关于PPP模式投资项目的财务风险及应对策略

郭晓龙

关键词：PPP项目 BOT模式 投资项目 财务风险 对策

一、引言

PPP项目BOT合作模式是政府和社会资本方采用“建设-运营-移交”的合作模式，其可以减轻政府方的财政压力，提高投资项目的建设效率和质量品质，备受各级政府部门的青睐和鼓励。但目前除了一些部委文件，尚无配套成型的法律文件对这些发展项目进行约束规范，在各地的推广推进中暴露出了不少问题，特别是BOT模式下的合作项目，由于前期社会资本方投入大量的资金进行建设，但因为模式的不成熟，后期资金回笼得不到保障，甚至辛辛苦苦建设的资产权益也享受不到，给社会资本方带来巨大的经济损失，也给地方政府带来不良的政治影响。因此，需要对此进行研究分析，以保证政府和社会资本方的利益，从而保证这种模式能更好地推广应用。

二、当前PPP模式中的财务风险分析

（一）筹资风险

PPP模式中的筹资风险主要表现在以下几个方面：

首先，PPP项目的BOT管理模式要经历项目前期的建设阶段、中期的运营阶段和后期的移交阶段。在建设阶段，社会资本方要为项目总承包建设筹集大量的资金用于建设项目，资金需求量往往参照前期项目测算的大概数据做资金筹划，在实际筹资过程中，银行贷款额度占社会资本方资金来源的主要比例，但银行贷款手续审批的繁冗也意味着资金筹集额度比较固定化，社会资本方对银行贷款资金使用不够灵活，不能准确把握项目整体资金需求量，必然会导致社会资本方贷款比例失调，过多的银行贷款会增加社会资本方的债务资本成本，贷款不足又给项目总承包方带来付款压力，进而产生地方维稳工作压力。

其次，由于银行貸款在资金筹集份额中占得比重较大，贷款还款日比较集中会造成阶段性的还款压力，在遇到特殊时期，如果经营不善，不能及时还款会触发融资风险。

（二）投资风险

投资风险主要表现在以下几个方面：

第一，PPP项目全过程成本超支造成损失，前期招标阶段项目公司可能因各方面的原因造成招标成本超政府概算，因超出地方政府财政预算，政府会取消招标，重新进行二次招标，从而造成经济上的损失。

第二，在建设阶段，由于设计、施工、现场管理等各种因素造成施工成本加大，超出总概算，政府单位在最终审计阶段对超出概算部分一般会做审减处理，最终由社会资本方承担审减成本。

第三，在运营阶段，因为运营时间较长，运营产品可能因市场环境、政府政策、自然灾害等原因造成市场价格大幅度变动，经营收入减少。例如，在2020年因市场环境的变化，造成了许多中小企业因经营不善倒闭，许多国内巨头企业也遭到了严重的损失，更何况社会资本方投资的PPP项目，资金投放大多集中在前期，经营收益分散在后期，周期较长，并且经营项目大多比较单一，盈利能力较弱，承受不起长期的停业或限制经营，投资后经营收入资金回流不到位，再加上银行贷款压力，项目公司生存几率不大，势必会引发破产风险，给社会资本方造成不可挽回的损失，也给地方政府维稳带来压力。

（三）产权风险

大多PPP项目在政府采购招标前期，立项、规划、土地征收、预算、施工许可证、规划证等手续都是以政府下属的实施机构名义办理，社会资本方介入后，政府和社会资本方会成立项目公司。此时，从法律意义上来说项目公司是真正意义上的甲方，在办理后期手续时应该以项目公司名义办理，但这样就会出现在最后项目验收交付验收资料时，前后资料主体不一致的情况，这样会导致投资项目产权办理出现问题，进入经营期后，地方政府会以资料不合规为由与社会资本方在项目资产产权问题上产生争议，如果社会资本方在经营期得不到资产产权保障，会大大增加社会资本方投资风险，从而引起财务风险。

