浅析加快推进学前教育普及普惠优质发展的做法

【摘要】杭州市2020学年教育事业年报统计数据显示，杭州市普惠性幼儿园在园幼儿人数占总在园人数比例已达89.55%。杭州市通过制定并出台扶持政策，强化政府主体责任；完善优化结构布局，加快幼儿园规划建设；规范日常监管，提升学前教育保教质量；保障教职工权益，提高幼教专业水平；健全与激励监管督导等一系列举措，扩大普惠性学前教育资源，推进学前教育均衡优质发展，满足广大家长对幼有所育的美好愿望。

【关键词】学前教育；普及普惠；优质

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）07/08-0020-06

【作者简介】虞郑娜（1979-），女，杭州人，杭州市滨江区浦沿幼儿园园长、一级教师。

为推动县级人民政府履行发展学前教育职责，不断提高学前教育普及普惠水平，更好实现幼有所育，教育部印发了《县域学前教育普及普惠督导评估办法》的通知（教督〔2020〕1号），通知中明确提出学前教育普及普惠督导评估结果是对县级人民政府及其主要负责人履行教育职责评价和教育发展水平综合评估的重要依据。国家将省（自治区、直辖市）学前教育普及普惠情况纳入对省级人民政府履行教育职责评价的重要内容[1]。杭州市各级政府积极行动，加快落实政府职责，通过多渠道、多形式推动学前教育普及普惠优质发展。2020年，杭州市有上城区、下城区、拱墅区、西湖区、滨江区等五个城区率先申报全国普及普惠县选评，均已通过省级验收，目前正等待接受教育部全面评估。

杭州市普惠性幼儿园在园幼儿人数占总在园人数比例已达89.55%，推进学前教育普及普惠优质发展，杭州市有何值得借鉴的做法？

一、杭州市近三年学前教育发展概况

据2020学年教育事业年报统计，杭州市现有幼儿园1049所（园区数1573所），在园幼儿37.53万，其中公办园在园幼儿数27.87万，民办园在园幼儿数9.65万，普惠性民办园在园幼儿数5.74万。截至2020年底，杭州市学前三年幼儿（含进城务工人员子女）毛入园率达117.5%，等级幼儿园在园幼儿覆盖率达到99.93%；全市普惠性幼儿园在园幼儿人数占比达89.55%。公办幼儿园占比74.26%，专任教师2.69万，教师资格证持有比例99.8%，大专及以上学历达99.3%。

杭州市近三年学前儿童在园人数从2018年34.42万至2020年37.54万，总体呈上升趋势。浙江省等级幼儿园覆盖率、优质率（省一、省二级）、公办率都在稳步上升中，普惠率雖有小比例下降，但总体维持高水平发展。（见图1，下页）杭州市一直坚持以公益普惠为底色，以高端民办园满足家长个性化需求为补充的多元办学模式，推动学前教育的普惠优质发展。

二、杭州市学前教育公益普惠优质发展的具体做法

（一）制定出台扶持政策，强化政府主体责任

在2011年，浙江省通过《杭州市学前教育促进条例》（以下简称《条例》），为杭州市学前教育发展提供了强有力的法规保障，《条例》总则中提出“学前教育应当纳入教育优先发展范畴，发展学前教育应当坚持公益性和普惠性，保障适龄儿童接受学前教育。”[2]近年来杭州陆续出台学前教育相关政策法规，强化政府发展学前教育主体责任，大力推进学前教育普及普惠的发展（见图2）。

