究结果与分析

近五年来，湖南省的学前教育规模不断扩大，教育质量不断提升，幼儿园数量从2015年的13944所增长到2019年的15717所，增幅达12.72%；专任教师从2015年的86013名增加到2019年的115877名，增幅达34.72%，学前教育从业人员也达到244405人，学前教育发展迈上新的台阶。但是，2018年至2019年，研究组针对普惠性幼儿园发展问题，围绕普惠性幼儿园供给的幼儿园经费投入、场地设施、幼儿园运行与发展、师资及管理体制等方面先后到省教育厅、各地级市教育部门、普惠性幼儿园以及大专层次幼儿师范进行了调研，发现总体上看湖南省的学前教育仍是整个教育体系中最薄弱的环节，既有供给总量性的问题又有供给结构性、质量性的问题，普惠性幼儿园体系建设仍处于爬坡过坎的关键期。

（一）普惠性幼儿教育资源不足，供需矛盾较大

1. 普惠性幼儿园数量不足，学位供不应求

2018年11月颁布的《国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）指出“到2020年，全国普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”“逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%”。然而，2017年，湖南省的民办学前教育在园幼儿占比高达74.37%，城市公办园在园幼儿占比不到26%。2018年、2019年政府以每年300所左右的规模加快了城乡公办园建设，但公办园在园幼儿占比依然没有突破30%，离50%的目标还有很大距离。

而且城乡普惠性幼儿园的供需关系差异大，城区的幼儿园有突出的资源优势，造成大量农村家长竭尽全力送孩子入城区园，城市公办园学位供不应求，而农村幼儿园，即便是廉价的公办园也门庭冷落，生源短缺。农村幼儿园只有一两个班的并非个案。不少园长还无奈地提及“每到下半年，幼儿园可能就会流失一到两个班的孩子”，因为“家长送去城里读了”。

生育政策变化，必将造成对普惠性幼儿园总量的需求大幅增加，而大量农村人口进城落户，也将带来结构性短缺，城市普惠性幼儿园需求将进一步加大，供需矛盾将更为激烈。

2. 普惠性幼儿园场地资源供给严重不足

按照《托儿所、幼儿园建筑设计规范》的要求：“幼儿园布局应满足就近入园、方便接送的要求。幼儿园布点应均匀，宜根据幼儿步行时间不宜过长的特点确定幼儿园服务半径。城镇幼儿园的服务半径宜为300～500m。城镇居住小区应按居住区规划设计配建幼儿园。”但是，由于幼儿教育未纳入义务教育阶段，地方政府对幼儿园规划布局没有足够的重视，忽视了幼儿教育的公益性、普惠性，而市场经济追求土地效益最大化，导致非营利、普惠性幼儿教育土地规划供给极少，中心城区几乎断供，市场化营利性幼儿园的土地供给也只在大型楼盘中配套建设。在人口聚集的中心城区，幼儿园布点不科学、不合理，越是人口稠密的区域，越难找到一块适合开办幼儿园的地块，一个社区建设一个普惠性幼儿园的目标难以实现。中心城区内，幼儿园开办方只能租民房、车库或者商铺开办幼儿园，不仅办园规模小、场地租金高、办园成本高，消防安全及幼儿教育活动场所面积也不能达到国家有关规定，很难达到普惠性幼儿园标准要求，“就近入园、方便接送、舒适安全”成为家长的奢望。

（二）学前教育财政投入不足，普惠性幼儿园发展乏力

学前教育财政投入是“保障和改善学前教育硬件设施与提高师资素质的物质基础，也是影响和制约学前教育普及水平与事业发展水平的关键因素”[4]，而“给予普惠性幼儿园扶持与资助政策是维持、发展和扩大普惠性幼儿园，尤其是民办普惠性幼儿园的根基所在”[5]。但是，由于湖南省各地方政府财力不足，对普惠性幼儿园的投入很少，其中对民办普惠性幼儿园的资助又更少。调查发现公办园因为编制紧缺，需支付大笔费用外聘教师，难以筹措资金用于幼儿园条件改善和教师专业发展。民办普惠性幼儿园的经费就更加捉襟见肘。湖南省A市对普惠性幼儿园的奖补资金一般为一类园1万元，但2018年部分一类园仅获得5000元的奖补。而B市对普惠性幼儿园的奖补资金为一类园1.3万元、二类园1万元、三类园0.7万元。按照这一标准，某一类普惠园2018年在园幼儿187人，每年生均补贴69.51元；某三类普惠园2018年在园幼儿240人，生均补贴仅29.16元。奖补资金过低，不足以弥补普惠性收费与按市场需求收费的差额，缺乏吸引力和引导力。这直接造成大部分民办普惠性幼儿园经费运行压力大，难以增加投入谋发展。园舍设施较好的民办幼儿园都不愿意申报普惠性幼儿园，民办普惠性幼儿园发展明显乏力。

