贵州构建解决民族地区农村相对贫困的长效机制研究

刘 洪 张再杰 王元博

（贵州财经大学 绿色发展战略研究院，贵州·贵阳 550025）

2020 年是国家脱贫攻坚收官之年，也是全面建成小康社会目标实现之年，2020年全国完成脱贫攻坚任务，彻底消除绝对贫困。党的十九届四中全会强调：“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”明确了2020年后将通过“建立解决相对贫困的长效机制”来巩固脱贫攻坚和全面小康成果，推动广大农村顺利实施乡村振兴战略。贵州是全国脱贫攻坚主战场之一，也是多民族聚居省份，党的十八大以来，贵州脱贫攻坚尤其是民族地区农村的脱贫攻坚取得了举世瞩目的巨大成就，彻底撕掉千百年来绝对贫困的标签。但发展基础薄弱导致的返贫风险依然不容忽视，新的发展阶段形成的庞大的相对贫困群体仍将是新时期贵州脱贫攻坚的重点和难点。民族地区农村要继续巩固脱贫攻坚成果，解决相对贫困问题，迫切需要构建解决民族地区农村相对贫困的长效机制。

一、贵州民族地区解决绝对贫困基本情况概述

贵州省地处中国西南腹地，受地势条件约束，素有“八山一水一分田”之称，耕地资源禀赋较差成为长期制约“三农”发展的重要因素。全省92.5%的土地资源以山地、丘陵为主，耕地面积452.62万公顷，占土地总面积的25.7%，全省耕地质量平均等别为12.28，比全国耕地质量平均等别低2.48，耕地质量等别为高等的耕地8.54万公顷、占全省耕地评定总面积的1.89%。2010年第六次全国人口普查数据显示，少数民族人口1254.80万人，占常住人口总数的36.11%。截至2015年，全省66 个国家级贫困县中，少数民族贫困县42个，占贫困县总数的63.64%，是民族地区扶贫开发的重点区域。

党的十八大以来，贵州省深入贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，坚持把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，减贫人口创全国第一，区域性整体贫困得到根本性解决。尤其在民族地区实施差异化政策，在政策和资金上向民族地区倾斜，为民族地区全面小康、加快发展提供了坚实制度保障。

二、贵州民族地区解决绝对贫困的主要成效

（一） 总体情况

第一，贵州少数民族地区扶贫开发为全国民族地区彻底打赢脱贫攻坚战作出重要贡献。截至2019 年，贵州农村剩余贫困人口30.83万人，比2012 年末减少892.17万人（见表1），贫困人口数在全国民族8省区中排第3位，比2012年下降2位，减贫人口数居全国第1位。党的十八大以来，贵州省累计实现947.08万人脱贫，平均每年减贫人口120 万人以上，对全国和少数民族8省区减贫的贡献率分别为10.13%和32.21%。贵州省3个少数民族自治州累计减贫人口347.16万人，对少数民族8省区和贵州省的减贫的贡献率分别为11.81%和36.66%，少数民族地区脱贫攻坚为贵州和全国民族地区彻底打赢脱贫攻坚战作出了巨大贡献。

表1 2012—2019年贵州贫困人口规模及减贫情况表（单位：万人）

第二，贵州少数民族区域性整体贫困得到根本性解决。党的十八大以来，贵州省贫困发生率从2012 年的26.80%下降到2019年的0.85%，脱贫攻坚取得重大突破，达到了区域贫困发生率低于3%的脱贫标准。其中，黔西南自治州、黔东南自治州和黔南自治州贫困发生率分别从28.10%、37.80%和29.50%下降到1.14%、1.19%和0.68%，减贫成效显著。同时，在贵州省2019年底尚未正式摘帽的9个贫困县（毕节市威宁自治县、纳雍县、赫章县，黔东南州从江县、榕江县，黔西南州晴隆县、望谟县，铜仁市沿河自治县，安顺市紫云自治县） 中，贫困人口17.07万人，贫困发生率超过3%的县有7个，其中，望谟县贫困发生率最高，为3.61%，但贫困人口最少，仅1.08万人；虽然威宁自治县贫困人口最多，为3.83万人，但其贫困发生率最低，仅2.70%。在全省人民的共同努力下，全省少数民族地区绝对贫困问题彻底得到解决。