无论是政策法规或实施意见都明确了学前教育公益普惠的重要地位，坚持“政府主导、社会参与、公办民办协调发展”的思路[3]，优化和完善以政府为主导的学前教育公共服务体系。这些政策法规、实施意见中几乎都提及：第一，要加大学前教育经费投入，建立政府主导的学前教育经费保障机制，将学前教育纳入公共财政为支撑的保障范围，提高保障水平；第二，加强对民办幼儿园特别是普惠性民办幼儿园的扶持力度，其中包括生均公用经费和人员的扶持政策；其中《杭州市普惠性民办学前教育机构认定和管理办法（试行）》的通知中还提及“补助经费要重点向普惠性民办学前教育机构倾斜”，《杭州市发展学前教育第三轮行动计划》中也指出各地要通过政府购买服务的方式落实生均差额成本[4]。这些政策的出台和落实，强化了学前教育发展政府的主体责任，为学前教育公益普惠发展奠定了良好的政策基础。

（二）完善优化结构布局，加快幼儿园规划建设

在三轮的《杭州市学前教育三年行动计划》（以下简称《行动计划》）中，我们发现从第一轮的《行动计划》到第三轮，都有关于完善与优化结构学前教育布局的目标表述。

图3（见下页）可以看到，从第一轮的总体目标到第三轮《行动计划》“健全学前教育公共服务体系”中仍然在提“优化学前教育布局”，是《行动计划》未落实到位又或是“老生常谈”？都不尽然，而是社会经济和城市发展、人口发展带来的新问题，特别是“全面二孩”政策、户籍制度改革、人才引进和新型城镇化进程等因素的影响，依然需要破解学前教育机构布点不足问题，学前教育还需加快幼儿园建设进程，增加普惠性资源供给和受益面。

1.“三个一”优化学前教育结构和布局

根据《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定（修订）》，杭州市政府在2019年启动新控规修编和城中村改造规划，对全市学前教育配套设施空间布局进行优化。市级部门指导各区、县（市）综合考虑各方面因素，优化学前教育结构，落实新一轮《杭州市学前教育布局（布点）专项规划》（2017年修编）；继续按照“三个一”即“新建一批、置换一批、改造一批”[5]的思路，不断加大幼儿园建设力度，多渠道解决幼儿园园舍不足的现实问题。

2020年，杭州市颁布了《关于推进产业园区嵌入式幼儿园（含托育）发展的实施意见》，但嵌入式幼儿园须办成公办幼儿园或普惠性民办幼儿园，并作为重点工作推进。以滨江区、余杭区为试点，鼓励产业园区建为企业员工服务的“嵌入式”幼儿园，把创新政策落实到位。在此基础上，杭州突破现行幼儿园以住宅区进行规划布局的模式，首创在规模超过1万人的产业园区同步规划教育配套用地，用于改建或新建幼儿园（含托育），以人才量和生产活动量作为衡量标准，改变传统以人口量和户籍量作为规划布局标准，有效缓解产业园区学前教育资源缺口。并通过属地管理、部门联动的方式加强组织领导与综合监管，促进嵌入式幼儿园快速高品质发展。

2.“四同步”规范小区配套幼儿园建设和使用

国内对规划幼儿园规模需求的测算方式现主要采用“千人比”，就是在某区域内按照常住人口一千人配多少个幼儿学位进行测算。但是杭州采用的是“百户比”，即按住宅小区规划户数进行测算，按每百户11个幼儿学位配置比例配套小区住宅幼儿园。根据国务院、省市政府相关工作通知要求，杭州市于2019～2020年全面启动城镇小区配套幼儿园治理工作，全市排查治理小区配套幼儿园共计50所（见图4）。

2005年，杭州市首次确立了配套园与住宅建设项目“三同步”（同步规划、同步建设、同步交付使用）原则。小区配套园建成后需无偿移交教育行政部门管理使用，并在此后新增“同步验收”，称之为“四同步”要求，从根本上杜绝配套园缓建、不建等现象。杭州市政府相关部门建立联动机制，严格要求各地确保配套幼儿园办成普惠园，不得办成营利性质的幼儿园。如有配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等现象，整改到位之前不得办理竣工验收[6]。同时，建立居住区配套幼儿园建设核查制度，要求属地政府、做地主体在项目出让前，明确配套设施的建设内容、建设主体和建设时序，由市建委牵头会同相關职能部门开展核查。进一步明确“四同步”要求，对统一规划、分期建设的居民区配套建设幼儿园，须与首期建设的居民区“四同步”。对学前教育设施建设计划不符合“四同步”要求，且教育行政部门不认可的，实行一票否决。2020年萧山区全区推进25所城镇小区配套幼儿园实现“民转公”的普惠提升工作，逐步实现“让每一个孩子都能享有公平而有质量的教育”这一美好愿望。