（三）普惠性幼儿园的认定标准不统一，教育质量参差不齐

调研发现湖南省各县市区对普惠性幼儿园的认定标准不统一，支持方式各不相同，评价依据也各有区别，造成普惠性幼儿园质量也参差不齐。而且由于缺乏规划和引导，普惠性幼儿园发展极不均衡。部分地方政府为了完成普惠性幼儿园建设任务，降低认定标准，位置不优、条件不好、收不起高学费的幼儿园往往被认定为普惠性幼儿园。地理位置好、办学质量高的幼儿园却不愿进入普惠性幼儿园行列。另外，在普惠性幼儿园中，城区的公办幼儿园教学管理和保教质量相对较高，而有些偏僻的乡村公办幼儿园则设施设备短缺或陈旧，甚至连图书都寥寥无几，并且由于工资待遇低，聘请不到专业老师，只有几个年老的保育员看护，基本的教学都不能正常开展，保教质量根本不能保证。而且普惠性民办园的教师获得政府免费培训的机会很少，素质提升跟不上时代的要求，保教质量也难以提高。部分农村公办幼儿园和普惠性民办园办园理念落后，为迎合家长，将拼音、识字列入教学计划，并进行机械化教学，“小学化”倾向依然严重。

（四）幼儿教师数量严重不足，质量亟待提高

1. 供給数量严重不足，师资缺口大

2019年湖南省在园幼儿2276122人，按照1∶15的师幼比标准，应配幼师15万余名，目前实有幼师115877名，教师缺口达3.59万余名，缺口高达31%，根本不能满足现实需求。究其原因，一是幼儿师范学校的培养能力不足，幼儿教师培养数量不够；二是普惠性幼儿园特别是普惠性民办园的教师待遇低，工作压力大，对教师尤其高素质教师的吸引力不强，教师流失严重；三是缺乏普惠性幼儿园师资保障制度，幼儿教师被挪用、借用现象严重。

2. 幼儿教师专业素质不高，制约幼教事业的健康发展

统计数据显示湖南省的幼儿教师素质参差不齐，教师的学历层次低于全国平均水平。2019年全国大专及以上学历幼儿园专任教师占比为82.73%，而湖南省的这一占比为77.82%左右。另外，在教师职称结构上，2019年湖南省近87.83%的幼儿园专任教师未评职称，中高级职称教师极少，仅占5%。教师的专业素质不高必然影响教育质量的提高，从而制约幼教事业的健康发展。

（五）普惠性幼儿园的管理松散，管理水平有待提升

各级教育行政部门对普惠性幼儿园的管理较为松散，没有形成系统的普惠性幼儿园管理体系。对幼儿园的管理和评价主要是民办教育管理部门开展年度评估、教育科研部门进行业务指导、教育督导部门开展督导评估，没有建立统一的常态化的办园水平评价体系，办园优劣不清晰。尤其是对非省、市示范（骨干）园所的评价以及普惠性民办园办园质量的评估与监管不够，没有建立“以评促建，以评促改，优胜劣汰”的机制。普惠性民办园恶性竞争现象严重：部分幼儿园毗邻而建，还有些幼儿园即便校车运营艰难仍远距离接送孩子，服务半径重合率高，导致为争夺生源恶意压价或相互诋毁，这些直接造成了幼教市场的混乱，也导致家长成为幼教服务的“上帝”，滋生不尊重幼儿教师，随意干预幼儿园教育的不良行为，降低了普惠性幼儿园的社会认可度。

四、对策与建议

（一）落实政府主体责任，发挥政府部门在普惠性幼儿园建设中的舵手作用

首先，应坚持学前教育公益性、普惠性理念，明确将建立以普惠性幼儿园为主体的学前教育公共服務体系作为普惠性学前教育发展的目标，从而将发展普惠性幼儿园和发展学前教育结合起来，共同推进，提升成效[6]。其次，要明确责任，狠抓落实。各级政府要落实“在学前教育规划、投入、教师队伍建设、监管等方面的责任，完善各有关部门分工负责、齐抓共管的工作机制”[7]。将公办园和普惠性民办园建设纳入各级人民政府履行教育职责的重要指标，纳入各级政府绩效考核；各县市区（园区）要详细制订落实本辖区公办园和普惠性民办园年度发展规划，完成乡镇（街道）公办中心幼儿园建设目标；明确教育、编办、发改、民政、财政、规划、国土等部门职责；组织开展学前教育先进县市区考评奖励。