（二） 主要成效

第一，区域性整体贫困基本消除。2014年建档立卡之初，全省3个少数民族自治州共有贫困村3266 个，占全省贫困村总数的36.29%，11个少数民族自治县共有贫困村1653个，占全省贫困村总数的18.37%，少数民族自治区域的区域性贫困严重。截至2019年，全省累计57个贫困县成功脱贫摘帽，剩余未出列贫困县9个，贫困村由2014年的9000 个减少至2019年的312个，贫困人口分布区域大幅缩小。全省3个少数民族自治州累计出列贫困县28个、贫困村3248个，出列贫困村占2014年底贫困村总数的99.45%。全省累计出列自治县9个，安顺市紫云自治县、毕节市威宁自治县、铜仁市沿河自治县等3个未摘帽县的贫困发生率分别降到3.6%、2.7%和3.3%。无论从3个少数民族自治州还是11个少数民族自治县的脱贫情况看，贵州少数民族地区农村区域性整体贫困面貌都得到根本改善。

第二，农村居民人均收入显著增加。2019年，全省3个少数民族自治州中，农村居民人均可支配收入大幅增加，城乡收入二元化差异显著缩小。黔西南布依族苗族自治州农村居民人均可支配收入达到10532元，比2012年增加了5907元，年均增速达12.26%；农村居民人均可支配收入年均增速比城镇居民人均可支配收入年均增速高3.06个百分点，城乡收入比由4.21下降到3.16。黔东南苗族侗族自治州农村居民人均可支配收入达到10233元，比2012年增加了5608元，年均增速12.29%；城乡收入比从4.07下降到3.20，农村居民人均可支配收入年均增速比城镇居民人均可支配收入年均增速高2.33个百分点。黔南布依族苗族自治州农村居民人均可支配收入达到11911元，比2012年增加了6466 元，年均增速11.66%；农村居民人均可支配收入年均增速比城镇居民人均可支配收入年均增速高2.75个百分点，城乡居民收入比从3.55下降到2.85。11个少数民族自治县的农村居民家庭人口可支配收入年均增速实现11%以上的高速增长。例如，务川自治县增长最快，从2012年的4052元增加到2019年的11191 元，年均增速达15.62%；镇宁自治县增长最慢，从4667元增加到9704元，年均增速也达11.02%。

第三，农村产业革命成果丰硕。农业产业结构调整优化“引领”农业发展新风向，贵州省创造性地提出“来一场振兴农村经济的深刻产业革命”，并在12个具有“比较优势”产业的专班推动下，全省特色优势产业得到了全面发展。到2019年年底，贵州省第一产业增加值2280.56亿元，在全国排位提升至第14位，已跻身中等农业省份。同时，全省通过发展蔬菜、茶叶、生态家禽、食用菌、中药材等产业，带动162.2万贫困人口脱贫，产业扶贫成为脱贫攻坚的主导力量，12个特色优势产业成为贵州通过挖掘“比较优势”潜力突破“市场竞争乏力”的新风向。同时，新型农业经营主体还“点燃”了农村产业发展的主引擎。截至2019 年，贵州省农民专业合作社66876户，注册资金达1312.07亿元，其中，3个少数民族自治州农民专业合作社数量21116户（黔西南布依族苗族自治州5117户、黔东南苗族侗族自治州9455户、黔南布依族苗族自治州6544户），占全省农民专业合作社总数的31.57%；注册资金294.57亿元，占全省农民专业合作社注册资金总额的22.45%。