3.“全覆盖”加快农村公办幼儿园建设

现杭州市114个乡镇均建有乡镇公办中心幼儿园，乡镇公办中心幼儿园实现了“全覆盖”。此外，在人口较多的乡镇，已建有公办中心园分园、教学点或单独建制公办幼儿园共252个。市、县两级政府均出台政策鼓励中心幼儿园到农村举办公办分园或教学点。在《杭州市发展学前教育第三轮行动计划》出台之后，各地以制订出台发展学前教育第三轮行动计划为契机，加大对农村幼儿园建设的关注、督查，并将其纳入乡村振兴战略以及美丽乡村建设体系。加快“全面二孩”政策新增人口集中地区和城郊接合部普惠性幼儿园建设，进一步优化农村幼儿园设施设备，提升农村幼儿园办园质量，扩大优质学前教育资源。同时，着力解决偏远地区幼儿入园问题，满足农村适龄儿童就近接受学前教育的需求。

（三）规范日常监管，提升保教质量

根据《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要（试行）》和《3-6岁儿童学习与发展指南》精神，市、区两级教育部门加强对幼儿园开展学前教育活动的日常监管，指导和督促幼儿园认真贯彻实施《3-6岁儿童学习与发展指南》精神，深入研究学前教育教学方式和特点，坚持以游戏为幼儿基本活动，科学设置和管理幼儿园课程，规范教学与研究。同时，杭州市已全面推进幼儿园课程改革，建立幼儿园课程备案审核制，有效提升园长的课程领导能力和教师的课程实施能力，并规范相关教育培训机构的课程实施和保教行为，多方杜绝学前教育“小学化”倾向，确保幼儿在园享受有质量的学前教育。

1. 规范办园行为，深化课程改革

《条例》中指出：“学前教育实行政府负责、分级管理、部门合作的管理体制。”[7]杭州市教育局实行属地管理分级负责制。2018年全面开展杭州市民办幼儿园“小学化”专项治理工作。15个区、县（市）每区抽查至少一所民办幼儿园，并以“问题清单式”下发整改内容，在当地教育行政部门指导下，完成整改，上交整改报告，在第二年以“回头看”的形式落实专项治理整改情况，并对整改情况进行比对汇总，未整改到位的在全市通报批评。2019学年市教育局学前教育指导中心对全市各类幼儿园进行常规检查、专项检查及抽查共33所，过程督查与专业指导相结合，对幼儿园办园行为、幼儿园保教质量等方面存在的问题追根溯源，要求当地教育行政部门实行分级负责制，指导、监督幼儿园完成整改，并以点带面，对幼儿园办园行为中存在类似的行为加强督查（见图5）。

这样的管理模式已形成常态，除市级层面，区级层面也会建立相关督导工作机制。下城区教育局设有学前教育督导中心，配备专职督导人员，对幼儿园课程建设、保教质量等进行专项督导，将督导结果与幼儿园年终考评相结合。2019～2020年，市教育局学前教育指导中心还对15个区、县（市）普惠性民办幼儿园办学水平进行了连续两年的跟踪检查，对普惠性民办幼儿园办园过程中存在的问题追踪落实整改，压实责任主体，进一步提升学前教育保教质量。

2. 强化城乡交流，创新办园模式

杭州市通过名园集团化和城乡学校互助共同体等形式，推动公办“名园+新园”等多种模式运作，扩大名园在师资、管理、服务等方面的输出，加快新办园发展，让更多的适龄儿童享有优质学前教育。目前，杭州市共有幼儿园（园区）1573个，城乡互助共同体覆盖率达99.6%，全市幼儿园名园集团化占比72.2%。杭州市教育局每两年开展城乡互助共同体交流专题研讨活动，同时也希望通过城乡互助共同体这个平台，推动区域学前教育协同发展，持续提升幼儿园办园内涵。