（四）政策法律风险

自PPP项目模式引入我国以来，国家法律未出具对PPP项目合同条文制定的具体规范，国家财政部委下发的文件也是关于PPP项目约定式的项目案例，仅为参考性的文件，PPP项目法律规范体制不健全，确实给政府和社会资本方带来许多风险，具体表现为：

1.法律依据不健全带来的风险。近几年，PPP项目模式在国内各地备受地方政府欢迎，尤其是经济欠发达的地区。PPP项目的合作模式正好符合各地方政府重投资、重融资、重建设的思想方针，而PPP项目的入库标准没有正式的法律条文做依托，只有国家下发的相关文件，其对政府的规范性制约能力比较薄弱。在这种思想的推动下，PPP项目在建设运营的前、中、后期的各种分析难免会有主观缺失，在制定PPP合同时缺少相应的分析和论证，这就会导致在项目完工之日就是社会资本方亏损之时的情况发生，如果地方政府财政收入能够覆盖项目公司后期的还本付息，那么未来项目公司还有弥补亏损的机会，如果不能覆盖社会资本方会陷入严重的债务危机。

2.政府制度不完善。中央政府推行PPP模式是为了转换地方政府职能、放宽准入条件、提高公共产品的供给效率，政府资本应当起到引导和放大的作用。因为PPP项目的特殊性，导致PPP项目在整个周期审批环节处处受制，甚至到最后手续不齐全，导致双方扯皮，工程不能交验。

3.国家政策的变更带来的风险。2017年11月16日，财政部发布的92号文要求集中清理已入库项目，对具有“未按规定开展‘两个论证、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开”等情形的项目应予以清退。目前，据第三方机构统计，自92号文发布至2018年4月1日，管理库清库项目合计609个，涉及投资额6114.39亿元;储备清单清库项目总数1798个，涉及总投资额1.78万亿元，以上现象意味着“降杠杆”“减负债”“防风险”，这些工作正在地方落实，同时原先已经入库且不符合“两评一案”条件的PPP项目面临清库风险，而社会资本方和政府单位在前期已经花费了巨大的精力和资源，这样必然会带来巨大的损失，并且这些损失由谁来买单，目前国家还未给出明确指导意见。

4.税务政策带来的风险。PPP项目在“转让-运营-移交”整个过程中，政府和社会资本方对整个存量项目存在重复征税的问题，相关部门若不及时的引起重视，则必将会导致因税务筹划不完善占用大量的资金，从而影响项目现场进度用款，造成资金不足。同时，很多PPP项目不太重视税务筹划人员素质的培养，高素质的税务筹划人员必然会为项目节税做出巨大的贡献，反之因为PPP项目的复杂性，如果在某个环节不及时发现就会出现偷税、漏税风险。例如，在建设期，政府支付的管理费等属于政府行政性划拨款还是政府付费款，是否需要开具发票，在移交期产权移交是否还涉及增值税的问题，这些问题如果能提前预见到，我们在办理产权时就会提前做出筹划，所以说在PPP项目中税务管理起着举足轻重的作用。

三、PPP項目财务风险的应对措施

（一）建立健全的融、投资管理体系，强化资金管理控制

首先，融资渠道不畅，社会资本方资金缺口大，是目前国内PPP项目前期开展工作面临的主要难题，建立健全的融资体系对项目公司解决融资问题有着重要的意义，作为社会资本方应完善融资担保体系，企业担保机构作为企业与银行的信用桥梁，对解决企业融资困难发挥越来越大的作用。

社会资本方应加强诚信体系建设，改善企业信用环境。信用不足或缺失是影响企业融资能力的重要因素，企业数量多、规模小，需求信息及风险信息收集难度大。因此，政府要加强金融生态环境建设，组织相关部门构建统一的企业社会征信系统和运行机制，扩大征信系统的覆盖面和信用信息的采集面，尽可能详细地提供企业纳税情况、企业及法定代表人个人银行信用记录、对外担保、法律诉讼、履约情况等信息，增加企业信用信息的全面性、实用性和透明性，对企业自觉履约形成约束，增强企业诚信意识，提高融资能力。有关部门要加大对违约中小企业的惩罚力度，坚决打击恶意逃废银行债务的失信行为，共同营造诚实守信的经济环境和社会信用环境。