三、“十四五”期间少数民族地区解决相对贫困面临的问题和形势

（一） 面临的主要问题和困难

第一，“低速型”增长导致农村居民收入结构分布差异大，返贫风险高。截至2019年，贵州省农村居民按照收入五等分分组，各组别的人均可支配收入均呈现相对稳定的增长趋势。其中，最低收入组人均可支配收入从2012年的1949元增加到2926元，年均增长率5.98%；最高收入组从2012 年的9977元增加到2019年的25587元，年均增长率14.40%。即便各组别的收入水平都呈明显的增长趋势，但是农村居民家庭人均可支配高收入组和低收入组之间的差额从2012年的8028元扩大至2019年的22661元，高收入组的年均增长率比低收入组高8.43个百分点。同时，2019年贵州省农村居民家庭可支配收入低收入组的2926元比当年的农村贫困标准线3747元低821元。按照国内学者中位数收入60%和欧盟建议中位数收入50%的标准计算[1]，2019年全国农村相对贫困线分别为8633.4元和7194.5元，贵州省当年农村居民家庭人均可支配收入10756元只分别比两条贫困线高2122.6元和3561.5元，二者之间的差距较小。但是，无论是国内专家建议标准还是欧盟建议标准，2019 年贵州省低收入组的2926元和中低收入组的6548 元均处于相对贫困线以下，低收入组和中低收入组的返贫风险相对较高。

第二，“输血型”贫困人口与参与性市场主体之间的矛盾造成相对贫困治理难。通过对2016年贵州少数民族地区建档立卡贫困人口学历层次进行统计分析，小学文化及以下的贫困人口占贫困人口总数的66.43%。其中，文盲或半文盲占21.10%，小学文化程度占45.33%，贫困人口文化水平普遍偏低。在文化水平低、地区发展空间不足和社会边缘化等原因的共同作用下，绝对贫困人口因安于贫困现状、懒惰等原因造成的内生动力不足问题比较突出，尽管近年来各级政府投入了大量的资源致力于贫困人口内生动力的提升，贫困人口脱贫的内生动力发生了根本性改变，但是存在“等、靠、要”思想的贫困户依然无法完全杜绝，这些消极的思想与市场主体积极发展壮大意愿相矛盾，这部分脱贫人口是脱贫攻坚的“硬骨头”之一，也是将来潜在的高风险返贫人群。

第三，“支持型”扶贫载体与市场竞争外部环境之间的矛盾导致扶贫开发可持续性后劲不足。2019 年，黔西南布依族苗族自治州、黔东南苗族侗族自治州和黔南布依族苗族自治州一般公共预算财政收入增长率分别为-7.0%、-8.5%和-7.2%，一般公共预算财政支出分别是一般公共预算财政收入的3.5、8.1和3.9倍，财政收入乏力、支出缺口大的现象更加明显，产业发展对域外“支持型”资金的依赖成为3个少数民族自治州发展的必然选择。在发展相对滞后的整体经济环境中，由政府和社会支持成长起来的扶贫产业载体占据主导。然而，长期处于扶贫力量支撑的“支持型”产业载体与竞争性外部环境之间存在矛盾，主要表现在：扶贫载体追求“短平快”而忽视后期成长能力提升[2]，导致贫困户参与分红而不参与经营活动过程的现象突出，扶贫载体对贫困户缺乏科学合理的指导，对贫困户的内生动力培育不足；部分地区产业发展前期思考不够，相关部门、实施主体对市场风险的科学研判不足，盲目发展产业而未达到预期效果，造成扶贫资源浪费；在消费扶贫政策的推动下，部分产业依靠政府和帮扶单位的订单勉强能够维持发展，但是如果生产单位不能在产品质量、特色、管理、品牌上下功夫，相关产业的长期可持续发展依然面临挑战。