3. 加强日常监管，落实保教结合

杭州市在抓好幼儿园日常教育教学活动的同时，要求各级政府高度重视幼儿园的安全工作。市、县（区、市）两级均建立安全工作领导及工作小组，建立突发事件应急处置问责机制，组织开展安全教育和应急疏散演练。同时，有关部门适时组织开展安全巡查，将安全工作纳入考核，对安全管理工作目标管理责任考核实行“一票否决”。各幼儿园均能建立并执行健康检查、卫生消毒及卫生保健登记统计等各项卫生保健制度，全面建设“阳光食堂”，普遍落实人防、物防、技防等保障措施，实现“三防”全覆盖，幼儿园制订各项应急预案，采取多种形式的教育活动和演练活动，提高幼儿自我保护、自我救助意识和能力。

为鼓励各类幼儿园上等级，创品牌，杭州市将省一、二级幼儿园在园儿童覆盖率纳入年度政府绩效考核已有数年，截至2020年底，杭州市省一级和省二级幼儿园在园儿童占比达到90.39%，位居全省第一。

（四）保障教职工权益，提高幼教专业水平

在《条例》中明确了学前教育工作者的法律地位和依法享有的权利和义务。政府对学前教育工作者权益的保障力度，很大程度上与学前教育的发展水平呈正比。

1. 严格依标配备教职工

据《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》和《关于进一步做好幼儿园教职工编制核定和人员配备工作的通知》文件要求，杭州市公办园依据班级规模核定园长、专任教师、医务保健人员、财会人员等教职工编制，同时做好辅助岗位定员工作，推动公办幼儿园教职工队伍结构的优化调整。下一步将继续按市幼儿园教职工人员编制配备标准，科学核定公办园教职工编制，强化公办幼儿园人员力量使用保障，创新编制管理，着力缓解编制总量控制和幼儿园教职工编制刚性增长需求矛盾。

2. 依法保障教师地位和待遇

杭州市委市政府要求各地依法落实幼儿园事业编制教师工资待遇保障政策，全面实施农村特岗教师制度，按政府购买服务范围的规定将公办幼儿园的保育员、保安、厨师等工作人员服务纳入政府购买服务范围，资金从地方财政预算中统筹安排。民办园按照等级要求，合理确定教职工的工资收入，各类幼儿园依法依规、足额足项为教职工缴纳社保和公积金。根据学前教育特点和教师专业标准，完善职称评聘标准，畅通职称评聘的通道，不断提高幼儿园教师中级、高级职称比例。

3. 加强保教隊伍建设和管理

杭州市一直认真落实教师资格准入及定期注册制度，严格执行园长、幼儿园教师专业标准，全面落实教职工持证上岗。第三轮行动计划中还提出要依法保障教师进修培训、专业技术资格评审、表彰评比、教研活动等权利。有计划、有针对性地开展幼儿园教师分层培训，进一步加强骨干教师培养力度，将幼儿园骨干教师培训纳入新一轮“中小学（幼儿园）名师151培养工程”、优秀园长纳入“名校长525培育工程”范围，遴选幼儿园园长参加“国培计划”“省培计划”等专题培训，全面提高幼儿园园长素质[8]。同时积极打造“阳光教师”展示平台。定期开展教师、园长和保育员等人员的研修活动，积极建设以需求为导向、教研训一体的学前教育培训网，开设适应不同岗位保教人员专业发展的在职培训课程，增强培训针对性和实效性，多形式多渠道提升幼儿园教职工整体素质。