（二）拓展办学经费供给渠道，保障普惠性幼儿园的建设与发展

优化普惠性幼儿园供给结构、增加数量、保证质量，需要对幼儿教育有大的投入。湖南省短期内完全依靠政府投入来解决普惠性问题很不现实。但幼儿教育是列入党的十九大的重要民生工程，各地方政府应分阶段、有步骤地稳步推进普惠性幼儿园的建设，逐步加大各级政府财政资金投入普惠性幼儿园的比重，明确学前教育预算内事业性经费占全部教育预算内事业性经费的比例，核定学前教育生均拨款定额，并根据经济社会发展状况逐步提高定额，从根本上保障学前教育财政投入的稳定性，使学前教育事业发展有长远可靠的制度化的财政投入保障。另外，创新投入机制，通过设立普惠性幼儿园发展引导资金和优质土地划拨新机制，发挥财政资金的引导、激励和杠杆作用，引导和撬动民间资本投资建设普惠性幼儿园；发动和接受社会捐款支持普惠性幼儿园建设；探索用优质土地供给和地方财政担保，向公众发行普惠性幼儿园建设公债，严格核算教育成本，适当给予微利作为公众债券的回报，待政府财政宽裕后再回购。

（三）做实幼儿园规划布局，扩大普惠性幼儿园建设

对照《若干意见》中的普惠性幼儿园和公办园建设目标，加快城乡普惠性幼儿园建设。建议各级政府本着对国家未来负责，对教育负责的态度，根据社会发展和幼儿就近入学的需求，统筹规划并优先供给普惠性幼儿园场地。组织教育、规划、国土、建设、卫健委等部门对现有各个社区幼儿人口基本情况和增长趋势，以及现有普惠性幼儿园场地资源情况进行一次摸底调查，摸清底数，按照国家标准认真核算，弄清楚历史欠账情况，再进行一次科学的规划布局。通过棚户区改造、市场搬迁、机关事业单位办公室清退等渠道，腾出合适的场地用于新建或扩建普惠性幼儿园。以县为单位，在新型城镇化建设、实施乡村振兴战略中把普惠性幼儿园布局规划和项目建设规划，做到同步实施，推动县、乡、村三级学前教育网络的形成。建立教育用地国土资源、规划、教育部门联审联批制度，扭转不顾服务半径随意开设园所的乱象。城镇小区配套幼儿园要“与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用”，并“由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”“鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园”[8]，不断扩大普惠性幼儿园建设，增加普惠学位供给。

（四）提高地位待遇强化培养培训，保障幼师数量与质量

1. 提高普惠性幼儿园教师地位待遇，增强职业吸引力

政府要建立普惠性幼儿园教师待遇保障机制，切实提高幼师的经济待遇。对公办园，要出台政策，扩增幼儿园教师编制，对编外教师按工作年限适当发放从教津贴；对普惠性民办园，则鼓励和引导幼儿园增加人力资本投入，用于保障教师的工资稳步提高以及教师培训。另外，制订针对幼儿园教师系列的职称评聘标准，完善普惠性幼儿园师资队伍的职称结构；理顺职称申报渠道，落实评聘政策，满足普惠性民办园教师专业技术职称评价需求，推动幼儿教师专业素质不断提升。同时，加大对普惠性幼儿园教师工作的社会宣传力度，提高其社会地位，保障普惠性幼儿园教师 “有人做”而且“留得住”“做得长”[9]。

2. 完善幼儿园教师培养体系，加强培养能力

幼儿教师严重短缺是当前和今后相当一段时期制约湖南省普惠性幼儿园发展的瓶颈问题。要解决这个问题，一要加大对幼儿师范类学校的投入，增加教师编制数量，扩大学校容量，提升其培养幼师的能力；二要进一步扩大学前教育公费师范生培养计划，并保障学前教育师范生对口就业，切实补充普惠性幼儿园师资；三要出台政策鼓励有条件的高职院校开办幼师专业，培养学前教育人才；四要积极探索函授、自学助考、网络开放教育等方式扩大幼师培养渠道，从根本上解决幼儿教师来源不足的问题。

3. 健全普惠性幼儿园教师职后培训制度，提升幼师专业素质能力

政府和幼儿园要贯彻落实“实现幼儿园教师5年一周期不少于360学时的全员培训制度”的要求，支持幼儿园教师的在职培训。首先，应提供财力支持，政府要将培训经费纳入财政预算，普惠性幼儿园“按照年度公用经费预算总额的5%安排教师培训经费”[10]。其次，要积极搭建普惠性幼儿园教师国培、省培、市培、县培等培训平台，扩大培训受益面，提高培训质量和培训的实效性，促进教师专业素养的提高。另外，为教师松绑减负，保障教师参与培训、进行专业发展的时间。