第四，“短工型”劳务经济导致脱贫群众收入结构比例失衡，为缓解相对贫困埋下隐患。2019 年，贵州省农村居民家庭人均可支配收入中，工资性收入占比达到了44.38%，较经营性收入高12.52个百分点，劳务经济获得的工资性收入为保证贫困人口收入达标提供了有力支撑，但是短期务工对解决长期收入稳定和养老等问题难以形成稳定预期。从我们对锦屏、天柱、石阡和玉屏4 个县脱贫情况进行调查的情况来看，外出务工收入对脱贫人口家庭收入的贡献均超过70%，务工收入成为脱贫人口收入的主要来源。其中，锦屏县、天柱县、石阡县和玉屏自治县人均务工收入占比分别为87.86%、71.68%、72.48%和64.60%，比人均经营性收入分别高出79.37、56.25、54.25和51.39个百分点（详见表2）。

表2 脱贫户收入结构与贵州及全国平均值比较表

（二） 解决相对贫困面临的形势研判

第一，贵州民族地区相对贫困面大。从目前贵州农村的收入情况看，农村居民收入水平依然偏低。2019年五等分分组的农村居民家庭人均可支配收入数据显示，低收入组、中低收入组的收入水平均低于中位数收入的固定比例60%或50%所确定的相对贫困线，而且低收入组20%的农村居民家庭收入水平比2019年的农村贫困标准线3747 元还要低821元。从脱贫人口数量看，庞大的脱贫群体，也是相对贫困群体的潜在群体。截至2019 年，全省3个少数民族自治州和除三都自治县以外的10个少数民族自治县累计减少贫困人口472.67 万人，占全省累计脱贫人口总数的52.98%，3 个少数民族自治州累计减少贫困人口329.61万人，占全省累计脱贫人口总数的36.94%，少数民族脱贫人口是贵州缓解相对贫困过程中的重点群体。

第二，贵州民族地区相对贫困程度深。从我们随机对锦屏县、天柱县、石阡县和玉屏自治县的842 户脱贫户调查数据的测算结果看（表3），若以全国农村居民家庭消费数据为基础，通过马丁法[3]计算相对贫困线后进行统计分析可见，4个县的相对贫困发生率均超过了20%。其中，锦屏县最高达到33.3%。以欧盟建议的收入中位数50%为相对贫困线的标准来看，总样本的相对贫困发生率为28.1%，玉屏自治县相对贫困发生率最低，为15.4%，石阡县最高，达36.9%；以国内学者建议的收入中位数60%为相对贫困线的标准来看，总样本的相对贫困发生率则高达41.8%，玉屏自治县最低，为27.2%，石阡县最高，达到61.4%。由此可见，相对贫困是民族地区亟待解决的主要问题，直接关系到巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

表3 调查脱贫户相对贫困发生率（单位：%）

四、“十四五”期间构建民族地区解决相对贫困长效机制的主要措施

党的十九届四中全会明确提出，“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。但民族地区产业起步晚基础弱、城乡要素流动体制机制不健全、生产力要素集聚能力弱等问题依然存在，需要高质量发展的制度作引领、特色的小城镇发展集聚要素、可持续发展的产业促增收、均等化共享的公共服务体系作保障、新集体化的合作制经济模式为支撑，确保巩固脱贫攻坚成果和缓解相对贫困高效推进。

（一） 以高质量发展的制度体系为引领

充分发挥科学的制度安排在缓解民族地区相对贫困中的引领作用，建立能够长期通过激励约束机制规范相关行为主体的反贫困制度体系，激活贫困群体、扶贫载体（扶贫企业）、基层政府等组织的内生动力，主要做好三个方面的工作。

第一，科学制定新的贫困标准。在接轨相对贫困测度的国际标准的情况下，划定全国统一相对贫困线阈值，各省（自治区、直辖市） 在国家统一制定的测算标准下，根据地方实际情况划定相对贫困线，鼓励有条件的地方根据实际情况以县级行政区域为基本单元划定相对贫困线，在国家线和省级线的指导下开展相对贫困治理工作，确保相对贫困群体识别精准，保证解决相对贫困的政策制定和实施精准。同时，继续划定和实施绝对贫困标准，确保在巩固脱贫攻坚成果的过程中脱贫群众不返贫。