其次，投资项目选择必须具有财务可行性，对于风险比较高的项目，可以选择分散投资风险，例如，与保险公司、政府二级平台等实力强劲的社会团体建立战略合作关系，以此来降低投资风险，保证投资收益。在项目投资前期，充分将政治、政策等不可抗力风险与政府方达成共同承担的统一思想。

加强资金管控，在建设期禁止资金超拨，严格控制支付比例，在实际PPP项目操作过程中，往往项目公司和施工总承包方之间必然存在间接或直接的关系，项目公司在支付中会放松管控，只要产值或监理批量到位，付款率会顶格支付，而到最后第三方介入或政府审计时会对报量进行审减，这时容易发生超额付款的风险，所以过程把控支付比例、摸透现场实际成本是规避资金风险的必要手段。

（二）完善手续资料，明确产权归属

在PPP立项初期，政府、社会资本方、社会金融机构三方就应达成初步共识，对各方提出的条件达成统一意见，避免进入运行阶段出现纠纷后陷入被动局面。要明确各方的责任义务，在手续办理主体上明确业主单位和实施机构之间的关系。例如，许多PPP项目在筹备前期因未确认社会资本方，所有手续资料办理以政府实施机构的名义办理，项目公司成立后对项目进行投资建设，从职责分工上项目公司应属于业主单位，但施工许可证已经由政府实施机构办理，这样就导致项目公司在办理整套资料时出现前后主体不一致的情形，这种情形会导致资料交付风险，所以前期手续办理时，就应明确社会资本方主体，即便出现前后资料主体不一致的情形，也应在项目资产未建成之前与地方政府进行协商，可以在后期交验手续资料时容缺办理，确保不会出现扯皮的情况。

（三）关注地方政策环境，增强法律意识，完善退出机制

社会资本方应时刻关注地方政策法律变化，提高专业人员的工作素质，加强税务人员的税务筹划、节税意识，在决策时做到以事实为依据，以法律为武器，确实保障自己的合法权益。在项目公司进入正常运营后，政府应该脱离出来，在不违反法律的前提下给予社会资本方充分宽松的行政报批空间、优良的融资环境，提高项目公司在地方的生存强度，项目公司只有自造血液完成资金筹集，才能减轻地方政府的资金压力，真正达到政府和社会资本方共创良好的政企合作平台环境，为缓解地方财政压力起到积极的作用。

PPP项目在后期能否安全着陆，完全取决于社会资本方前期的筹资能力，政府方后期的履约能力，在实际操作过程中，后者的违约风险性较大。以完全政府付费PPP项目为例，项目公司投资的建设项目后期运营收益完全归属政府，政府以财政收入对社会资本方履约，这对政府的财力要求比较严格，而且履约期较长，换届后的政府领导层可能对前期已达成的约定提出异议，这样社会资本方后期债权存在很大的坏账风险。要建立完善的退出机制，可先从保证政府履约程序做起，将PPP项目财政支出纳入地方政府财政中，做好长期支出规划;其次，在投资项目完成后，项目产权要合理利用，产权归属原则一般遵循利于减轻政府还款压力和利于保证社会资本方自身权益。以江西浮梁汽配产业园PPP项目为例，地方县政府财力不足，在后期履约过程中存在很大的还款压力，社会资本方与政府达成初步协议，将投资建设的厂房产权转移到政府下属的融资平台，融资平台以厂房作抵押进行再融资，这样既解决了政府财政资金不足的问题，又维护了社会资本方的权益，保证了PPP项目的平稳着陆。

四、结束语

近几年，我国PPP项目的运行出现许多问题，部分PPP项目被进行包装改造，这样极大地增加了社会资本方的投资风险。所以要完善顶层设计和相关法律法规，落实项目管理主体责任，统一、规范PPP项目入库标准，加强对标准、过程和结果的监管，只有这样才能保证PPP项目的健康发展。

参考文献：

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作者单位：北京市第三建筑工程有限公司