（五）规范对普惠性幼儿园的一体化管理，完善监管体系和质量评估监测体系

1. 完善普惠性幼儿园和非普惠性幼儿园分类登记程序

各级教育、民政、编办等部门要出台文件，完善配套政策，加快推进分类登记，对公办幼儿园，在配备一定数量编制后，编制部门及时进行事业单位登记；对新设立的民办幼儿园在办园许可前就告知普惠性幼儿园政策，并落实其普惠性和非普惠性，再分别由工商和民政部门进行登记；对已登记的民办幼儿园重新进行分类登记，以对普惠性幼儿园进行针对性的一体化管理。

2. 加强对普惠性幼儿园的动态管理

“建立多主体参与的长效动态管理机制，推行普惠性幼儿园淘汰、退出、晋级和进入制度”[11]，加強对普惠性幼儿园办园资质、办园条件、教师资格、办园行为的监管。对办园条件不达标的普惠性幼儿园限期整改，整改不到位的限期择址搬迁。发现安全隐患、超班额、小学化现象幼儿园要限时整改到位，不能及时整改到位的坚决予以取缔，退出学前教育领域，并在一定时限内不得重新申请登记。对普惠性幼儿园进行质量考核、划定等级，并在现有基础上拉大不同质量等级的普惠性幼儿园的收费标准；对质量考核结果优秀的普惠性园所进行公示和挂牌，并额外发放奖励，加大政策宣传，以激发普惠性幼儿园的办园动力，树立办园标杆、指引办园方向，同时引导家长转变观念，提升对普惠性幼儿园的认可度。

3. 建立健全质量评价体系

对公办园和普惠性民办园进行一体化管理与评价，逐步建立普惠性幼儿园的课程设置标准、保教质量评价制度、幼儿园办园评价激励制度、幼儿园教研指导制度、幼儿园玩教具配备标准、幼儿园一日活动标准以及园长、幼师和保育员评价体系，做到幼儿园课程设置、园务管理及保教质量等方面均有规可依，有章可循。引入第三方评价机制，聘请社会力量和行业专业机构进行普惠性幼儿园办园质量的认证、考核等，邀请政协委员、新闻媒体、社会组织、家长等参与评价与监督，并定期向社会发布质量报告。

（六）强化公办园的带动能力，全面提高普惠性幼儿园办园水平

省市县各级政府要高度重视公办幼儿园的建设管理，努力把公办幼儿园办成设施齐全、理念先进、管理规范、收费合理、人民满意的幼儿园，让公办园承担起普惠性幼儿教育的示范、培训、科研重任，发挥示范引领作用和传帮带作用，全面提高全省普惠性幼儿园的办园水平。

为此，一是评定省市县三级示范性幼儿园，发挥引领示范作用；二是加强普惠性幼儿园教研力量，健全教研指导网络，鼓励幼师从事教学研究；三是搭建交流学习的平台，发挥好示范性幼儿园的火车头、领头雁作用，采取接受跟班学习、定期开展观摩教学、结对帮扶、邀请名师讲座等形式建立学习共同体，切实促进普惠性幼儿园的全面健康发展。

【参考文献】

[1] 庞丽娟，杨小敏.关于教育供给侧结构性改革的思考和建议[J].国家教育行政学院学报，2016（10）：12-16.

[2] 刘焱.普惠性幼儿园发展的路径与方向[J].教育研究，2019，40（03）：25-28.

[3] 冯晓霞.大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本[J].学前教育研究，2010（05）：4-6.

[4] 夏婧，庞丽娟，张霞.推进我国学前教育投入体制机制改革的政策思考[J].教育发展研究， 2014，33（04）：19.

[5][6] 吕武.当前省级政府普惠性幼儿园政策的现状、问题与对策[J].教育导刊（下半月），2016（04）：8-12.

[7][8][10] 中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2018-11/15/c_1123720031.htm.2019-06-12.

[9] 林青，黄昌祯.供给侧结构性改革下幼儿园教师队伍建设的现状及对策研究——以湖南省为例[J].教育导刊（下半月）， 2019（01）.

[11] 马培高，马星.西部城市地区普惠性幼儿园发展状况调研报告——以重庆市江北区为例[J].教育导刊（下半月）. 2015（09）：18-22.

本文系湖南省职业院校教育教学改革研究项目“乡村振兴战略背景下学前教育公费定向培养师范生培养策略研究”（项目编号：ZJGB2019407）、湖南省科学研究优秀青年项目“基于职业能力培养的高职高专学前教育专业核心课程建构”（项目编号：20B545）的阶段性研究成果。

通讯作者：林青，493975561@qq.com

（责任编辑 张付庆）