第二，优化城乡要素合理流动机制。科学编制市县发展规划，统筹安排基础设施建设、村镇建设、村落分布、环境保护等空间布局，统筹推进城乡产业融合发展、基础设施无缝对接、公共资源均衡配置。完善财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡创业兴业。鼓励各级财政支持农村扶贫载体发展壮大，充分发挥财政资金杠杆作用引导社会资金投入，逐步推动“支持型”扶贫载体融入外部市场竞争环境。鼓励支持涉农技术和产学研用合作项目，以县为基本单元构建产业技术服务“接触网”，推动涉农技术创新供需有效衔接。

第三，织密织牢民生兜底保障网。要充分发挥中国特色社会主义制度优势，针对扶贫开发重点区域和特殊群体，统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，推动基本公共服务硬件更硬、软件更强，落到实处、落到基层。积极推行政府购买服务，规范引导社会力量参与民生事业，增加优质民生服务有效供给，提高民生服务的质量和效率。

（二） 以可持续发展的特色产业为支撑

第一，依托民族地区生态资源禀赋挖潜力。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持绿色兴农，以农业供给侧结构性改革为主线，加快构建节约资源和保护环境的乡村产业结构，既要产业生态化，也要生态产业化，让“绿水青山”真正变成“金山银山”。扭转传统生产观念增动力，充分发挥科特派、第一书记等驻村帮扶专技人员在技术、信息等方面的专长优势，引导民族地区农村居民转变观念，广泛推广应用现代科学技术、现代生产资料和科学管理的方法。

第二，全面扩大区域对外开放激活力。乡级行政区把村域经济建设作为乡村振兴的基本单元，把传统产业提质增效作为乡村产业兴旺的主抓手，按照现代农业经营思路，紧扣县域主导产业、特色产业开展专业化招商、产业链招商，推动区域经济改革的创新发展。

第三，加快农村一二三产业融合聚合力。坚持产前产中产后有机衔接和一二三产业融合发展，推动形成相对成型、成熟的融合发展模式和全产业链条，逐步推动农文旅融合发展乡村旅游，如发展观光农业、打造生态旅游产业链等，扩展农业多种功能，促进产业价值链增值、产业链竞争力的提升。

第四，强化农业产业科技支撑增动力。牢固树立绿色发展理念，依靠科技进步，依托新型经营主体和专业化农业服务组织，推广应用秸秆还田、水肥一体化、绿色防控等技术，全面提升民族地区农业生产标准化水平。坚持制度创新和科技创新“两轮驱动”，增强科技工作者创新原动力，发挥科技创新的引领和支撑作用。紧紧围绕农村产业发展中的科技需求，加大绿色技术创新的支持力度，充分发挥财政资金的引导作用，撬动社会资本参与科技创新，逐步建立起以企业为主体的科技创新机制。要立足区域经济社会发展的实际，以技术引进为主、自主创新为辅，推动实现科技创新的跨越式发展。

（三） 以均等化共享的公共服务为体系

第一，畅通优质教育资源下基层的渠道。在考虑民族地区基础教育特殊性的基础上，推行城乡基础教育阶段的“办学联合体”模式，促进优质教育资源向薄弱学校流动，推动实现教育资源薄弱地区教育水平的提升。完善教育信息化发展机制，推动优质教育资源城乡共享。

第二，优化乡村医疗卫生服务体系。加强基层医疗信息化基础设施建设，构建网络化服务运行机制，进一步夯实县域医共体建设，保证农村优质医疗服务的有效供给。

第三，健全优秀民族文化保护传承体系。严格执行乡村建设的历史文化保护线，对农业遗产、文物古迹、传统村寨、古建筑等具有少数民族文化符号的要素进行重点保护，以创造性转化、创新性发展推动对非物质文化遗产的传承。