（五）健全与激励监管督导，打造高品质学前教育

杭州市为健全督导与激励制度，开展学前教育达标县、强县和学前教育达标乡镇、先进乡镇创建系列活动，定期复核创建单位，对评上达标县和强县的区、县（市）及学前教育先进乡镇给予奖励。同时，杭州市也在探索第三方评估机制，不断优化完善督导制度，优化课程实施质量，打造高品质学前教育。

1. “检查+督导”提升内涵

第三轮《行动计划》中要求市、区（县、市）教育督导委员会要加大对各地学前教育事业发展督导考核力度，重点开展学前教育经费投入和使用、小区配套幼儿园建设使用、教职员工配备及待遇保障问题、“小学化倾向”治理等专项督查督导。市政府教育督导室建立年度考核督导制度，各区、县（市）政府教育督导室联合教育行政部门对学前教育开展常态督查，督促乡镇落实责任主体，加大投入建设、规范办园行为、理顺管理体制，强化幼儿园督学，全省实现每所幼儿园都有责任督导。督导采用常规长线督导与短期的专项督导相结合，以“专项督查+规范检查”等形式，加强对各级各类幼儿园规范办园、保教质量、教师队伍建设等方面的监测评估，不断抓落实，促幼儿园内涵品质提升。

2. “评价+激励”促优发展

早在《关于加快推进学前教育均衡优质发展的若干意见》中就要求市政府教育督导室修订《杭州市学前教育达标和学前教育强县督导评估指标体系》，继续开展杭州市学前教育达标县、强县、达标乡镇、先进乡镇创建活动，对已评上学前教育达标县和学前教育强县的区、县（市）要进行复核[9]。在第三轮《行动计划》中也指出鼓励各地探索开展第三方办园质量评估[10]，并将评估结果作为年度考核重要依据。通过面向普惠性民办园开展“一园一品”特色项目研讨等活动。在规范民办幼儿园办园行为的同时，注重强化科学的学前教育管理理念，推广优秀的管理经验和内涵提升典型案例。以“评价+激励”的推进引导幼儿园上等级、创示范、成名园，全面提升办园质量，通过浙江省等级、现代化幼儿园评估等方式，以评促管、以评促优，满足广大人民群众就近“入好园”的需求。

学前教育普及普惠以及优质的发展，杭州市一直在探索切实可行的路径，不同时代人民对“美好教育”的要求也各不相同，虽然在学前教育普及普惠发展方面杭州不是浙江省做得最好的城市，希望通过本文抛砖引玉，期待各地学前教育普及普惠工作能够有更好的前景与未来。

【参考文献】

[1] 中华人民共和国中央人民政府.教育部关于印发《县域学前教育普及普惠督导评估办法》的通知[EB/OL].http：// www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5515284.htm.2021-03-16.

[2][7] 中共杭州市委 杭州市人民政府. 杭州市学前教育促进条例[EB/OL].http：//www.hangzhou.gov.cn/art/2017/11/16/ art_1228974653_40636261.html.2021-03-20.

[3] 中共杭州市委 杭州市人民政府. 杭州市学前教育第二轮三年行动计划（2016-2018年）的通知[EB/OL].http：//www. hangzhou.gov.cn/art/2016/10/19/art_1256295_7052633.html.2021-03-26.

[4][6][8][10] 中共杭州市委 杭州市人民政府. 杭州市学前教育第三轮行动计划的通知[EB/OL].http：//www.hangzhou.gov. cn/art/2020/1/22/art_1228996548_6909.html.2021-03-26.

[5] 中共杭州市委 杭州市人民政府. 杭州市学前教育三年行动计划（2011-2013年）的通知[EB/OL].http：//www.hangzhou. gov.cn/art/2011/9/27/art_807782_1561.html.2021-03-26.

[9] 中共杭州市委 杭州市人民政府. 关于加快推进学前教育均衡优质发展的若干意见[EB/OL]. http：//www.hangzhou. gov.cn/art/2010/12/21/art_807919_1327.html.2021-03-20.

通讯作者：虞郑娜，240056545@qq.com

（责任编辑 张付庆）