第四，完善城乡统一的社会保险制度。完善城乡基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度，建立完善城乡居民基本养老保险待遇和基础养老金正常调整机制，构建多层次农村养老保障体系，创新多元化照料服务模式，逐步消除“短工型”劳务经济造成的返贫风险。

第五，夯实乡村有效治理基础。持续加强农村基层党组织建设，不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，发挥农村基层党组织的领导作用，增强农村经济社会发展的“引擎动力”。以农村“扶贫云”为基础平台，建设“一门式办理、一站式服务、线上线下结合”的村级综合服务平台，完善乡村网格化管理体系和乡村便民服务体系。

（四） 以城乡一体化的基础设施为配套

第一，彻底畅通城乡基础设施网的“肠梗阻”。抢抓国家加大“新基建”投资的政策机遇，尤其是抢抓“贵州省作为全国首批交通强省建设试点”的发展机遇，以县域为单元统筹完善农村基础设施建设，彻底畅通城乡道路、供电、通信、供水等基础设施网络的“肠梗阻”，全面优化城乡基础设施建设布局网络，为乡村振兴提供基础保障。

第二，建成城乡基础设施统一管护的“智慧大脑”。强化城乡公共安全视频监控规划、建设互联网应用，统一技术规范、基础数据和数据开放标准。以县域为基本单元，整合目前县域已经搭建城乡信息化资源平台，按照县域统筹维护、乡镇统一管理、村庄统一监督、具体管护人员收集上报的组织架构，分类开发基础设施统一管护模块，保持城乡基础设施网智能高效地运行。

第三，完善乡村公益性基础设施管护机制。根据乡村基础设施的公共产品定位，明确各类基础设施产权归属，根据产权归属人的实际情况落实管护责任、建立管护制度。针对乡村道路、水利、渡口、公交和邮政等公益性强、经济性差的设施，继续实施农村基础设施管护公益性岗位政策，将公益性岗位支出纳入地方财政预算。挖掘农村基础设施“产业”功能，除群众使用的基本功能外，可以按照“谁受益、谁管护”的原则和要求，依托受益的产业主体对相关基础设施进行管护。支持有条件的地方政府将城乡基础设施管护责任整体打包，实行管护一体化。

（五） 采用新集体化的合作制经济模式

第一，持续推动农村“三变”改革。以“三变改革”为动力，统揽农村土地制度改革、农村集体产权制度改革和农村经营方式改革等各项改革，聚焦股份合作的利益联结方式，推动城乡资源要素整合，促进适度规模经营，加强权益保障和风险防控，完善配套政策，深入开展“三变”改革试点示范，激发农村的发展动能。

第二，加大农村组织模式优化投入。着力培育农村贫困群体组织平台，持续支持引导农民专业合作社、股份制经济合作社、经济联合体等经济组织发展，在“龙头企业+合作社+农户”的基础上，大力推广以党支部引领下的“村社合一”模式发展农村合作制经济，做大做强链接小农户与现代农业的纽带，提高农民的组织化程度，加快贫困群众融入市场经济进程。

第三，完善合作制经济利益联结机制。全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，探索其在集体经济组织、合作经济组织中的薪酬机制。完善“村社合一”农村合作经济组织的利益分配制度，保证全体入股社员特别是贫困户股权收益，鼓励贫困户获取劳动收入，让农民群众获得更多机会参与分享全产业链上的增值效益，确保农民群众拥有“财产性收入+务工性收入+投资性收入”的分配待遇。

第四，加强民族地区贫困人口人力资本建设。通过行业技能培训拓展贫困人口的就业渠道，促进群众增收，通过教育扶持打破贫困代际传递，推动民族贫困地区人口素质提升，通过产业经营管理培训提高社会生产力边际效益，推动农村产业的高质量发展。